CC BY
168
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления
ВАСИЛЬЕВ Всеволод Иванович, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Рассматриваются новые моменты в соотношении федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Анализируются некоторые тенденции и перспективы правового регулирования местного самоуправления, в частности вопросы организации местного самоуправления, его территориального устройства, компетенционного статуса муниципальных органов, финансового обеспечения их полномочий. Главный обобщающий приоритет правового регулирования местного самоуправления автор видит в освобождении местного самоуправления от чрезмерного государственного присутствия. Обосновывается необходимость более полного воплощения в практике местного самоуправления конституционных предписаний. Предлагается принятие на федеральном уровне концепции государственной политики в области местного самоуправления.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, муниципальные органы, демократические принципы, полномочия, территориальное устройство.
About Some Priorities of Legal Regulation of Local Government
V. I. VASILIEV, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
New moments in the ratio of federal and the regional legislation on local government are considered in the article. Some tendencies and perspectives of legal regulation of local government are analyzed. In particular, questions of the organization of local government, its territorial device, competency status of municipal organs, financial security of their powers. The main priority of generalizing the legal regulation of local self-government author sees in the release of local government from the excessive presence of the state. Need of more full embodiment in practice of local government of the constitutional instructions is justified. In article acceptance at the federal level of the concept of a state policy in the field of local government is offered.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation, federal and regional laws, municipal bodies, democratic principles, powers, territorial unit.
DOI: 10.12737/18043
Законодательное регулирование местного самоуправления (МСУ) предполагает определенное соотношение объемов федерального и регионального участия в этом процессе. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял субъектам РФ и органам местного самоуправления широкие возможности в решении правовых вопросов МСУ Сменивший его одноименный Феде-
ральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) сузил эти возможности, непосредственно решив многие вопросы организации МСУ, его территориального устройства, ком-петенционного статуса и другие, которые прежде решались региональными органами.
Более чем десятилетний опыт применения Закона привел к пересмотру объема участия федеральных и региональных органов государственной власти в законодательном регулировании МСУ и к переменам в самом правовом статусе местного самоуправления. Пакет федеральных законов вновь расширил возможности субъектов Федерации в правовом регулировании МСУ. Сам подход к определению полномочий регионов в данной области остался прежним — «разрешительным». Органы государственной власти субъектов Федерации могут принимать нормативные акты в сфере местного самоуправления в случаях и порядке, определенных федеральным законом. Однако число этих случаев существенно увеличилось. Причем дело не только в количестве указанных случаев, но главным образом в их содержании. Субъекты Федерации получили правовые возможности приспосабливать, по сути, каждый муниципалитет к условиям его деятельности, хотя и на основе федерального и регионального законо-дательства1.
1 См. федеральные законы от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в отдельные законодательные акты Российской Федера-
Утверждение, что теперь достигнуто идеальное соотношение федерального и регионального правового регулирования МСУ, вряд ли оправданно. Поиски меры соотношения продолжаются, поскольку связаны с изменяющимися обстоятельствами объективного и субъективного свойства, переменами социально-экономических условий развития общества и государства. Не обязательно сохранятся современные правовые конструкции, подход к определению меры участия федеральных и региональных властей в законодательном регулировании МСУ. Причем дальнейшее развитие как федерального, так и регионального законодательства о местном самоуправлении пойдет, с нашей точки зрения, по нескольким направлениям. Оно связано, во-первых, с организацией местного самоуправления; во-вторых, с территориальным устройством МСУ; в-третьих, с компетенционным статусом субъектов муниципальной власти; в-четвертых, с материально-финансовым обеспечением полномочий этих субъектов; в-пятых, с соотношением местного самоуправления и государственной власти, отвечающим современным условиям политического, экономического и социально-культурного развития России.
1. Понятие организации местного самоуправления включает структуру муниципальных органов и порядок их формирования, формы взаимоотношений органов МСУ и населе-
ции»; от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации»; от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».
ния. Федеральными законами, принятыми в 2014—2015 гг., расширен перечень вариантов формирования органов местного самоуправления, а право выбора этих вариантов передано региональным властям2.
Само по себе расширение вариативности структуры муниципальных органов имеет позитивное значение. Увеличение числа моделей формирования представительных органов и способов наделения полномочиями глав муниципальных образований должно было в замысле привести к более гибкой законодательной регламентации субъектами РФ данной сферы общественных отношений и определить более конкретные требования к организации и осуществлению местного самоуправления, которые полнее учитывали бы исторические и иные местные традиции и особенности и позволяли эффективно решать вопросы местного значения в интересах населения. Однако в ряде регионов пошли по другому пути. Законодатели субъектов РФ, пользуясь фактически не ограниченной свободой усмотрения, определили одинаковые безальтернативные правила организации местной власти для каждого типа или даже для всех типов муниципальных образований. В то же время устанавливался один обязательный вариант организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании (прежде всего это касается городов — столиц субъектов РФ). Направленность такого подхода состоит в ограничении прямых выборов органов МСУ, что приводит к дальнейшему отчуждению населения от местной власти. В конечном счете это серьезно колеблет конституционную сущность местного самоуправления как важнейшей формы народовластия, способа самоорганизации населения для инициативного решения вопросов мест-
2 Подробнее см.: Васильев В. И. Куда идет местное самоуправление // Муниципальное право. 2015. № 2.
ного значения в рамках закона (ст. 3, 12, 130, 131 Конституции РФ).
Практика правоприменения указанных законодательных актов отошла от целей муниципальной реформы, одна из которых состоит в приближении местной власти к населению. Это стало возможным, потому что Федеральный закон № 131-ФЗ, расширяя дискреционные возможности субъектов РФ в регулировании организации МСУ, не определил гарантии обеспечения и защиты конституционных основ народовластия, реализуемых путем свободных выборов и самостоятельности местного самоуправления.
В принципиальном плане (если исходить из конституционной концепции местного самоуправления) правовой выход из сложившейся ситуации видится в возвращении к порядку, в соответствии с которым структура органов МСУ определяется уставом муниципального образования, принимаемым представительным органом местного самоуправления. Обоснованность такого порядка подтверждена рядом решений Конституционного Суда РФ. Например, в определении от 2 ноября 2002 г. № 236-О по запросу Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики о конституционности ст. 2 и п. 3 ст. 17 Закона Кабардино-Балкарского района «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» говорится: «Конституционный Суд Российской Федерации уже подтвердил право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно или через представительный орган местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления и само их формирование. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления
самостоятельно без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц определять способ формирования и само формирование органов местного самоуправления и избрание ими главы муниципального образования. Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации». Нет оснований (во всяком случае, документированных) менять эти правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Если все же в силу сложившихся обстоятельств признается необходимость расширения участия субъектов РФ в определении структуры органов МСУ, в федеральном законодательстве должны быть закреплены гарантии обязательного учета при решении таких вопросов мнения населения соответствующих муниципальных образований (например, путем проведения голосования, как при решении вопросов территориального устройства, или референдума). При этом соответствующие вопросы организации местной власти должны быть отнесены к вопросам местного значения, чтобы не создавались противоречия в регулировании местного самоуправления различными федеральными законами.
Усиление гарантий права населения на определение структуры органов МСУ связано с решением более общей проблемы, которую условно можно обозначить как проблему соотношения демократии «участия» и демократии «решения».
В течение длительного времени и до сих пор усилия федеральных, региональных и муниципальных властей, ставящих целью сближение органов МСУ с населением, сосредоточивались на развитии и внедрении таких форм взаимодействия муниципалитетов и граждан, в которых члены местных сообществ выступают не как равноправные партнеры органов МСУ, а как помощники и советники. Проходят публичные
слушания, созываются собрания, конференции, функционирует общественное территориальное самоуправление, создаются общественные палаты, советы при органах МСУ из представителей различных профессиональных и социальных организаций, внедряются системы поддержки инициатив граждан, проводится оценка населением деятельности руководителей муниципальных органов, в том числе через Интернет, и т. п. Все эти формы связи органов МСУ с населением безусловно полезны. Они позволяют актуализировать деятельность местных властей, делать ее более адекватной нуждам и потребностям жителей городов и сел. Однако правовая юридическая значимость мнений, суждений, предложений, рекомендаций ограничена. Они возникают «около» решений, существуют «рядом» с ними, а сами решения принимают только органы местного самоуправления. Даже если рекомендации граждан достаточно аргументированы и обоснованы, окончательное слово в их судьбе принадлежит именно властным структурам и оспорить в суде это слово общественники права не имеют.
Формы участия граждан в определенной мере использовались и местными советами народных депутатов. Собрания, совещания, обсуждение проектов, решений, территориальные органы общественного самоуправления были характерны для «советского строительства». И на общегосударственном уровне практиковались общественные обсуждения проектов законов и других правовых актов. Все это должно было доказывать жизненность идео-логемы о том, что «у нас вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление — государственной властью». На деле полнота власти как в центре, так и на местах сосредоточивалась в руках партийных комитетов и во всем зависимых от них органов государственного аппарата. Принципиальное отличие ре-
ального местного самоуправления от местных советов состоит в том, что первое предполагает право граждан не только на участие в самоуправлении, но и его прямое осуществление. Формы участия граждан в самоуправлении, в муниципальной власти, как бы широко в количественном отношении они ни применялись, не могут исчерпать сути местного самоуправления как способа самоорганизации населения для решения местных дел. Там где жители городов и сел не имеют возможности сами решать вопросы местного значения, там нет местного самоуправления.
Определяя способы реализации МСУ, Конституция РФ ставит на первое место именно прямые формы осуществления гражданами местного самоуправления (ст. 130). Разумеется, речь не идет о решении вопросов местной жизни главным образом с применением форм прямой демократии. Это невозможно хотя бы из-за сложности и оперативности управленческих решений. Но наиболее существенные проблемы местной жизни могут и должны решаться самим населением. Эти вопросы не ограничиваются выборами. Выборы — средство создания органов муниципальной власти, главное начинается после выборов, когда органы местной власти приступают к решению насущных проблем городской или сельской жизни. И тут жители городов и сел должны иметь возможность напрямую утверждать свою волю.
Формы непосредственной демократии известны. Они определены Конституцией РФ и федеральным законодательством. Это, кроме выборов, референдум, отзыв избранных депутатов и руководителей муниципалитетов, голосование по вопросам территориального устройства, сходы граждан. К сожалению, на практике они применяются крайне редко. Причин тому много. Одна из них — усложненные процедуры использования некоторых форм прямой демократии. Это прежде всего касает-
ся местного референдума и отзыва избранных лиц. Кроме того, требует расширения в законодательном порядке круг вопросов, которые не могут решаться без применения форм непосредственной демократии, без вынесения их на голосование населения.
Наибольшие возможности в этом отношении у первичного звена местного самоуправления — сельских и городских поселений. Напомним, что согласно ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ в небольших поселениях все вопросы местного значения, отнесенные к полномочиям представительного органа муниципального образования, должны решаться сходом граждан, в котором примет участие более половины жителей поселений, обладающих избирательным правом. Но, конечно, и в иных муниципальных образованиях с учетом размеров их территорий, других местных условий и особенностей жители не могут быть отстранены от прямого выражения их воли в решении основных вопросов местной жизни. Например, планы стратегического развития территории, разрабатываемые сейчас муниципалитетами, вполне подходят по своему значению для вынесения их на местные референдумы. В условиях острой нехватки средств для осуществления полномочий у подавляющего большинства муниципалитетов члены местных сообществ сами должны определять приоритеты расходования этих средств.
Особо стоит сказать о распоряжении муниципальным имуществом. Согласно Гражданскому кодексу РФ и Федеральному закону № 131-ФЗ органы МСУ владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Эта формула предполагает в качестве первичного собственника муниципального имущества муниципальное образование, от имени которого и действуют органы местного самоуправления. Но что такое муниципальное образование? Определенная часть терри-
тории? Однако территория сама по себе не может распоряжаться имуществом. В данном случае понятие муниципального образования включает в себя местное сообщество. Люди, проживающие на данной территории, составляющие местное сообщество, и являются первичными собственниками муниципального имущества. И, представляя в соответствии с законом право владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности органам МСУ, они не теряют права определять их судьбу. Например, существенное сокращение объектного состава муниципального имущества не может производиться без согласия жителей соответствующей территории. Планы приватизации муниципальной собственности тоже должны подкрепляться ясно выраженной волей членов местного сообщества. Далее, почему бы не выносить на голосование горожан решение о передаче систем жизнеобеспечения в концессию? Пусть люди сами определяют, что им больше подходит: распоряжение водопроводом органами местной власти или частным предпринимателем.
Если граждане приобщаются к решению финансовых и имущественных вопросов в городе, поселке, селе, у них укрепляется чувство хозяина своей жизни, чувство ответственности за устройство этой жизни. Преодолевается разрушительная для местного самоуправления привычка — безразличие, отступает уверенность в том, что все за тебя кто-то решит. А если эта привычка остается, не стоит надеяться на то, что местное самоуправление как таковое сохраняет какую-то перспективу. Ведь одно из основных его проявлений — решение вопросов местного значения под свою ответственность. А «своя» ответственность — это ответственность не только муниципальных органов, но и в известном смысле самого населения, выступающего главным субъектом самоорганизации местной жизни.
2. Существенный приоритет законодательного регулирования местного самоуправления — совершенствование территориального устройства МСУ. Одна из проблем этого устройства — отсутствие четкого законодательного определения понятия населенного пункта, достаточных правовых гарантий сохранения границ этих пунктов, их категориальных критериев. На федеральном уровне сейчас зафиксированы некоторые видовые признаки муниципальных образований. Однако особенности населенных пунктов, являющихся базовыми территориальными элементами муниципальных образований, здесь не определены. Автор настоящей статьи еще в 2006 г. отмечал недостаточное внимание федерального законодателя к статусу населенных пунктов3. Значение населенного пункта как основной ячейки МСУ подчеркивают и другие авторы4.
Статус населенных пунктов, формирующих территориальные единицы МСУ, и их специфику регулирует ныне законодательство субъектов Федерации об административно-территориальном делении регионов. Как показывает практика, это позволяет субъектам Федерации путем решения вопросов административно-территориального деления вторгаться в регулирование территориального устройства местного самоуправления. Принимая законы о переводе городских населенных пунктов в сельские, некоторые субъекты Федерации включают их в состав единых городских округов с центром в одном из городских поселений, упраздняя при этом остальные поселенческие муници-
3 См.: Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3.
4 См.: Бабун Р. Местное самоуправление и самоорганизация граждан // Муниципальное право. 2015. № 2.
пальные образования, взамен которых учреждаются административные подразделения округов.
Определяя типологию населенных пунктов, законы некоторых субъектов Федерации изменяют сущность самоуправленческого статуса территорий. Например, в Законе Московской области об административно-территориальном делении учреждена категория городов и поселков областного и районного подчинения. Но ни город, ни поселок сами по себе не могут находиться в подчинении кого-либо. Подчиняться могут органы или должностные лица. Органами, представляющими город или поселок, являются органы местного самоуправления. По своей конституционной природе эти органы не находятся в субординационных административно-правовых отношениях с областными органами государственной власти. Отсюда следует, что город или поселок могут быть областного или районного значения, но не подчинения.
Избавиться от таких недостатков поможет федеральное законодательство, задача которого состоит в том, чтобы определить основные признаки различных видов населенных пунктов, как это было сделано в свое время законодательством РСФСР. Наряду с этим федеральному законодателю предстоит решить некоторые другие вопросы, прямо или косвенно связанные с территориальным устройством МСУ.
Актуально определение правового статуса агломераций, создаваемых в ряде регионов. Организационная сущность этих территориальных образований пока определяется по-разному. Иногда понятие «агломерация» отождествляется с понятием крупных городов — главным образом региональных центров, которые в разы отличаются от других городов и по численности населения, и по занимаемой территории, и по величине и качеству инфраструктурного градообразующего комплекса. Такие агломерации могли бы решать
вопросы промышленной и научно-технической политики, высшего и среднего профессионального образования и др. Приверженцы этой точки зрения полагают, что агломерации составляют особый тип муниципальных образований. Именно в них и должны создаваться внутригородские районы5.
Согласно другой точке зрения агломерация — это не просто большой город, соединенный с пригородами, а особая форма межнационального сотрудничества, предполагающая объединение городских поселений или округов с другими городскими территориями, а в ряде случаев и с сельскими муниципальными образованиями. Такого мнения придерживаются, в частности, эксперты Комитета гражданских инициатив, подготавливающие в настоящее время инициативный проект нового федерального закона о местном самоуправлении.
Практика агломерационных объединений расширяется. Это обусловлено объективными потребностями модернизационного развития экономики. Для агломераций характерна маятниковая миграция населения по общей территории, единая транспортная сеть, скоординированная деятельность предприятий. Формирование агломераций имеет «инфраструктурный» эффект, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодульных логических центров и информационных узлов, а также образовательной и инновационной инфраструктуры.
Главная организационная проблема при создании агломерационных объединений — нахождение оптимальной формы управления, при которой сохраняется самоуправленческая составляющая. Вряд ли стоит считать приемле-
5 См. Основы концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период.
мым такое объединение, результатом которого становится создание общего муниципального образования, а все другие при этом теряют самоуправленческий статус. Таким путем пытались создать «Большой Екатеринбург», включив в него «соседей» — города Березовский, Верхняя Пышма, Среднеуральск и Ара-миль. Найти общий язык не уда-лось6.
Интересен опыт образования Новосибирской агломерации, в которую вошли 12 муниципалитетов области — пять городских округов и семь муниципальных районов. Создавалась агломерация по доброй воле всех муниципалитетов к сотрудничеству. Было подписано соглашение о том, что новая структура создана для формирования стратегических приоритетов комплексного развития ее территории с учетом необходимости решения важнейших стратегических задач региона для обеспечения устойчивого сбалансированного развития территории как единого социокультурного и экономического пространства. Властям региона отводится координирующая роль в реализации соглашения. По словам губернатора области, «сохраняется уважительное отношение к базовому Федеральному закону № 131-ФЗ об организации местного самоуправления, самостоятельности реализации своих полномочий муниципальными образованиями. Весь вопрос во взаимодействии и взаимной ко-ординации»7.
Учитывая этот опыт и другие практики новообразований, федеральному законодателю, надо полагать, предстоит дать нормативное определение агломерации, прояснить ее основной смысл, меру государственного присутствия в управлении агломерацией, установить гарантии сохранения функцио-
6 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2015. 6 июня. № 21.
7 Информационный бюллетень местного самоуправления. 2015. 26 мая. № 18.
нальных и организационных особенностей местного самоуправления.
3. С территориальным устройством МСУ напрямую связан ком-петенционный статус муниципальной власти. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ в этот статус внесены изменения. Одно из существенных состоит в предоставлении субъектам Федерации возможности перераспределять полномочия между региональными органами государственной власти и органами МСУ. Это должно позволить более гибко и полно учитывать условия функционирования различных типов муниципальных образований и конкретных муниципалитетов. Речь идет о праве передавать полномочия органов местной власти, закрепленные отраслевыми законами, «наверх» — на уровень региональной власти.
Федеральных законов, определяющих полномочия органов местного самоуправления, более 200, и по смыслу нормы Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ региональные органы государственной власти могут оперировать всеми этими полномочиями. Однако Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ перечислил несколько отраслевых федеральных законов, содержащих полномочия органов местного самоуправления, которые могут перераспределяться региональными органами власти. Здесь отсутствует критерий отбора отраслевых федеральных законов для перераспределения установленных ими полномочий органов местного самоуправления. Становится неясным, вправе ли региональные органы государственной власти перераспределять полномочия, закрепленные в других отраслевых федеральных законах. Возможно, таким путем федеральный законодатель хотел предупредить, что он сам определяет круг полномочий, которые могут перераспределять региональные власти. Но с правовой точки зрения такого «скрытого» намерения недостаточно.
Продолжает действовать общая норма Федерального закона № 1Э1-ФЗ (в его новой редакции) о том, что органы государственной власти субъектов Федерации могут перераспределять полномочия между местными и региональными уровнями публичной власти без ограничений по отношению ко всем отраслевым федеральным законам.
По-видимому, в Федеральном законе № 1Э1-ФЗ нужно закрепить общее правило о том, что органы власти субъектов Федерации вправе перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти только в тех случаях, когда это предусмотрено в соответствующих федеральных законах.
Разумеется, это, как и другие частные уточнения федерального законодательства, не исключает необходимости решения более общих проблем компетенционного статуса МСУ, о которых в литературе давно уже идет речь. К ним относятся расплывчатость определения в федеральном законодательстве полномочий органов МСУ, противоречивость ряда федеральных законов базовому Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несоответствие полномочий вопросам местного значения и др.
Особо следует выделить проблему соотношения полномочий органов МСУ, связанных с решением вопросов местного значения и государственных задач, которая уже становится концептуальной, затрагивающей конституционные основы МСУ.
Подчас не просто разграничить государственные и местные дела. Однако, как правило, результаты решения местных дел непосредственно во времени и пространстве не выходят за пределы территории данного муниципального образования. Дело не только в масштабе решения вопросов местного значения, но и в их функциональной направленности. В во-
просах местного значения заключен главным образом социальный смысл. Он проявляется в оказании органами местного самоуправления муниципальных услуг населению. Будучи одной из форм публичных услуг, муниципальные услуги выступают в основном как первичные базовые услуги, они обусловлены естественными потребностями людей и оказывают непосредственное влияние на уровень и качество жизни на-селения8.
Вместе с тем следует иметь в виду, что Конституция РФ, определяя решение вопросов местного значения как главную функцию органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 132), в то же время предусматривает возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132). Но фактически эти полномочия из «отдельных» превращаются в основные и преобладают в общей сумме полномочий органов муниципальной власти. В ряде городских округов и муниципальных районов расходы бюджетов на 60—70% состоят из расходов на осуществление государственных полномочий. В соответствии с п. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут расходовать средства местного бюджета на осуществление переданных им государственных полномочий, но не вправе использовать средства, выделяемые на государственные цели, для решения вопросов местного значения. За невыполнение государственных обязанностей установлены жесткие меры ответственности для руководителей муниципалитетов, применяемые независимо от того, как они справляются с местными делами, хотя ради решения этих дел они согласно Конституции РФ и созданы. Принесло бы пользу определение хотя бы при-
8 Подробнее см.: Джагарян А. А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности. Ростов н/Д, 2012. С. 82—143.
близительной доли (1/3 или 1/4) расходов муниципальных бюджетов, которые тратятся муниципалитетами на решение государственных задач. Иначе органы местного самоуправления все больше будут походить на местные советы народных депутатов, которые, как известно, отвечали вместе с партийными комитетами за все, что происходило на их территории.
4. Точное определение компетенции местного самоуправления, ясное разграничение полномочий органов муниципальной и государственной власти составляет непременное условие эффективной организации важнейшего института народовластия. Но для реального местного самоуправления этого недостаточно. Если полномочия не поддержаны с материально-финансовой стороны, самоуправление теряет смысл.
Согласно ч. 2 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г., финансовые расходы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Увы, давняя слабость российского местного самоуправления определяется именно тем, что между полномочиями органов МСУ и их финансовым обеспечением — дистанция немалого размера. По подсчетам специалистов, для устранения такой диспропорции нужно несколько триллионов рублей9. Очевидно, что такую сумму органы МСУ сейчас найти не в состоянии. Нужна поддержка государства. Однако и оно не так богато, чтобы сразу решить проблему. Требуются энергичные поиски баланса участия в решении проблемы органов государства и самого местного самоуправления. Причем эти поиски будут оправданны, если приведут к укреплению предусмотренной
9 См. Основы концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период.
Конституцией РФ самостоятельности органов МСУ в решении вопросов местного значения.
В настоящее время финансовая помощь государства организована так, что муниципалитеты оказываются в полной зависимости от нее и лишаются автономии действий. Значительная доля этой помощи предоставляется в виде единовременных целевых субсидий и субвенций. Свободные дотации составляют все меньшую часть доходов местных бюджетов. По сути, основные параметры этих бюджетов определяются на основе решений региональных органов государственной власти.
Выход из этого положения возможен на пути перехода от единовременных «вливаний» к фиксированным долговременным процентным отчислениям в местные бюджеты от федеральных региональных налогов. Такой порядок применяется и сейчас, но действие его ограничено. Если на основе фундированных расчетов удастся расширить такой способ финансовой помощи МСУ со стороны государства, это усилит самостоятельность финансового планирования муниципалитетов, укрепит самоуправленческие начала.
Однако главное условие обеспечения финансовыми ресурсами полномочий органов МСУ заключается в наличии достаточных собственных средств и возможностей решения местных дел. Существенное значение имеет увеличение доли местных источников доходов, в том числе местных налогов и сборов.
Сейчас доля местных налогов составляет всего несколько процентов всех доходов муниципальных бюджетов. Теоретически возможен перевод некоторых федеральных и региональных налогов в разряд местных. Но это связано с изменением всей налоговой системы государства, на что рассчитывать в современных условиях не приходится. Задачу можно решить, в частности, за счет расширения номенклатуры местных сборов, о которых упомина-
ет Конституция РФ (ст. 132). В частности, представляются оправданными предложения ввести сбор за добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований, сбор за использование местной символики, сбор на благоустройство, сбор за использование участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещение мусорных полигонов, за право на рекламу, курортный сбор10.
Конечно, даже увеличенные доходы от местных сборов и налогов не смогут полностью обеспечить осуществление полномочий органов МСУ. В современных условиях надо искать другие неналоговые нефискальные способы удовлетворения местных нужд и потребностей. Перспективно использование рыночных способов использования и распоряжения муниципальной собственностью. И здесь нужно не столько обновление законодательства, сколько более последовательное и умелое применение уже действующих залогов, установивших основы новой экономической системы. Это прежде всего касается муниципалитетов с относительно развитой инфраструктурой.
Нельзя не заметить, что в последние годы существенно замедлился процесс приватизации муниципального имущества. А ведь передача этого имущества в руки частных предпринимателей не только повысила бы эффективность управления объектами муниципального хозяйства, но и освободила бы местный бюджет от ряда расходных обязательств. Понятно, что передача объектов муниципальной собственности в частные руки не должна быть самоцелью. Она оправданна, если подкреплена расчетами и уверенностью в том, что в данных конкрет-
10 См.: Рекомендации парламентских слушаний на тему «Вопросы реализации Федерального закона № 1Э1-ФЗ...» от 9 апреля 2015 г.
ных условиях дело пойдет успешно с пользой для населения. В принципе можно приватизировать муниципальный общественный транспорт, дорожные службы и коммунальные предприятия. Как показывает практика, в долгосрочную аренду полезно передавать и системы жизнеобеспечения — водопровод, водоотведение и др. Причем здесь, как и во всем, надо знать и соблюдать меру.
Если иметь в виду социальное назначение МСУ, полный переход муниципалитетов в лоно рыночной экономики и возможное изменение в связи с этим природы муниципальной собственности неприемлемы. Стоит учитывать позицию Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, который, отмечая, что частный сектор может внести вклад в эффективное предоставление на местном уровне коммунальных услуг, в то же время подчеркнул, что частный сектор не предназначен для обеспечения социального и территориального равновесия в сфере предоставления услуг, что он заинтересован в ценности предприятия, а не в ценности общественных потребностей, заинтересован в максимальной, а не оптимальной прибыли и не обязательно подвержен демократическому контролю. Конгресс отметил, что гонка за максимальной рентабельностью, беспредельное извлечение прибыли из коммунальных предприятий может в среднесрочном и долгосрочном плане привести к значительным убыткам для предприятий и органов МСУ. Отсюда следует, что, принимая решения о приватизации объектов муниципальной собственности, органы МСУ должны определять в них гарантии против использования и распоряжения этими объектами в ущерб населению. Общие же гарантии необходимо устанавливать в законодательстве.
Облегчить нагрузку на местные бюджеты может муниципально-частное партнерство, порядок которого определен недавно принятым федеральным законом. Оно по-
зволяет привлечь частный капитал в эксплуатацию транспорта общего пользования, объектов утилизации и размещения коммунальных отходов, благоустройства территорий, к использованию объектов здравоохранения, в том числе предназначенных для санаторно-курортного лечения, объектов образования, культуры, спорта и др. Цель муни-ципально-частного сотрудничества состоит в повышении качества работы и услуг, организация и обеспечение которых относятся к ведению органов местного самоуправления.
5. Главный, обобщенный приоритет правового регулирования местного самоуправления состоит в освобождении муниципалитетов от чрезмерного государственного присутствия.
Общепризнана тенденция постепенной замены самоуправленческих начал государственным управлением, встраивания муниципальных органов в вертикаль государственной власти. Со стороны функционально-содержательной это выражается в неоправданно чрезмерном обременении местного самоуправления государственными полномочиями, а со стороны организационной — в расширенном участии органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, их внутреннем устройстве, усилении административных методов воздействия на решение муниципалитетами вопросов местного значения и осуществление переданных им государственных полномочий11.
Возможно, что эта тенденция объективно связана с централизатор-скими традициями российского государственного управления; хронически напряженными поисками путей оптимального развития экономики, требующих безусловного объединения усилий всех уровней публичной
11 См., например: Костюков А. Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8.
власти; менталитетом значительной части населения, привыкшего к решениям «сверху» по всякому поводу и равнодушному и безразличному к предоставленным ему Конституцией РФ правовым возможностям самоорганизации местной жизни; невысоким организационно-поведенческим уровнем многих муниципальных чиновников, готовых к подчинению «вышестоящим» властям и неспособных, а главное — не желающих налаживать самоуправленческие отношения.
Если считать, что эти обстоятельства изменить невозможно, а тенденция, которую они определяют, непреодолима, то придется признать: Конституция РФ установила слишком высокую планку для организации местного самоуправления, закрепила не вполне реальную его правовую конструкцию. Достигнуть этой высоты, т. е. выстроить местное самоуправление на уровне европейских стандартов, мы не можем, как говорится, «по определению». Попытки гибко истолковать Конституцию РФ с целью оправдать с правовых позиций нынешнюю практику МСУ вряд ли могут быть успешными. Толкование не может нарушить прямой смысл конституционных норм о том, например, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130); о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131).
Если признать тенденцию к огосударствлению местного самоуправления неодолимой, то для того, чтобы реальность не расходилась с
нормами Основного закона, надо изменить Конституцию РФ и соответственно денонсировать Европейскую хартию о местном самоуправлении. Но по большому счету это будет означать отказ, хотя и частичный, от исторического выбора, сделанного российским народом в конце XX в., предполагающего коренное изменение общественного строя и глубокие демократические преобразования во всех сферах общественной и государственной жизни. Каких-либо оснований для отказа от этого выбора у граждан Российской Федерации, по крайней мере у активной части населения, нет. Более того, общий настрой заключается в развитии народовластия, расширении демократии. А важнейшим институтом народовластия, обеспечивающим по своим конституционным возможностям вовлечение всего населения страны в решение повседневных, актуальных и нужных вопросов местной жизни, является местное самоуправление.
Ошибочно считать тренд к огосударствлению местного самоуправления неизбежным и непреодолимым. Он несовместим с главными, определяющими смысл развития нашего общества и государства целями. И потому требует коренного изменения. Для этого нужны политическая воля, настойчивые и системные усилия прежде всего федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти, а также самих муниципальных органов и территориальных сообществ.
Нужен существенный разворот действующего федерального законодательства о местном самоуправлении в направлении к прямому смыслу конституционных норм. Сейчас правовое регулирование местного самоуправления фактически идет параллельно двумя путями — на конституционном уровне и на уровне федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Нормы Конституции РФ формально продолжа-
ют действовать, но фактически теряют силу, поскольку применяются нормы текущего законодательства. Для правового государства, каким согласно Конституции РФ является Российское государство, долгое состояние такого «параллельного» регулирования недопустимо. Параллели должны сойтись на основе укоренения и неуклонного применения конституционных установлений.
Некоторые соображения о развитии законодательства в эту сторону изложены в данной статье. Но они отнюдь не исчерпывают всего, что надо сделать в сфере правового регулирования местного самоуправления и сейчас, и в перспективе. Требуется основательное обсуждение этой проблематики в научном сообществе. Значительную помощь оказало бы принятие на федеральном уровне, возможно в форме Указа Президента РФ, общей концепции государственной политики в области местного самоуправления. На основе этой концепции можно было бы более системно и непротиворечиво осуществлять законодательное регулирование важнейшего института народовластия. О возможности принятия такого документа речь идет давно. Этот вопрос поднимался на Всероссийском съезде муниципальных образований в 2013 г. Актуальность его подтверждается и сейчас рядом муниципальных деятелей12.
В концепции целесообразно определить роль местного самоуправления в развитии общества и государства на современном этапе, степень его организационной, компетенци-онной и финансовой самостоятельности в системе органов публичной власти, предусмотреть системное решение вопросов полномочий органов МСУ, его финансовой базы, земельных, имущественных отношений, кадровое обеспечение, основы взаимоотношений с органами государственной власти.
12 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2015. 21 июля. № 26.
Для подготовки такой концепции нужны совместные усилия государства и муниципального сообщества, причем таких усилий потребуется еще больше для воплощения всего намеченного в жизни. Но иного пути
для сохранения и развития местного самоуправления как особого института народовластия, демократического инструмента решения вопросов повседневной жизни россиян нет.
Библиографический список
Бабун Р. Местное самоуправление и самоорганизация граждан // Муниципальное право. 2015. № 2.
Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3.
Васильев В. И. Куда идет местное самоуправление // Муниципальное право. 2015. № 2.
Джагарян А. А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности. Ростов н/Д, 2012.
Информационный бюллетень местного самоуправления. 2015. 26 мая. № 18; 6 июня. № 21; 21 июля. № 26.
Костюков А. Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8.
Правовой статус главы муниципального образования: актуальные проблемы поиска оптимума
ИРХИН Игорь Валерьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета
350040, Россия, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149
E-mail: [email protected]
Проанализированы содержание и специфика законодательных изменений в части регламентации форм замещения должности главы муниципального образования в соответствии с положениями Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ. Обозначены проблемы, дана оценка и сформулированы возможные тенденции реализации правовых норм, квалифицирующих правовую природу сити-менеджера при замещении им должности главы муниципального образования, лица, избранного представительным органом из своего состава и возглавляющего местную администрацию, выборного главы муниципального образования. Проанализированы вопросы ответственности главы муниципального образования, указано на актуальность нормативного определения эффективных мер оценки качества исполняемых должностных функций. В разрезе вопросов выбора оптимальной модели формы замещения должности главы муниципального образования сделан вывод о том, что конституционно обусловленные тенденции развития муниципальной демократии наталкиваются на противоположные решения в сфере отраслевого законодательного регулирования.
Ключевые слова: сити-менеджер, выборный глава муниципального образования, депутат — глава муниципального образования, вопросы местного значения, местное сообщество, эффективность.
Legal Status of the Head of the Municipality: Actual Problem of Finding the Optimum
I. V. IRKHIN, candidate of legal sciences, associate professor
Kuban State University
149, Stavropolskaya st., Krasnodar, Russia, 350040
E-mail: [email protected]
