CC BY
146
Нарыкова Светлана Петровна
докторант кафедры философии и социологии Краснодарского университета МВД России
(тел.: +79649255555)_
О некоторых принципах построения модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России
В статье говорится о регулировании общих принципов организации местного самоуправления, которое должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий.
Ключевые слова: государство, органы местного самоуправления, гражданско-правовой оборот.
S.P. Narykova, Doctoral Candidate of a Chair of Philosophy and Sociology of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79649255555.
Some of the principles of constructing a model of interaction between state power and local self-government in Russia
In article it is spoken on regulation of the general principles of the organization of local government it has to be based on need of achievement by local government of two main goals: decisions on the basis of interests of the population of municipalities of questions of local value and performance of separate state powers.
Key words: state, local governments, civil turn.
В Российской Федерации была построена и преобразуется в настоящее время дуалистическая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. Государство признало местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Конституционное признание местного самоуправления соответствовало международно-правовым обязательствам Российской Федерации. В частности, Европейская хартия местного самоуправления содержала норму о необходимости признания местного самоуправления на конституционном уровне. Более того, как было отмечено в одном из указов Президента Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления» [1, с.14].
Российская Федерация не только признала местное самоуправление, но и гарантировала его, т.е. обязалась обеспечивать его развитие, защищать местное самоуправление от нарушения его прав. Одним из способов гарантирования защиты местного самоуправления от вмешательства государственной власти является обеспечение его самостоятельности. В развитие конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления нормы федерального законодательства установили
предметы ведения местного самоуправления, определили полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Государством был установлен запрет на ограничение прав местного самоуправления. Решения, принятые органами местного самоуправления, их должностными лицами или непосредственно населением в рамках установленной компетенции, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти.
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, свидетельствует также о первоначальном намерении государства предоставить максимальную степень самостоятельности местному самоуправлению. Последовательная реализация принципа самостоятельности местного самоуправления свидетельствует о том, что государство стремилось к тому, чтобы в самоуправлении его общественные начала преобладали над государственными чертами, чтобы население муниципального образования, органы местного самоуправления могли заниматься в первую очередь реализацией своих местных интересов. Органам местного самоуправления было разрешено любыми способами участвовать в гражданско-правовом обороте, т.е. решать задачи частноправового характера.
66
По мнению Е.С.Шугриной, взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления основаны на следующих принципах:
1) органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления;
2) органы государственной власти обеспечивают реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;
3) органы государственной власти осуществляют правовое регулирование местного самоуправления;
4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований;
5) органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования;
6) органы местного самоуправления предоставляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципально-правовые акты - уставы муниципальных образований;
7) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти строятся на основе принципов законности, взаимного уважения, взаимной ответственности [2, с.111].
Принципы - это наиболее общие, исходные положения, которые определяют наиболее важные устои, основы характеризуемого объекта. В случае с моделью взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления к таким основным началам, можно утверждать, относится, прежде всего, принцип определения государством основ существования и функционирования местного самоуправления. Этот принцип реализуется и посредством закрепления конституционных основ местного самоуправления, и путем принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., и посредством других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации и функционирования.
Другим важнейшим принципом является принцип признания и гарантированности свободы действий органов муниципальной власти в тех пределах, которые очерчены для них властью государственной. Реализация этого принципа связана и с самоорганизацией местного самоуправления, и с местным нормотворчеством, и практически со всеми основными вопросами деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Третьим фундаментальным принципом является принцип вовлечения населения в решение вопросов, как местного значения, так и государственного (делегированных на уровень местного самоуправления). Смысл отделения государственной власти от власти местной связан, как представляется, не с тем, чтобы обособить органы местного самоуправления от органов государственной власти, а с тем, чтобы наиболее важные вопросы своей жизнедеятельности на определенном уровне могло решать само население исходя из собственных интересов и под свою ответственность, без получения указаний со стороны государственных органов. Этот принцип реализуется в активном применении форм прямой демократии на уровне местного самоуправления.
Четвертым базовым принципом взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти является принцип ограничения распространения местного самоуправления определенным уровнем - именно уровнем муниципальных образований. И в Конституции Российской Федерации, и в законодательных актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко определяется территориальная основа местного самоуправления.
Пятым важнейшим принципом является принцип внутренней структуризации местного самоуправления: он касается и вертикального разграничения (уровни осуществления местного самоуправления), и горизонтального (совокупность форм реализации местного самоуправления).
Шестым принципом, как представляется, является принцип непосредственного участия государственной власти в осуществлении местного самоуправления: он проявляется и в реализации органами государственной власти полномочий в сфере местного самоуправления, и во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в рамках делегированных полномочий, и в реализации механизмов, предусматривающих возможность непосредственного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Наконец, в качестве седьмого принципа следует назвать принцип законности взаимоотношений государственных и муниципальных властных институтов и их ответственности за принимаемые решения.
Конституция Российской Федерации и новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют следующие основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:
1) установление общих принципов организации местного самоуправления;
67
2) регулирование компетенции органов местного самоуправления;
3) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;
4) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
5) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. не содержал определения общих принципов местного самоуправления. В преамбуле Федерального закона говорится, что он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, а также устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Из этого следует, что ни экономические, ни финансовые основы осуществления местного самоуправления не содержат общих принципов его организации. В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. эта проблема явно учтена. Преамбула гласит, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления.
Однако в нормах данного Федерального закона вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные его положения содержат исчерпывающее, детальное регулирование вопросов организации местного самоуправления. Например, вопросы местного значения определены в гл. 3 таким образом, что у органов местного самоуправления практически не остается возможности расширить их перечень. Закреплен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, детально прописана их компетенция, жестко закреплен перечень органов местного самоуправления, которые обязано иметь каждое муниципальное образование, и т.п.
Е.М. Ковешников отмечает, что в различных законодательных актах встречаются понятия «общие», «основные» принципы, «общие начала» организации местного самоуправления. Он сделал вывод, что перечень принципов, акценты в их определениях могут несколько варьироваться в зависимости от целей исследования, критериев приоритета и т.п. Главное - в степени обобщенности выраженных в принципах идей и соответственно в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. По-
этому показателен тот факт, что Конституция Российской Федерации, помимо ряда статей и целой главы (гл. 8), посвященных местному самоуправлению, содержит норму, предусматривающую установление «общих принципов организации местного самоуправления». Эта норма свидетельствует о необходимости иметь дополнительно к конституционному регулированию Федеральный закон, содержащий комплекс правовых механизмов, гарантирующих реализацию конституционного статуса местного самоуправления в условиях становления России как демократического федеративного правового государства [3, с. 34-37].
Из норм Конституции Российской Федерации следует, что к общим принципам организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации должны быть отнесены: осуществление народом своей власти по решению вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, гл. 8); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (ч. 2 ст. 32); признание и защита права на муниципальную собственность, включая землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132); право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131); осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 1 и ч. 2 ст. 131); самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132); обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, других прав и свобод граждан, а органов государственной власти устанавливать общие государственные нормативы и стандарты в соответствующих областях (ст. 7, 40, 41, 43); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом и с условием передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых
68
средств (ч. 2 ст. 132); право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); гарантированность местного самоуправления правом на судебную защиту, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133) [4, с. 15].
Существует неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. На федеральном уровне должен действовать только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации.
Но на практике дело обстоит иначе. На федеральном уровне был принят целый ряд законов: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и других, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, т.е. даже государственное регулирование местного самоуправления, подверженное тенденции к созданию децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не смогло ограничиться в регулировании его только общими принципами. Учитывая тот факт, что взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации строятся на основе теории дуализма муниципального управления, можно сделать вывод, что норма подп. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации не-
1. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 26 окт. 1993 г. № 1760 // Собр. актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188.
2. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997.
3. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001.
4. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В.В. Лазарев. М, 2012.
5. Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.
точно отразила суть взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В данной норме должно содержаться положение не о регулировании общих принципов организации местного самоуправления, а о регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Без внесения таких изменений в Конституцию Российской Федерации создаваемая новая система нормативных актов в сфере местного самоуправления не будет стабильной.
В целом регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами государственной власти. Как отмечает В.С. Мокрый, при регулировании общих принципов организации местного самоуправления допускается серьезнейшая ошибка в том случае, когда не осознается как проблема «необходимость стыковки» органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, т.е. необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно, без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны [5, с. 14-19].
1. About reform of local government in Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation from 26 Oct. 1993, № 1760. // Coll. of legislation of the President and the Government of the Russian Federation. 1993. № 44. Art. 4188.
2. Shugrina E.S. Organizational foundations of local government. Novosibirsk, 1997.
3. Koveshnikov E.M. State and local government in Russia: theoretical and legal bases of interaction: dis.... Doctor of Law. M., 2001.
4. Scientific and practical commentary to the Constitution of the Russian Federation / ed. by V.V. Lazarev. M, 2012.
5. Mokriy V.S. Local government in the Russian Federation as Institute of public authorities and civil society: dis. ... Doctor of Law. M., 2003.
69
