CC BY
195
Информационное агентство INNOV.RU | технологии Blockchain в экономике; ICO
JQ | NND V Иннов: электронный научный журнал
Tj^ РОССИЙСКИЙ БИЗНЕС ON-LINE
Главная страница журнала
Экономические науки
Технические науки О журнале
Социальное казначейство: модель на основе интегрированного реестра
The concept of social treasury and the underlying integrated data base: international best practices and lessons for Russia
Редакция
УДК 336.572/.576
Общая лента Выпуски
Опубликовать статью. Авторам
LU
АЛЬМАНАХ ПЕДАГОГА
СПРАВКА О ПУБЛИКАЦИИ
Самойлкка Елена Евгеньекк*
almanahpedagoga.ru
Сайт научных статей и публикаций
Опубликуем педагога, научного сотрудника, специалиста. Выдаём свидетельство
Пошаговая инструкция Опубликовать сейчас Всероссийские конкурсы
Яндекс.Директ
01.12.1710:07
< 183
Выходные сведения: Феоктистова О А., Андреева Е.И., Бычков Д.Г. Социальное казначейство: модель на основе интегрированного реестра // Иннов: электронный научный журнал, 20iy. №4 (33). URL: http://www.innov.ru/science/economy/sotsialnoe-kaznacheystvo-model-na-o/
Авторы:
Феоктистова O.A. 1, Андреева Е.И. 2, Бычков Д.Г. 3
1К.Э.Н., руководитель Центра финансов социальной сферы, Научно-исследовательский финансовый институт, Москва, Россия, [email protected]
2старший научный сотрудник Центра бюджетной политики, Научно-исследовательский финансовый институт, Москва, Россия, [email protected]
3к.соц.н., ведущий научный сотрудник Центра финансов социальной сферы, Научно-исследовательский финансовый институт, Москва, Россия, [email protected]
Authors:
Feoktistova O.A. 1, Andreeva Ye.I. 2, Bychkov D.G. 3
lPhD equiv. (Economics), Head Social Finance Center, Financial Research Institute, Moscow, Russia, [email protected]
2Senior Researcher, Center for Budgetary Policy, Financial Research Institute, Moscow, Russia, [email protected]
3PhD equiv. (Sociology), Leading Researcher, Social Finance Center, Financial Research Institute, Moscow, Russia, [email protected]
Ключевые слова: Государственные социальные расходы, меры социальной поддержки граждан, социальные выплаты и льготы, единый реестр получателей социальной помощи
Keyword: Social welfare expenditures, social benefits, social transfers, entitlements, single registry of beneficiaries of social assistance
Аннотация: Введение. В работе изложена концепция социального казначейства — единой системы информационного сопровождения принятия решений в области социальной защиты населения и управления государственными расходами в области социальной защиты населения.
Материалы и методы. В качестве материала для анализа авторы использовали опыт зарубежных стран, в которых создано и функционирует социальное казначейство. Метод анализа - структурированное описание опыта зарубежных стран, сопоставительный анализ зарубежной практики по созданию интегрированных информационных систем в сфере социальной защиты и планов по созданию ЕГИССО в России.
Результаты и обсуждение. Описаны две модели формирования информационных ресурсов, такой системы - путем сбора данных обо всех реальных и потенциальных получателях социальной помощи путем проведения специального обследования целевых групп или путем интеграции существующих баз данных. Обсуждаются преимущества и недостатки той и другой модели. Поскольку концепция ЕГИССО, реализуемая Пенсионным фондом России, по существу, представляет собой модель интегрированной информационной системы, авторы рассматривают возможные риски использования такого подхода и предлагают пути защиты от этих рисков. В качестве примера реализации концепции социального казначейства авторы приводят пример Турции, где такая система создана и успешно функционирует.
Выводы. В планах по созданию ЕГИССО учтены не все возможные риски, связанные с созданием виртуально интегрированной базы данных, предполагающей распределенное управление информацией и участие многих операторов, и предусмотрены не все
09.01.2018 Социальное казначейство: модель на основе интегрированного реестра
возможные меры по защите от этих рисков. Использование эффективных решений по созданию интегрированной базы социальной информации, подсказанных международным опытом, может способствовать не только повышению эффективности ЕГИССО, но и прогрессу идеи электронного правительства в целом.
Annotation: Introduction. The paper presents the concept of social treasury - an agency that accumulates information to support decision making in the area of social welfare and manages the disbursements of social benefits.
Sources and Methods. The sources of data analyzed in the paper are country cases: the authors analyze international practices of setting up unified social registries. The methods used include structural description of cases and comparative analysis of international experience of developing integrated data bases of social information and plans for creating a unified social registry in Russia.
Results and Discussion. The authors describe two models of creating the database that would serve as the foundation of the social treasury. One approach is to collect the information on the actual and potential beneficiaries of social transfers by conducting a survey. The other is to integrate the information on the participants of the existing social support programs that is already available in the databases of line ministries and other government agencies. Each approach has its strengths and weaknesses, and since the integrated database approach is the one that is being currently implemented by the RF Pension Fund in an on-going project to form a single registry of the beneficiaries of social assistance in Russia, the authors discuss the strengths and weaknesses of this approach and suggest ways to reduce the risks. They also describe the single social registry in Turkey that implements the concept of the social treasury as described by the authors.
Conclusion. The plans for creating a unified social registry in Russia do not cover all the possible risks that arise in connection with creating a virtual integrated data base that uses remote data management function and has multiple operators/ The use of efficient solutions suggested by international experience will contribute not only to successful implementation of a unified social registry in Russia, but will help promote the concept of e-government as a whole.
Введение
Изучение международного опыта в сфере создания интегрированных систем социальной информации как средства наведения порядка среди множества оказываемых населению мер социальной защиты и множества категории их получателей, а также как средства повышения адресности социальных выплат натолкнули нас на идею создания в России так наз. «социального казначейства»
- системы управления государственными расходами на социальную защиту населения [1]. В нашем представлении, социальное казначейство должно стать центром сбора, обработки и анализа данных о социальном положении семьи, ее составе, получаемых ее членами доходов, пособиях и услугах, а также другой информации об участниках системы социальной защиты населения. Весь процесс назначения и предоставления (выплат) мер социальной защиты, а также контроль на всех стадиях этого процесса мог бы осуществляться из этого центра.
Ключевые задачи, которые могло бы решать социальное казначейство:
- сбор, обработка и анализ данных о социальном положении, размерах доходов, составе семьи, получаемых пособиях и услугах, а также другой информации об участниках системы социальной поддержки населения;
- сопровождение и контроль процесса назначения мер социальной поддержки;
- предоставление мер социальной защиты: непосредственное осуществление выплат, контроль соблюдения всех условий, в том числе по объему выплат и своевременности; http://www.innov.ru/science/economy/sotsialnoe-kaznacheystvo-model-na-o/
- формирование соответствующей отчетности, в том числе аналитических материалов.
В этом подходе базой для функционирования социального
казначейства является информационная система, содержащая в том числе единый реестр получателей мер социальной поддержки и социальных услуг. При этом речь должна идти не только о мерах социальной поддержки, финансируемых за счет бюджета, но и о страховых выплатах населению. Таким образом, речь идет о системе управления государственными
расходами на социальную защиту населения в целом.
Материалы и методы
В качестве материала для анализа мы казначейство. Метод анализа - структурированное описание опыта зарубежных стран, сопоставительный анализ зарубежной практики по созданию интегрированных информационных систем в сфере социальной защиты и планов по созданию Единой государственной информационной системы социального обеспечения в России.
Результаты и обсуждение
Две модели интегрированного реестра. С учетом действующего разграничении полномочий и функций между различными государственными органами и уровнями власти, а также в условиях разной степени информатизации структур, так или иначе влияющих на процесс предоставления мер социальной поддержки, социальное казначейство в соответствии с предложенным выше определением этого термина может базироваться на двух моделях реестра получателей, а именно:
1. На интегрированном реестре получателей мер социальной поддержки, объединяющем данные из информационных систем разных программ социальной защиты; отчасти данной модели соответствует Единая государственная информационная система социального обеспечения ПФР РФ (далее - ЕГИССО).
2. На социальном реестре, охватывающем все население страны или те группы населения помимо получателей мер социальной поддержки, которые в будущем могли бы претендовать на получение мер социальной поддержки; отчасти данной модели соответствует единый государственный реестр ЗАГС ФНС РФ. В отличие от интегрированного реестра социальных программ он представляет собой базу данных всего населения или его части (как потенциальных получателей мер социальной поддержки). Социальный реестр отличается от интегрированного тем, что интеграция данных в нем с самого начала централизована, то есть
использовали опыт зарубежных стран, в которых создано и функционирует социальное
данные с самого начала собираются для создания общенационального реестра (условно говоря, это первичные данные, а в интегрированный реестр поступают уже вторичные данные), который затем может использоваться в том числе и для назначения мер социальной защиты (поддержки) [2].
На сегодняшний день ни та, ни другая из используемых в российской практике моделей информационной системы не отвечает тем требованиям, которым, по нашему мнению, должна в идеале отвечать модель, лежащая в основе социального казначейства. Тем не менее, заглядывая вперед, мы считаем необходимым подробно рассмотреть все плюсы и минусы обоих подходов, чтобы учесть их российской практике.
Предметом настоящей статьи является анализ преимуществ и рисков интегрированного реестра социальной защиты как модели наиболее соответствующей той, которая реализуется сегодня в рамках ЕГИССО.
Понятие интегрированного реестра социальной защиты. Итак, интегрированные реестры получателей мер социальной защиты (поддержки) сводят воедино данные из информационных систем разных программ социальной поддержки [3-11]. Они дают консолидированное представление о мерах, предоставляемых бенефициарам, в рамках разных программ. Этот подход используется в основном тогда, когда главной целью интеграции является координация мер предоставляемой социальной помощи и контроль соблюдения критериев доступа. Он может применяться также для интеграции отдельных операций и услуг, осуществляемых в разных программах, например, при использовании единых критериев нуждаемости в разных программах социальной помощи. Данный подход является малозатратным, поскольку не требует специального сбора данных, а использует информацию из уже существующих баз данных.
Однако существенным ограничением интегрированного реестра мер социальной защиты является то, что в программных базах данных хранятся, как правило, данные только по получателям мер. Следовательно, интегрированные реестры невозможно использовать для определения потенциальных получателей или потенциальных участников социальных программ - а значит, их невозможно использовать в аналитических целях для апробации разных сценариев развития, моделирования изменения спроса на меры социальной поддержки при изменении параметров или правил назначения существующих мер, или в практических целях - для предупреждения ошибок исключения из социальных программ или в целях быстрого развертывания программ социальной помощи при возникновении непредвиденных ситуаций.
Концепцию интегрированного реестра получателей социальной помощи использует ПФР РФ при создании ЕГИССО. В этой системе должна быть собрана информация обо всех получателях мер социальной помощи по всем видам мерам - как по страховым, так и по не страховым выплатам и льготам, социальным услугам в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иным социальным гарантиям и выплатам населению, финансируемым из трех уровней бюджетной системы Российской Федерации (федеральный бюджет, региональные и муниципальные бюджеты), а также из государственных внебюджетных фондов. В этом несомненный плюс централизации реестра получателей мер социальной помощи (поддержки).
Анализ возможностей и рисков, связанных с выбором модели интегрированного реестра. Мы провели анализ возможностей и рисков при использовании интегрированного реестра, выявленных при изучении сопоставимого зарубежного опыта создания социальных казначейств, и сопоставили выявленные риски с мерами по защите от них, предусмотренными в нормативных правовых актах, регулирующих создание и функционирование ЕГИССО. Общий вывод состоит в том, что по большому числу рисков степень защиты от них в указанных актах является недостаточной. Ниже мы покажем, на основании чего был сделан такой вывод, и что нужно сделать для минимизации рисков.
Обеспечение межотраслевой интеграции информации в реестре
Интегрированный реестр должен обеспечить межотраслевую интеграцию информации, которая позволит определять полный объем социальной поддержки государства конкретной семье, а также, например, даст возможность применять критерии нуждаемости не только при назначении социальных выплат, но и при предоставлении отдельных видов социальных услуг
На сегодняшний день поставщиками информации в ЕГИССО являются органы государственной власти, государственные внебюджетные фонды, организации, находящиеся в ведении органов государственной власти. Однако отметим, что изначально в различных версиях законопроекта по регулированию ЕГИССО содержалась информация о том, что поставщиками информации в реестр будут еще и другие ведомства, в частности Росреестр, ФНС и прочие. Информация из этих источников крайне важна для оценки нуждаемости при назначении адресных мер социальной поддержкиГ1!. Тем не менее, в окончательной версии Положения о Единой государственной информационной системе социального обеспечения^! поставщиками информации остались только три уровня государственного (муниципального) управления, соответствующие треб уровням бюджетной системы, и внебюджетные фонды. Исключение таких важных источников информации о доходах и имущественном положении граждан из реестраГЗ! не дает возможности обеспечить органы соцзащиты в регионах надежной, полной и актуальной информацией по каждому заявителю/ получателю и его семье (домохозяйству), которая требуется при назначении мер социальной защиты (поддержки), в том числе с проверкой нуждаемости.
Справедливости ради нужно сказать, что Положение не исключает возможности получения информации из иных источников. В нем указано, что возможна интеграция ЕГИССО с существующими и создаваемыми государственными и иными информационными ресурсами, ведомственными и межведомственными информационными системами, создаваемыми в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации и содержащими информацию, подлежащую включению в информационную систему, либо обеспечивающими доступ к такой информации. Однако обязанности передавать свою информацию в ЕГИССО у администраторов ведомственных информационных ресурсов нет, а значит, предавать ее они, скорее всего, не будут.
Институциональные решения, закрепляющие отношения между различными государственными ведомствами, официальные соглашения между администратором реестра и региональными и местными органами власти, а также договоры между администратором реестра и поставщиками 1Т-услуг играют важнейшую роль в достижении целей социальной защиты. Это тем более важно, когда происходит интеграция нескольких реестров получателей мер социальной защиты. Лучшая международная практика говорит о том, что для определения круга всех участников и формализации их функций и обязанностей необходимо четко определить процедуры взаимодействия между ними. Для этого заключаются официальные, имеющие юридическую силу соглашения, согласовываются технические задания между всеми участниками.
Для ЕГИССО порядок взаимодействия оператора системы, ее поставщиков и пользователей определен в Федеральном законе от 17.07.1999 № 178-ФЗ. Состав информации, размещаемой в ЕГИССО, органы и организации, являющиеся ее источниками, определены постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2017 г № 181. Указанными документами определены функции и обязанности участников, однако процедуры взаимодействия между поставщиками информации и операторами не определены, а заключение между ними соглашений, имеющих юридическую силу, не предусмотрено. Как показывает зарубежный опыт, внедрить культуру межведомственного сотрудничества, информационного обмена и совместного решения проблем, в том числе, по сокращению объема дополнительной работы, связанной с интеграцией, может оказаться достаточно трудной задачей.
Обеспечение качества информации в реестре
При создании интегрированного реестра важно обеспечить высокое качество хранящейся в системе информации. Она должна быть точной, непротиворечивой, свободной от дублирования, регулярно обновляемой. Это требует использования продуманных процессов верификации вводимых данных, валидации хранящейся в системе информации (проверки на полноту, непротиворечивость, отсутствие дублирующих записей, и т.д.), регулярного обновления данных.
Качество консолидированных данных (и уровень ошибок включения и исключения из социальных программ) будет определяться качеством данных, накопленных в тех программах, из которых они интегрируются - и это один главных рисков интегрированного реестра получателей мер социальной защиты (поддержки).
Применительно к ЕГИССО, речь идет о данных, хранящихся в разрозненных базах данных федеральных и региональных органов власти, включая органы социальной защиты, образования, здравоохранения, органы управления жилищно-коммунальным хозяйством, сельским хозяйством и др., а также внебюджетные фонды, то есть всех тех, кто предоставляет меры социальной защиты населению. На сегодняшний день это абсолютно разные регистры получателей мер социальной поддержки, в каждом из которых, как правило, используются собственные правила регистрации участников и собственные критерии доступа, собственные правила обновления данных, объем запрашиваемой информации для подтверждения права на получение той или иной меры.
Более того, несмотря на то, что в п. 6 Положения указано, что посредством ЕГИССО будет обеспечиваться предоставление мер социальной защиты (поддержки), социальных услуг, в том числе и органами местного самоуправления, в п. 21. к поставщикам информации и в п. 22 к пользователям информационной системы органы местного самоуправления не отнесены. Таким образом, органы местного самоуправления, предоставляющие меры социальной защиты (поддержки), исключены и как поставщики информации, и как ее пользователи. Это упущение законодателя уже сформировало ситуацию определенного риска для обеспечения качественной и полноценной информации в ЕГИССО (муниципалитеты отказывались предоставлять информацию, ссылаясь на указанные пункты Положения).
Напомним, что целью создание ЕГИССО является информационное обеспечение поставщиков мер социальной поддержки, в число которых могут входить и органы местного самоуправления. Задачами ЕГИССО предусмотрено соотнесение региональных и муниципальных классификаторов мер социальной поддержки с классификатором самой системы. Тем не менее, межведомственное взаимодействие федеральных и (или) региональных органов власти с органами МСУ функциями ЕГИССО не предусмотрено.
В зарубежной практике муниципальные власти, как правило, к проектированию самого реестра не привлекаются, т.е. они не участвуют в определении информации, которая будет храниться в реестре, не привлекаются к разработке опросников и основных процедур. В некоторых случаях на местный уровень преданы некоторые исполнительские функции, но функции, связанные с верификацией и валидацией данных, везде реализуются централизованно. При этом один из способов создания у местных властей заинтересованности в работе с реестром заключается в предоставлении им доступа к хранящейся в нем информации и в создании специальных форм отчетов, отвечающих нуждам местных властей, которые те могут использовать при реализации своих программ социальной поддержки. Следует особенно отметить опыт Бразилии по введению системы мер, поощряющих местные органы власти, добившихся высоких показателей в обеспечении качественного сбора информации на местах [12,13].
Также необходимо отметить следующее. Взаимодействие с региональными органами управления социальной защиты населения позволяет сделать вывод о том, что процесс передачи регионами и муниципалитетами информации в ЕГИССО, и, в первую очередь, кодификация региональных и муниципальных мер социальной поддержки на основе разработанного ПФР РФ Классификатора с использованием Общероссийского классификатора информации по социальной защите населения (ОКИСЗН), имеет недостаточную информационную и техническую поддержку со стороны ПФР РФ и Министерства труда и социальной защиты России. При этом методическое сопровождение осуществляет не оператор системы (ПФР), а Министерство труда, подготовившее Рекомендации по применению классификатора мер социальной защиты (поддержки). Поставщики информации вынуждены самостоятельно находить http://www.innov.ru/science/economy/sotsialnoe-kaznacheystvo-model-na-o/ 7/16
решения в сложных ситуациях, например, как кодировать ту или иную меру, если она не подходит ни к одному из предложенных в Классификаторе вариантов. Или в ситуации, когда одинаковые по целям и предоставляемые одним и тем же группам получателей меры могут быть классифицированы разными регионами по-разному (например, кодификация выплаты к началу учебного года как меры по поддержке детей или как меры по поддержке семей с детьми или как меры по поддержке многодетных, и т.п.). Такая «самостоятельность» поставщиков информации явно не сможет обеспечить сопоставимость, правильность и адекватность предоставляемых в ЕГИССО данных. В результате, защита от одного из важнейших рисков - риска дублирования ошибок, когда ошибки, допущенные при вводе данных в интегрированный реестр, распространяются по всем программам, с этим реестром работающим - является явно недостаточной. С одной стороны, определенная защита имеется - за счет унификации мер социальной поддержки путем классификации региональных мер по единому классификатору[4], с другой стороны, в отсутствии единых стандартов ввода данных стандартов и перекрестных проверок риск сохраняется.
Возвращаясь к вопросу о качестве данных в реестре, следует отметить, что в состав информации, размещаемой в ЕГИССО, включены критерии нуждаемости, применяемые при предоставлении мер социальной защиты (поддержки). При этом в ЕГИССО предусматривается формирование и ведение справочника критериев нуждаемости, применяемых при предоставлении мер социальной защиты (поддержки), порядок формирования, ведения и использования которого устанавливается ПФР РФ как оператором информационной системы (п. 19 Положения). Считаем необходимым по аналогии с мерами социальной защиты (поддержки) и с категориями получателей предусмотреть кодификацию и критериев нуждаемости, в том числе, проверку уровня доходов семьи или домохозяйства как один из них, с целью унификации хранения и предоставления в ЕГИССО информации о данных критериях. Это крайне важно, поскольку на сегодняшний день единые критерии нуждаемости не установлены, нет даже единого мнения на этот счет, поэтому под нуждаемостью и критериями отнесения лица или домохозяйства к нуждающимся субъекты социальной защиты понимают разное. Это отчетливо видно на примере адресной ежемесячной выплаты при рождении третьего ребенка, которая софинансируется из федерального бюджета. Уровень доходов как критерий нуждаемости регионами определяется разный: по данным Минтруда России за 2015 г в большинстве регионов (43) критерий нуждаемости был определен на уровне величины регионального среднедушевого дохода, в части субъектов - на уровне величины, кратной одному, полутора, двум с половиной или трем региональным прожиточным минимумам. Имеются также определенные указания на то, что методика определения регионального прожиточного минимума не всеми регионами применяется единообразно [14].
Обеспечение абсолютной идентификации в реестре получателей мер социальной защиты (поддержки)
Как показывает международный опыт, наличие уникального идентификатора существенно удешевляет и упрощает процесс сверки данных по разным базам данных, а также обеспечивает отсутствие дублирования и пресечения информации из разных источников, снижая тем самым риск ошибок включения заявителей в социальные программы.
Из международного опыта известные случаи, когда интегрированный реестр социальной информации удается создать и при отсутствии единого идентификатора личности получателя социальной помощи. В этом случае разные ведомства продолжают использовать собственные персональные идентификаторы (паспорт, код налогоплательщика, номер в системе социальной защиты и т.д.) , ни один из которых не охватывает всего населения и которые во многом дублируют друг друга. Однако лучшей практикой является использование всеми ведомствами единого идентификационного номера, приписываемого каждому гражданину страны (Турция) или присвоение персонального идентификационного номера получателю помощи непосредственно в социальном реестре (Бельгия, Бразилия) [15,16].
В качестве единого идентификатора в ЕГИССО используется СНИЛС, который является менее универсальным, чем, например, ИНН. Присвоение СНИЛС является обязательным только при приеме на работу. Соответственно, остается открытым вопрос о регистрации в ЕГИССО таких получателей мер социальной поддержки, как дети, военнослужащие и неработающие граждане.
Обеспечение оперативности получения информации из реестра
Высококачественной информацией считается информация, обладающая следующими характеристиками: точность, актуальность, полнота и существенность для тех бизнес-процессов, в которых она применяется. При этом даже полные высококачественные данные бесполезны, если их невозможно превратить в информацию, которая может быть использована для принятия решений и повышения эффективности программ и мер социальной защиты. Риск при использовании интегрированных реестров заключается в том, что они могут оказаться перегружены данными: слушком много информации, которую невозможно получить в нужное время и в нужном формате и, следовательно, невозможно использовать эффективно. В Положении о ЕГИССО этот риск частично нейтрализован -обеспечение полноты, достоверности, актуальности и целостности сведений, получаемых через информационную систему, определено как один из ее принципов. Однако могут возникнуть проблемы с оперативностью получения информации из реестра -никаких указаний на то, в какие сроки из реестра предоставляется ответ на поступивший информационный запрос в Положении нет.
Контроль и ответственность в одних руках
Как правило, когда используется интегрированный реестр, конечная ответственность за координацию работ и обслуживание национального реестра и соответствующего программного обеспечения возлагается на ведомство, независимое от структур, отвечающих за реализацию мер социальной защиты, и при этом занимающее достаточно высокое место в иерархии органов власти, чтобы быть в состоянии эффективно взаимодействовать с другими участниками. При этом все функции социального казначейства обычно сконцентрированы в «одних руках» - одна структура сопровождает весь процесс назначения и предоставления социальной помощи гражданам. В российской практике на сегодняшний день практически эти функции разрознены и выполняются различными ведомствами.
У ЕГИССО два оператора - оператор самой системы - ПФР, а также оператор инфраструктуры - Минсвязи России. При этом ПФР как оператор системы сам предоставляет меры социальной поддержки.
Когда будет запущена ЕГИССО, то региональными органами управления социальной защиты населения будет осуществляться первичный сбор, обработка и анализ данных о социальном положении, размерах доходов, составе семьи, получаемых пособиях и услугах, а также другой информации об участниках системы социальной поддержки населения, а ПФР будет осуществлять использование части этой информации и функцию обеспечения обмена ею между пользователями системы, - то есть функцию информационного сопровождения. При этом отметим, что ответственности за качество информации будут нести ее поставщики, а не ПФР
Функция назначения региональных мер социальной защиты (поддержки) и контроля над ним по-прежнему останется на региональных органах социальной защиты и прочих региональных органах власти, которые предоставляют меры социальной поддержки. На федеральном уровне, сохраняется та же ситуация разрозненности: меры предоставляют федеральные органы власти и внебюджетные фонды.
Функция осуществления социальной выплаты и контроля полного и своевременного осуществления данной выплаты, а также формирования соответствующей отчетности, будет осуществляться самими органами власти и внебюджетными фондами, а также отдельно - ПФР по данным из ЕГИССО.
Таким образом, единого органа, ответственного за весь процесс управления системой, не будет. Вся идея с созданием ЕГИССО сводится только к информационному сопровождению процесса назначения помощи и формированию аналитической информации, хотя преимущества модели социального казначейства, когда все функции выполняет один орган (с помощью территориальной сети), неоспоримы.
Пример реализации социального реестра: опыт Турции. Анализ зарубежной практики показал, что наиболее интересными и близким к создаваемой в России интегрированной системе примером, который следует учесть, является интегрированная информационная система социальной помощи в Турции (ISAS), которая была создана в 2009 г. по инициативе Министерства семьи и социальной политики Турции (MoFSP), Директората социальной помощи Турции (SADG) и Исследовательского совета Турции по науке
[5]
и технологиям . Основные цели создания информационной системы - сбор, представление и проверка персональной информации заявителей для получения ими права на социальную помощь, а также обеспечение межведомственного онлайн-обмена для предотвращения дублирования и злоупотреблений при назначении и выплате пособий.
В системе вся информация по домохозяйствам полностью централизована. На основании этой информации определяется право домохозяйства на получение различных видов помощи, в том числе, помощи, предоставляемой на основе оценки нуждаемости. Ранее заявителям приходилось собирать порядка 20 различных документов, необходимых для назначения социальной помощи, таких как свидетельства о собственности на земельный участок и транспортное средство, постановка на налоговый учет и т.д., а теперь вся эта информация доступна органам социальной защиты через интегрированную базу данных.
На сегодняшний день идентификационным ключом к записям, хранящимся в ISAS, является национальный идентификационный номер, который присвоен практически каждому жителю страны и заменил собой традиционный паспорт, идентификационный номер налогоплательщика и номер в системе социального обеспечения. Вернее, новый персональный идентификатор объединил в себе функции этих ведомственных персональных идентификаторов, добавив к ним новые. Например, не указав свой идентификационный номер, человек не может получать государственные услуги, социальную помощь, лечение и прочее. Кроме того, под единым идентификационным номером заявителя объединены данные о составе его семьи, все социально-экономические данные, отчеты о проведении социальной экспертизы, информация о социальной помощи, доступной семье на местном уровне. Поэтому решение об оказании социальной помощи может приниматься при необходимости (если это установлено правилами) в том числе путем оценки нуждаемости с учетом всего домохозяйства, а не отдельного заявителя. Система формирует по каждой такой семье «профиль бедности», являющийся основой для подтверждения права заявителей на получение адресных пособий. Дополнительно для назначения и последующего подтверждения права на получение адресных мер социальные работники фондов социальной помощи и солидарности (около 4 тыс. сотрудников) посещают семьи и заполняют формализованные анкеты о материальном положении семьи.
Система объединяет данные 1000 местных фондов социальной помощи и солидарности и обеспечивает онлайн доступ к информации
[6]
19 различных государственных органов и учреждений и 28 видам данных для обработки заявлений о социальной помощи. При таком большом количестве участников важным аспектом успешности функционирования информационной системы является четкая структура управления, в которой зафиксированы обязанности и описаны стандарты деятельности (функции) всех участников (министерств и других государственных учреждений). Для обеспечения межведомственного взаимодействия на этапе создания информационной системы, была проведена серия рабочих встреч всех поставщиков и пользователей информации и заключены соглашения об обмене данными, в которых регламентируется и стандартизируется процесс предоставления данных. В процессе подготовки к внедрению ISAS технические сотрудники системы работали персонально с каждым поставщиком информации с тем,
чтобы формат данных позволял осуществлять информационный обмен в сети интернет71. Некоторые данные доступны через web-сервисы, другие - через портал электронного правительства. Система строго централизована на национальном уровне, а реализация функций назначения выплат осуществляется локально через местные фонды социальной помощи. В среднем в рабочее время 4,5 тысячи пользователей одновременно могут работать в системе через безопасное соединение.
Помимо обеспечения сбора информации и обмена данными, система сопровождает весь процесс от подачи заявки на помощь, оценки статуса и нуждаемости в помощи заявителя до принятия решения о назначении помощи (право на получение социальной помощи определяется местным Советом попечителей Board of Trustees). Также система полностью в автоматическом режиме осуществляет
[8]
реализацию функций выплаты пособий, мониторинга и аудита , формирования отчетности и аналитических срезов. Обслуживают систему три человека, управляющих базами данных, и шесть, управляющих системой в целом. Обе группы возглавляют специалисты-инженеры. Кроме того, в системе в постоянном режиме действует служба сопровождения. Любой из поставщиков информации может запросить техническую и информационную поддержку у специалистов ISAS в любое время. Такой подход обеспечивает достоверность и адекватность информации, вводимой в интегрированную систему. Управление системой осуществляет Генеральный Директорат социальной помощи.
Программа настроена таким образом, что она автоматически обновляет информацию в профиле заявителя как минимум каждые 45 дней, поэтому данные в ней практически всегда актуальные, и в случае изменений в социально-экономическом статусе семьи (например, гражданин получает новую работу, женится, переезжает и т.д.) система сразу сигнализирует об этих изменениях, а при необходимости и приостанавливает выплаты пособий. Например, в рамках программы денежных трансфертов на образование, пособия выплачиваются только при условии посещения школы. Система ISAS интегрирована с системой контроля посещаемости школы и, если ученик перестает посещать школу, он автоматически теряет право на получение помощи.
Система ISAS обеспечивает прозрачность и учет всех видов помощи, что позволило сократить дублирование программ на разных уровнях и перекрестное финансирование, повысило эффективность деятельности социальных служб. В частности, существенно сократилось время на обработку информации и проверку данных, за счет чего высвободившиеся сотрудники имеют возможность посещать семьи с проверкой, сократилось число ошибок включения и исключения. Электронное делопроизводство освободило систему социальной помощи от необходимости обрабатывать огромное количество бумажных документов и снизило временные затраты на процесс принятия решений с нескольких дней до нескольких минут. Обмен данными помогает сэкономить время сотрудников многих министерств и ведомств, поскольку обработка заявлений на получение социальной помощи стала осуществляться автоматически. При этом если на сегодняшний день сбор данных по конкретному заявителю/получателю по всем поставщикам информации занимает в системе 10 секунд, то в будущем разработчики системы планируют сократить это время до 7 секунд. Решения об оказании социальной помощи стали более прозрачными и объективными, а распределение ресурсов более справедливым, поскольку система аккумулирует все информацию, необходимую для принятия комплексных решений по предоставлению социальной помощи, облегчает контроль социальных выплат с учетом территориальных и социально-экономических характеристик и содействует разработке новых и совершенствованию существующих социальных программ.
Выводы
Проведя сопоставительный анализ планов по созданию ЕГИССО в России с имеющимся международным опытом по созданию интегрированных социальных реестров мы пришли к выводу, что в этих планах учтены не все возможные риски, связанные с созданием виртуально интегрированной базы данных, предполагающей распределенное управление информацией и участие многих операторов, и предусмотрены не все возможные меры по защите от этих рисков. Изучение международного опыта показывает, что использование эффективных решений по созданию интегрированной базы социальной информации может способствовать прогрессу идеи электронного правительства в целом, в частности, за счет введения уникальных персональных идентификаторов, которые позволят интегрировать персональные данные не только в сфере социальн1ной защиты, но и далеко за ее пределами Очевидно, что у каждой страны могут быть свои подходы к решению одних и тех же задам, но многие решения имеют универсальную применимость. В частности, чтобы обеспечивалось высокое качество информации в интегрированной системе, все поставщики информации в систему должны быть заинтересованы в обмене информацией с другими участниками системы, иметь возможность оперативно получать эту информацию и быть уверены в ее актуальности и непротиворечивости. Преодоление существующих барьеров,
препятствующих эффективному межведомственному обмену информацией, потребует специальных усилий по налаживанию диалога между ведомствами-участниками, согласования их требований к системе и их обязанностей по отношению к ней. Это трудно, но как показывает опыт других стран, при наличии политической воли вполне осуществимо.
[1] В этот же ряд можно отнести Гостехнадзор, Роструд, службы жилищных субсидий, управляющие организации ЖКХ, почтовые отделения, кредитные организации, бюро МСЭ.
[2] Постановление Правительства РФ от 14.02.2017 № 181 «О Единой государственной информационной системе социального обеспечения» (вместе с «Положением о Единой государственной информационной системе социального обеспечения», «Порядком предоставления информации в Единую государственную информационную систему социального обеспечения»)
[3] В соответствии с текущей редакцией Гл. 2.1 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».
Г4] Порядком формирования классификатора мер социальной защиты (поддержки), его актуализации и использования участниками информационного взаимодействия при размещении информации в ЕГИССО (Приказ Минтруда России от 30.06.2017 № 542н) предусмотрены также механизмы уточнения существующих и внесения новых (удаления старых) мер социальной поддержки в классификатор с целью его актуализации, однако данный приказ, утверждающий Порядок, в настоящее время еще не вступил в силу.
[5] Оказание социальной помощи на национальном уровне является полномочием Генерального Директората по социальной помощи Турции (SADG) при Министерстве семьи и социальной политики Турции (MoFSP). На местном уровне полномочия по социальной защите реализуются 1000 фондами социальной помощи и солидарности (SASFs), находящимися в ведении провинциальных и субпровинциальных губернаторов.
[6] ЗАГСы, Министерство семьи, Директорат социальной помощи, Министерство финансов Администрация доходов, Кадастр недвижимости, Генеральный директорат помощи детям, Министерство сельского хозяйства, Фонды Генерального директората, Министерство здравоохранения, Министерство образования, Министерство внутренних дел, Администрация провинции, Департамент кредитов, Сведения о стипендиях и кредитах, Министерство обороны, Институт труда Турции, Департамент обработки данных, Министерство труда, Институт социальной защиты, Министерство юстиции и др.
[7] Данные каждым поставщиком информации собирались в разных форматах, зачастую на бумажных носителях, и многие из них не имели технических возможностей для перехода к электронной базе данных. Потенциальные поставщики информации не хотели тратить время на оцифровку своих данных.
[8] Например, система автоматически сигнализирует о возникших проблемах, например, о нарушении установленных пороговых значений по объемам расходуемых бюджетных средств более, чем на 2 % месячного бюджета, или если местный фонд тратит большие суммы на социальную помощь, чем в предыдущем месяце.
Библиографический список
1) Феоктистова О.А., Андреева Е.И., Фокина Т.В. «Зарубежный опыт использования «Единого реестра получателей социальной помощи» и перспективы создания такого реестра в России», Международный бухгалтерский учет. 2016. № 16 (406). С. 2-16.
2) Barca V. (2017). Integrating data and information management for social protection: social registries and integrated beneficiary registries. Canberra: Commonwealth of Australia, Department of Foreign Affairs and Trade.
3) Rao, S. National Databases of the Poor for Social Protection. GSDRC H elpdesk Research Report 1007. Birmingham, UK: GSDRC, University of Birmingham. http://www.gsdrc.org/go/display&type=Helpdesk&id=1007.
4) Chirchir, R. & Kidd, S. Good Practice in the Development of Management Information Systems for Social Protection. Briefing no. 5. Pension watch. HelpAge International and Development Pathways, 2011. http://www.pension-watch.net/download/4f059a0f4ad27.
5) Barca, V., and Chirchir R. Single Registries and Integrated MISs: De-mystifying Data and Information Manageme nt Concepts. Oxford: Oxford Policy Management, 2014.
6) World Bank. Argentina - Second Phase of the Adaptable Lending Program in Support of the Second and Third Phases of the Social and Fiscal National Identification System (SINTyS) Project. Washington, DC: World Bank Group, 2014. http://documents.worldbank.org/curated/en/2014/06/19712220/argentina-second-phase-adaptable-lending-program-support-second-third-phases-social-fiscal-national-identification-system-sintys-project.
7) Castaneda, T., Lindert, K., de la Briere, B., Fernandez, L., H ubert, C., Larranaya, O., Orozco, M., Viquez, R. Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin American and The United States. Social Protection Discussion Paper; no. SP 526, 2005. Washington, DC: World Bank. http://documents.worldbank.org/curated/en/2005/06/6031977/designing-implementing-household-targeting-systems-lessons-latin-american-united-states.
8) Stakeholders Responsible for Managing the Unified Registry - World Without Poverty. https://www.wwp.org.br/sites/default/files/stakeholders_responsible_for_managing_the_unified_registry.pdf.
9) Fenocchietto R., Pessino C. Sistema de Identificacion Nacional Tributario y Social: Argentina. Chapter 2 within Azevedo et al, 2011.
10) Covarrubias F., Irrazaval I., de los Angeles M. Sistema Integrado de Información Social: Chile. Chapter 4 within Azevedo et al, 2011.
11) Применение информационной системы управления (ИСУ) в сфере социальной помощи. Опыт Турции. http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/Event/ECA/Turkey/Presentations_Istanbul_May%202014/Russian%20files/Session%209.1_Turkey_RL
12) Towards a comprehensive, integrated, and effective social assistance system in Indonesia. The World Bank, 2017. http://documents.vsemirnyjbank.org/curated/ru/535721509957076661/Towards-a-comprehensive-integrated-and-effective-social-assistance-system-in-Indonesia
13) Brighter Prospects: Transforming Social Assistance in Ontario. Frances Lankin and Munir A. Sheikh. A Report to the Minister of Community and Social Services, Ontario. 2012. http://www.mcss.gov.on.ca/documents/en/mcss/social/publications/social_assistance_review_final_report.pdf
14) SOCIAL REGISTRY INFORMATION SYSTEM FOR SOCIAL ASSISTANCE. Core course SSN The World Bank Phillippe Leite,- April 28 2016. http://pubdocs.worldbank.org/en/897101464039057078/SPLCC-2016-SNCC-D4S1-Leite-Social-Registry.pdf
15) Nazara S. Poverty Alleviation Programme Delivery: Unified Database and Programme reforms in Indonesia. Brasilia, December 2012.
16) Brazil's Experience with Developing a Unified Registry - World Without Poverty. https://wwp.org.br/sites/default/files/brazils_experience_with_developing_a_unified_registry.pdf.
17) Развитие эффективной социальной поддержки населения в России: адресность, нуждаемость, универсальность / Под ред. к. э. н. В. Назарова и А. Пошарац. Научный доклад. М.: Научно-исследовательский финансовый институт; Всемирный банк. 2017, 152.
18) E-Government Program of the Belgian Social Sector. The Crossroads Bank for Social Security and its mission. 03/2014. https://www.ksz-bcss.fgov.be/binaries/documentation/en/cbss_2014_def_web.pdf.
19) Robben F. Is Service Oriented Architecture Delivering its Promise? The case of the Crossroads Bank for Social Security. Grimbergen, 13th March 2007. http://www-05.ibm.com/be/pdf/en/events/capital_council-SOA/Crossroads_Bank_for_Social_Security.pdf.
20) Turkey's Integrated Social Assistance System. Republic of Turkey, Ministry of Family and Social Policy. 2017, Ankara.
References
1) Feoktistova O.A., Andreeva E.I., Fokina T.V. «ZarubezhnyT opy't ispol'zovaniia «Edinogo reestra poluchatelei' sotcial'noi' pomoshchi» i perspektivy' sozdaniia takogo reestra v Rossii» (International best practices of using unified registries of welfare beneficiaries and the outlook for creating one in Russia)// Mezhdunarodny'i' bukhgalterskii' uchet. 2016. No 16 (406). PP. 2-16.
2) Barca V. (2017). Integrating data and information management for social protection: social re gistries and integrated beneficiary registries. Canberra: Commonwealth of Australia, Department of Foreign Affairs and Trade.
3) Rao, S. National Databases of the Poor for Social Protection. GSDRC H elpdesk Research Report 1007. Birmingham, UK: GSDRC, University of Birmingham. http://www.gsdrc.org/go/display&type=Helpdesk&id=1007.
4) Chirchir, R. & Kidd, S. Good Practice in the Development of Management Information Systems for Social Protection. Briefing no. 5. Pension watch. HelpAge International and Development Pathways, 2011. http://www.pension-watch.net/download/4f059a0f4ad27.
5) Barca, V., and Chirchir R. Single Registries and Integrated MISs: De-mystifying Data and Information Manageme nt Concepts. Oxford: Oxford Policy Management, 2014.
6) World Bank. Argentina - Second Phase of the Adaptable Lending Program in Support of the Second and Third Phases of the Social and Fiscal National Identification System (SINTyS) Project. Washington, DC: World Bank Group, 2014. http://documents.worldbank.org/curated/en/2014/06/19712220/argentina-second-phase-adaptable-lending-program-support-second-third-phases-social-fiscal-national-identification-system-sintys-project.
7) Castaneda, T., Lindert, K., de la Briere, B., Fernandez, L., H ubert, C., Larranaya, O., Orozco, M., Viquez, R. Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin American and The United States. Social Protection Discussion Paper; no. SP 526, 2005. Washington, DC: World Bank. http://documents.worldbank.org/curated/en/2005/06/6031977/designing-implementing-household-targeting-systems-lessons-latin-american-united-states.
8) Stakeholders Responsible for Managing the Unified Registry - World Without Poverty. https://www.wwp.org.br/sites/default/files/stakeholders_responsible_for_managing_the_unified_registry.pdf.
9) Fenocchietto R., Pessino C. Sistema de Identificacion Nacional Tributario y Social: Argentina. Chapter 2 within Azevedo et al, 2011. http://www.innov.ru/science/economy/sotsialnoe-kaznacheystvo-model-na-o/ 14/16
10) Covarrubias F., Irrazaval I., de los Angeles M. Sistema Integrado de Información Social: Chile. Chapter 4 within Azevedo et al, 2011.
11) Primenenie informatcionnoi' sistemy' upravleniia (ISU) v sfere sotcial'noi' pomoshchi. Opy't Turtcii (Information management system in social welfare: the case of Turkey). http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/Event/ECA/Turkey/Presentations_Istanbul_May%202014/Russian%20files/Session%209.1_Turkey_RL 01.08.2017.
12) Towards a comprehensive, integrated, and effective social assistance system in Indonesia. The World Bank, 2017. http://documents.vsemirnyjbank.org/curated/ru/535721509957076661/Towards-a-comprehensive-integrated-and-effective-social-assistance-system-in-Indonesia
13) Brighter Prospects: Transforming Social Assistance in Ontario. Frances Lankin and Munir A. Sheikh. A Report to the Minister of Community and Social Services, Ontario. 2012. http://www.mcss.gov.on.ca/documents/en/mcss/social/publications/social_assistance_review_final_report.pdf
14) Social Registry Information System for Social Assistance. Core Course SSN The World Bank / Phillippe Leite. April 28. 2016. http://pubdocs.worldbank.org/en/897101464039057078/SPLCC-2016-SNCC-D4S1-Leite-Social-Registry.pdf
15) Nazara S. Poverty Alleviation Programme Delivery: Unified Database and Programme reforms in Indonesia. Brasilia, December 2012.
16) Brazil's Experience with Developing a Unified Registry - World Without Poverty. https://wwp.org.br/sites/default/files/brazils_experience_with_developing_a_unified_registry.pdf.
17) Razvitie e'ffektivnoi' sotcial'noi' podderzhki naseleniia v Rossii: adresnost', nuzhdaemost', universal'nost' / Pod red. V. Nazarova i A. Posharatc (14) Building an efficient system of social welfare in Russia: targeting, neediness, common approach. An analytical report). Nauchny'i' doclad. M.: Nauchno-issledovatel'skii' finansovy'i' institut; Vsemirny'i' bank. 2017.
18) E-Government Program of the Belgian Social Sector. The Crossroads Bank for Social Se curity and its mission. 03/2014. https://www.ksz-bcss.fgov.be/binaries/documentation/en/cbss_2014_def_web.pdf.
19) Robben F. Is Service Oriented Architecture Delivering its Promise? The case of the Crossroads Bank for Social Security. Grimbergen, 13th March 2007. http://www-05.ibm.com/be/pdf/en/events/capital_council-SOA/Crossroads_Bank_for_Social_Security.pdf.
20) Turkey's Integrated Social Assistance System. Republic of Turkey, Ministry of Family and Social Policy. 2017, Ankara.
Яндекс.Виджет^ШУ
архив: 2013 2012 2011 1999-2011 новости ИТ гость портала 2013 тема недели 2013 поздравления
¥ Tweet
ifc Нравится 0
Реклама на INNOV.RU История компании О компании Рецепты
Поиск
© 1996-2017 INNOV.RU (Иннов.ру) - информационное агентство, ООО «Иннов».
- правила пользования
Свидетельство Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и
массовых коммуникаций по Нижегородской области ИА № ТУ 52-0604 от 29 февраля 2012 г. ISSN: 2414-5122
Веб-студия «INNOV» - продвижение и разработка сайта
