CC BY
246УДК 352.07 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10053
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Джума Валиевна КАМИЛОВА, доцент кафедры конституционного и международного права Юридического института Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье рассмотрены особенности конституционно-правовой природы местного самоуправления в Российской Федерации.
Проведенный автором анализ изменений федерального законодательства и законодательства субъектов по вопросам организации местного самоуправления позволил сделать вывод о наметившейся тенденции огосударствления местного самоуправления, о минимизации участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, местное самоуправление, основы конституционного строя, уровень народовластия, участие населения в осуществлении местного самоуправления.
Annotation. The article considers the features of the constitutional-legal nature of local self-government in the Russian Federation.
The analysis of changes in the federal legislation and the legislation of the subjects on the organization of local self-government conducted by the author led to the conclusion about the emerging trend of nationalization of local self-government, about minimizing public participation in the implementation of local self-government.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, local self-government, fundamentals of the constitutional system, the level of democracy, public participation in the implementation of local self-government.
B соответствии с законодательством Российской Федерации местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя России. То есть, местное самоуправление характеризует те устои Российского государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного и демократического государства1.
Одним из основополагающих международных документов — Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г., устанавливающих принципы организации местного самоуправления, оно признается неотъем-
лемым элементом любого демократического строя; при этом в качестве основных принципов организации местного самоуправления устанавливается принцип организационной и финансово-экономической самостоятельности и обособленности местного самоуправления2.
Основной закон определяет местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления власти народа, рассматривая его при этом как ключевую характеристику демократического государственного устройства. При этом в качестве основного принципа организации местного самоуправления в РФ определяется самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий3.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
Решения Конституционного Суда РФ, выступая одним из источников муниципального права, оказывают значительное воздействие на развитие конституционно-правовой природы местного самоуправления. Многие правовые позиции, высказанные Конституционным Судом РФ, были положены в основу Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, а также вносимых в данный Закон изменений. Получившие преломление в данном Законе, они стали базисом для законотворчества в субъектах Федерации и муниципального правотворчества.
Анализ интерпретационной практики Конституционного Суда РФ по вопросам организации местного самоуправления позволяет в зависимости от затронутых в них муниципально-пра-вовых институтов разделить их на группы, объединяющие правовые позиции по вопросам: наделения и прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц; избирательного процесса в муниципальных образованиях; закрепления системы органов местного самоуправления; взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления; закрепления экономических основ местного самоуправления.
Конституционный Суд РФ всегда стоит на страже положений Конституции РФ, устанавливающей конституционные основы организации местного самоуправления. Например, рассматривая возможность формирования представительного органа муниципального района как путем прямого волеизъявления населения, так и в ином, отличном от муниципальных выборов порядке, Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что формирование представительного органа муниципального района путем делегирования возможно, если есть волеизъявление населения муниципального образования (выраженное либо непосредственно, либо через соответствующие представительные органы поселений), а также при условии, что входящие в его состав главы поселений и депутаты представительных органов поселений приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения4.
По содержанию Основного закона РФ граждане (население) являются одним из ключевых субъектов муниципально-правовых отношений.
В своих решениях Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к вопросу о том, кто является субъектом местного самоуправления,
права на его осуществление. По мнению Суда, субъектами права на местное самоуправление, на его осуществление являются граждане, население, муниципальное образование, иными словами, Конституционный Суд комплексное право на местное самоуправление, на его осуществление рассматривает в основном как коллегиальное, осуществляемое коллективом жителей5.
«Если право на участие в осуществлении местного самоуправления путем участия в референдуме, выборах, других формах прямого волеизъявления имеет в своей основе индивидуальный характер, то право на осуществление местного самоуправления, в том числе путем создания в пределах соответствующей территории муниципального образования, определения структуры органов местного самоуправления муниципального образования, может быть реализовано лишь общими усилиями граждан, объединенных общностью проживания и интересов на коллективной, совместной основе.
В силу взаимосвязанных положений п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации «право на самостоятельное в рамках установленных законом общих принципов организации местного самоуправления определение структуры органов местного самоуправления муниципального образования прямо отнесено к правосубъектности населения муниципального образования; как таковое это право может подлежать защите средствами конституционного правосудия прежде всего в связи с обращениями муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления»6.
Характеризуя право населения на местное самоуправление, необходимо отметить, что в универсальных международных актах не признается такое право. Однако это не лишает граждан обращаться в Европейский Суд по правам человека за защитой прав, которые связаны с местным самоуправлением; очень большое количество обращений связано с тем, что те или иные нарушения в сфере местного самоуправления рассматривают как «нарушение права на судебную защиту», «нарушение прав собственности» или «нарушение избирательных прав» именно на местном уровне7.
Анализ конституционно-правовой природы местного самоуправления позволяет сделать вывод, что современная конституционная модель местного самоуправления складывалось по мере
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
становления и развития демократических институтов в Российской Федерации, причем главным вопросом развивавшихся в связи с этим теорий было соотношение общества и государства. Именно частичное обособление общества от государственной власти и его организационная автономия в решении вопросов местного значения и стали той основой, на которой сложились и реализуются действующие ныне реальные схемы местного самоуправления, основные черты которой зафиксированы в том числе и в международном праве, например, в Европейской хартии местного самоуправления.
В вопросе понимания сущности местного самоуправления ключевым является определение взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления.
Ретроспектива самоуправленческого вопроса в России свидетельствует о доминанте государственной доктрины, которая трактует местное самоуправление в качестве децентрализованного государственного управления, особой организации государственной власти на местах, основанной на выборных началах, отмеренной для него государством организационной и функциональной автономии. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником верховную власть, от которой местное самоуправление зависит в большом и малом, в особенности в части нормативного регулирования, собственного статуса, предметов деятельности, полномочий и финансовых ресурсов.
Создание оптимальной модели организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации является одной из первостепенных задач построения эффективно функционирующего государственного организма, способного решать вопросы местного значения, учитывая интересы людей, проживающих на территориях муниципальных образований.
Анализ последних изменений федерального законодательства, законодательства субъектов по вопросам организации местного самоуправления позволяет сделать вывод о наметившейся
тенденции огосударствления местного самоуправления, о минимизации участия населения в осуществлении местного самоуправления, поскольку законодательство субъектов идет по пути формирования органов местного самоуправления, а не непосредственного избрания органов и должностных лиц местного самоуправления на муниципальных выборах.
1 Зюзина Т.Е. О природе и генезисе современного российского местного самоуправления // История государства и права. 2015. № 11. С. 6.
2 Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // СПС «Консультант Плюс»
3 Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал рос. права. 2016. № 3. С. 5.
4 По делу о проверке конституционности положений п. 1
ч. 4 и ч. 5 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 г. № 9-П // СПС «Консультант Плюс»
5 По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской обл. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 г. № 16-П // СПС «Консультант Плюс»
6 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Гурмана Юрия Альбертовича, Гуцуляка Николая Владимировича и Сулейманова Зайнуллы Галиуллино-вича на нарушение их конституционных прав отдельными положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 2 Закона Челябинской обл. «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области»: Определение Конституционного Суда РФ от 06.10.2015 г. № 2004-О // СПС «Консультант Плюс»
7 Зюзин С.Ю., Юдина А.Б., Карташова Ю.А., Гребенникова A.A. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный // СПС «Консультант Плюс»
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
