CC BY
32
УДК 342.6
ПРАКТИЧЕСКАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАВОВЫХ НОРМ В ЭКОНОМИКЕ МУНИЦИПАЛИТЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2015
М.Н. Малахова, заведующая кафедрой «Предпринимательского и частного права»
Академия МНЭПу, Пенза (Россия) В.Н. Батова, доцент кафедры «Экономика и менеджмент» Пензенский государственный технологический университет, Пенза (Россия)
Анотация. Процесс внедрения международных принципов, закреплённых в Европейской хартии местного самоуправления в российскую правовую систему постоянно сталкивается с противоречиями между принципами международного права и российскими правовыми нормами, что влечёт ряд недостатков национальных правовых подходов к правовому регулированию некоторых экономических и финансовых процессов в системе управления муниципалитетом. Основные принципы финансового обеспечения местного самоуправления закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 года. Реализация данных принципов находит свое отражение в Конституции РФ а также в в гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей самостоятельность местного самоуправления в бюджетной сфере. Вместе с тем, до настоящего времени остается дискуссионным вопрос о практической реализации данных норм. Прежде всего, это касается объема полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов и степени их в этом самостоятельности. В статье анализируется процесс имплементации некоторых международных экономических и финансовых принципов местного самоуправления в Российской Федерации.
Ключевые слова: принципы международного права, местный бюджет, финансовые ресурсы, бюджетная система, муниципальное имущество, система управления, налог, сбор.
Местное самоуправление в Российской Федерации является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [1]. Безусловно, решение этих вопросов напрямую зависит от финансового обеспечения муниципальных образований.
Основные принципы финансового обеспечения местного самоуправления закреплены в ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления [2], ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г., и включают следующие положения:
1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
2. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.
3. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.
4. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.
5. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
6. Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.
7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.
8. Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления должны в соответствии с законом иметь доступ к национальному рынку капиталов.
Реализация данных принципов находит свое отражение ч. 1 ст. 132 Конституции РФ [3], которая закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения, а также в в гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей самостоятельность местного самоуправления в бюджетной сфере.
Вместе с тем, до настоящего времени остается дискуссионным вопрос о практической реализации данных норм.
Прежде всего, это касается объема полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов и степени их в этом самостоятельности. Определение КС РФ от 05.02.1998 № 22-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов районного суда г. Оренбурга и Центрального районного суда г. Кемерово о проверке конституционности ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» [4], разъяснившее, что понимание самостоятельности органов местного самоуправления в налоговой сфере возможно только во взаимосвязи с конституционными принципами единой финансовой политики, включая налоговую, единства налоговой системы и экономического пространства, стало переломным моментом в сложившейся практике нормотворчества муниципальных образований.
Таким образом, содержащееся в ч.1 ст. 132 Конституции РФ положение о самостоятельности органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, согласно указанному Определению, означает самостоятельное принятие решения лишь по вопросу, вводить или не вводить местные налоги, установленные федеральным законодательством. Право органов местного самоуправления на установление на-
логов и сборов всегда носит производный характер, поскольку органы местного самоуправления связаны общими принципами налогообложения и установления сборов, содержащимися в федеральном законе.
Исчерпывающий перечень местных налогов и сборов порождает право, а не обязанность их установления на территории соответствующего муниципального образования.
Таким образом, правоприменительная практика свела конституционное понятие «самостоятельность органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов» к возможности реализации права. При этом повсеместный дефицит бюджетов муниципальных образований, выступающий как финансово-экономическая целесообразность выбора (реализации либо не реализации предоставленного права) между введением либо не введением местного налога или сбора, такого выбора органам местного самоуправления и не оставляет [5].
Аналогичная ситуация складывается и в отношении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов. Эта самостоятельность в реальности нивелируется федеральным законодательством, поскольку местные бюджеты включены в структуру бюджетной системы Российской Федерации и предназначены для исполнения расходных обязательств муниципальных образований. Вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов регулируются Бюджетным кодексом РФ [6], который определяет основные бюджетные полномочия муниципальных образований, в том числе их правомочия по установлению порядка составления, рассмотрения проектов местных бюджетов, их утверждения и контроля за исполнением (ст. 9), требования к местным бюджетам, определено их предназначение - исполнение расходных обязательств муниципальных образований (ст. 15), виды доходов местных бюджетов (ст. 41). В последующих его статьях определены конкретные показатели доходной части местных бюджетов и предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
В Бюджетном кодексе РФ подробно регулируются и иные бюджетные отношения муниципального уровня: обеспечение долговых обязательств, предоставление межбюджетных трансфертов, введение временной финансовой администрации.
Таким образом, Бюджетный кодекс РФ является вполне достаточным нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные отношения на муниципальном уровне.
Недостатки имеются не только в законодательном регулировании бюджетных отношений на муниципальном уровне. Нельзя признать удовлетворительным и реальное состояние местных бюджетов. По данным Всероссийского совета местного самоуправления поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (4,8% от земельного налога и 0,2% от налога на имущество физических лиц) [7]. Безусловно, такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на регулирование порядка взимания которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния [8].
Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, по данным Минфина России межбюджетные трансферты местным бюджетам, связан-
ные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2011 году составили 1086,8 млрд. руб. или 48,3% общего объема собственных доходов местных бюджетов [9]. В связи с этим финансовое положение муниципальных образований в значительной степени будет зависеть от финансовых возможностей самих субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффективности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований.
Таким образом, появившееся в соответствии с требованиями Европейской Хартии местного самоуправления, российское самоуправление, столкнулось с рядом проблем системного характера. Для Европы ведь местное самоуправление давно стало нечто вроде эталона современного демократического и правового государства, который должен найти обязательное отражение в национальном законодательстве, а еще лучше в конституциях государств, желающих приобщиться к новым политико-правовым ценностям. Тогдашнее руководство России во главе с Б.Н. Ельциным стремилось в европейские структуры, а потому вынуждено было соблюдать чужие правила. Установленный в России в середине 1990-х гг. (на самом пике разгулявшейся преступности) мораторий на применение смертной казни - требование из того же разряда [10]. Однако, как показала история в России оказалась очень сильная тяга, а, возможно привычка к исключительной централизации. Именно благодаря привычке строить централизованную, но очень раздробленную систему управления с огромным количеством чиновников в 2003 году снова появилась двухуровневая система местной власти. То, что устраивало верховную власть в смысле управления очень сильно ударило по экономике самых слабых, прежде всего сельских поселений, которые до 2014 года должны были осуществлять те же вопросы, что и городские поселения [11]. Такая система достаточно быстро показала себя не состоятельной. С
2009 года начался обратный процесс укрупнения муниципальных образований. Преобразования, затрагивающие в своем большинстве судьбу сельских поселений, осуществляются сегодня в двух направлениях: первое и основное - объединение сельских поселений, второе -объединение сельских и городских поселений. В результате количество поселений существенно сократилось: по состоянию на 1 января 2012 г. в стране насчитывалось уже 23 118 муниципальных образований, из них 18 883 - сельские поселения. Преобразования продолжались и в 2012 г. В ряде случаев объединение сельских и городских поселений сопровождается «преобразованием» муниципального района, территорию которого такие поселения составляли, в городской округ. Нижегородская область оказалась лидером в этой печальной гонке. В
2010 - 2012 гг. пять муниципальных районов превратились в городские округа [12]. Напрямую такая схема незаконна, так как преобразовать в городской округ можно только городское поселение, но хитроумные юристы придумали многоступенчатую схему. Сначала какое-нибудь городское поселение поглощает и включает в свой состав сельские поселения, а затем это городское поселение преобразуется в городской округ. Яркий пример тому - преобразование Домодедовского района в городской округ. Сначала Закон Московской области от 12 января 2005 года № 3/2005-03 «О статусе и границе городского округа Домодедово», которым район был преобразован в городской округ, был отменен Решением Московского областного суда от 14 февраля 2006 года, но в 2011 году путем многоступенчатых процедур, результат по превращению района в городской округ был достигнут. Такие преобразования осуществляются, прежде всего, по экономическим соображениям. Мы уже и не упоминаем о том, что малое количество чиновников
на крупную развитую территорию и дорогую землю увеличивает личные возможности по собственному обогащению. Существуют и объективные причины. В результате территориальной концентрации производств и других экономических объектов возникает так называемый агломерационный эффект. Он связан с тем, что компактно размещенные объекты, если они совместимы, всегда эффективнее, чем те же объекты, размещенные изолированно. Собственно, агломерационный эффект и делает городские агломерации точками роста в региональном развитии, что подтверждается многочисленными данными о вкладе крупнейших агломераций в экономику тех регионов, где они расположены. Основными критериями выделения агломераций сегодня принято считать наличие города-ядра с численностью жителей более 100 тыс. чел., а также не более чем 1,5 - 2 часовую транспортную доступность до как минимум двух других городов или поселков городского типа, тяготеющих к ядру
[13]. Однако агломерационный подход обладает весьма существенным недостатком. Сосредоточенный на улучшении экономического положения крупных городов, в первую очередь административных центров (столиц), и близлежащих населенных пунктов, он влечет централизацию трудовых, экономических ресурсов и, как следствие, «однобокость» пространственного развития
[14]. Помимо агломераций, в настоящее время получают развитие кластеры, особые экономические зоны, зоны территориального развития, промышленные зоны и т.д. Все это еще раз доказывает, что маленькие и не развитые в промышленном и инфраструктурном смыслах муниципальные образования не способны сегодня решать вопросы местного значения. Другими словами, закрепленный Европейской Хартией принцип соразмерности финансов полномочиям так и не реализован. Причем наибольшую реализацию, по-мнению многих ученых этот принцип получил в старом Федеральном законе от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В соответствии со статьями 9 и 37 государству вменялось в обязанность оказывать поддержку муниципальным образованиям и формировать минимальный местный бюджет, на основе минимальных социальных стандартов, установленных самими субъектами РФ. Сегодня в отсутствие утвержденных на федеральном уровне минимальных социальных стандартов исполнения вопросов местного значения, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местного самоуправления дотации муниципальным образованиям выделяются в основном исходя из бюджетных возможностей субъектов Федерации, а иногда - из политических приоритетов региональных властей [15]. Необходимо отметить: состояние бюджетов многих субъектов Федерации таково, что региональные органы государственной власти объективно не имеют возможностей оказать финансовую помощь муниципальным образованиям в размерах, достаточных для исполнения вопросов местного значения в объемах, удовлетворяющих минимальные социальные потребности населения [16].
Необходимость решения проблемы соответствия доходов местных бюджетов расходным обязательствам органов местного самоуправления в очередной раз была обозначена в 2010 г. как одна из приоритетных задач в Послании Президента РФ Федеральному Собранию [17]. Перед Правительством РФ была поставлена задача подготовить предложения по изменению сложившейся пропорции доходов между бюджетами разных уровней власти для повышения роли регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач. В 2012 г. изменениями БК РФ были увеличены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов. Однако, учитывая, что в конце 2011 г. был в два раза уменьшен для муниципальных районов норматив отчислений от НДФЛ, который является самым весомым налоговым источником для местных
бюджетов, вряд ли эти решения позитивно повлияют на бюджетную обеспеченность местного самоуправления. Представляется, что установлению новой схемы распределения доходов между бюджетами трех уровней бюджетной системы Российской Федерации должна предшествовать объективная финансовая оценка расходных обязательств публичной власти. Один из основных результатов прошедшего десятилетия - разбалансирован-ность бюджетной системы России - свидетельствует об ошибочности отказа федерального законодателя от таких основополагающих для расчета расходных обязательств местного самоуправления и минимальных местных бюджетов понятий, как минимальные государственные социальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности [18]. Необходимость изменения политики федерального законодателя в отношении бюджетной основы местного самоуправления отражена в правовых позициях Конституционного Суда РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ [19], принятом сразу же после принятия в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Конституционный Суд РФ в качестве основы для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа рассматривает минимальные государственные социальные стандарты.
С принятием Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» казалось бы появились критерии эффективности, глядя на которые будет проходить анализ состояния муниципалитетов и соответствующие изменения в законодательстве. Но, несмотря на то, что рассматриваемые положения законодательства действуют на протяжении уже нескольких лет, в настоящее время однозначная правовая оценка их содержания и практики реализации не была дана. Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не анализируются научным сообществом, не обсуждаются в средствах массовой информации, не привлекают внимания общественности, хотя являются открытыми и доступными для широкого круга лиц [20].
Все вышеуказанное говорит о том, что, к сожалению, принципы, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления, не реализуются в современном законодательстве о местном самоуправлении. Таким образом, не реализуются не только нормы международного договора, ратифицированного Россией, но и нормы ст. 15 Конституции РФ, согласно которой Европейская Хартия является таким же источником российской правовой системы, как и Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но только сила ее норм более высокая. Как гласит Конституция РФ, что в случае несоответствия норм закона международному договору необходимо применять нормы международного договора, а нормы закона, следовательно, нужно привести в соответствие с нормами договора. Вывод однозначен - верховной власти надо определиться - либо Россия меняет законодательство и приводит его в соответствие с ратифицированной Европейской Хартией местного самоуправления, либо идет своим историческим путем не обращая внимание на международные договоры и общепринятые принципы международного права, потому, что двойственный подход к формированию экономической базы и всей системы местного самоуправления, показывает его несостоятельность. Такой подход исключает как построение самостоятельной экономически здоровой системы местного самоуправления, так и единой системы государственной власти на всех уровнях правового регулирования, что в конечном итоге негативно сказывается на единственном источнике власти в Российской Федерации - ее многонациональном народе.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 21.07.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства РФ, 07.09.1998, № 36, ст. 4466.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
4. Определение Конституционного Суда РФ от 05.02.1998 № 22-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 3, 1998.
5. Колесников А.В. Принцип лимитизации правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации как элемент принципа гармонизации законодательства// Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 4. С. 56-61.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 04.10.2014) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
7. Финансовое обеспечение муниципальных образований и формирование состава муниципальной собственности // Официальный сайт Всероссийского совета местного самоуправления //http://www.vsmsinfo. ru (дата обращения 12.10.2014).
8. Павлов А.Ю., Кудрявцев А.А. Методика распределения бюджетного финансирования между муниципалитетами// Российское предпринимательство. 2013. № 3 (225). С. 122-126.
9. Колесников А.В. О некоторых коллизиях законодательства о местном самоуправлении, нарушающих принципы муниципального права//Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 4 (93). С. 168-172.
10. Выдрин И.В. Эволюция местного самоуправления в России: итоги, проблемы, перспективы // Муниципалитет: экономика и управление. Выпуск
№ 1 (4), март 2013. / http://municipal.uapa.ru/ru-ru/ issue/2013/01/01/
11. Палаткин И.В., Афанасьева М.С. Система сельскохозяйственных потребительских обслуживающих кооперативов // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 3. С. 311.
12. Баженова О.И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики // Государственная власть и местное самоуправление.
2013. № 3. С. 31 - 35.
13. Горяченко Е., Мосиенко Н., Демчук Н. Городские агломерации Сибири: предпосылки формирования и барьеры развития // Регион: Экономика и социология. 2011. № 3. С. 94 - 112.
14. Рыжкова Ю.А. Оценка уровня инновационно-технологического развития региона (на примере приволжского федерального округа)// Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. 2011. № 1. С. 119-125.
15. Маслов Д.Г. Проблемы выбора показателей устойчивости эколого-экономической системы региона// Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2005. № 6. С 80-88.
16. Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 61 - 67.
17. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 30 ноября 2010 г. // «Парламентская газета», № 63, 03-09.12.2010
18. Дементьева О.А. Соответствие ресурсов местных бюджетов полномочиям местного самоуправления: декларация и реальность // Законодательство и экономика. 2013. № 2. С. 5 - 16.
19. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» // Собр. Законодательства Росс. Федерации. 2003. № 46. Ст. 4509.
20. Игнатов В.С., Малюк Л.И. Социально-экономический потенциал сельского муниципального образования -экономическая основа устойчивого развития// XXI век: итоги прошлого и проблемы настоящего плюс.
2014. Т. 1. № 2 (18). С. 165-169.
PRACTICAL IMPLEMENTATION OF INTERNATIONAL LEGAL ECONOMIC COMMUNITY
IN THE RUSSIAN FEDERATION
© 2015
M.N. Malakhova, head of the chair «Business and private law» Academy MNEPU, Penza (Russia) V.N.Batova, associate professor of the chair «Economics and Management»
Penza State Technological University, Penza (Russia)
Abstract. The process of implementation of international principles, enshrined in the European Charter of Local Self-Government in the Russian legal system is constantly faced with the contradictions between the principles of international law and Russian legal norms, which entails a number of shortcomings of national legal approaches to the legal regulation of certain economic and financial processes in the management of the municipality. The basic principles of financial support of local government enshrined in the European Charter of Local Self-Government ratified by the Russian Federation in 1998 year. The implementation of these principles is reflected in the Constitution as well as in Sec. 8 "The economic basis of local self-government" of the Federal Law of October 6, 2003 N° 131-FZ "On general principles of local self-government in the Russian Federation", which provides the autonomy of local government in the public sector. However, to date remains controversial question of the practical implementation of these standards. First of all, it concerns the scope of authority of local governments to establish local taxes and fees and their degree of independence in this. The article analyzes the process of implementing some of the international economic and financial principles of local self-government in the Russian Federation.
Keywords: principles of international law, the local budget, financial resources, budget system, municipal property management system, tax collection.
