CC BY
778
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
УДК 332.075
Е.М. Бухвальд
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
В статье, сравнительно с положениями Европейской хартии местного самоуправления рассматриваются итоги начатой в 2003 году реформы местного самоуправления в России. Подчеркивается особо важное значение следования тем положениям хартии, которые касаются децентрализации регулирования экономических и правовых основ местного самоуправления, укрепления его связи с гражданскими инициативами населения и, конечно, расширения экономических, прежде всего финансово-бюджетных, ресурсов российского местного самоуправления.
Ключевые слова: Европейская хартия местного самоуправления; муниципальная реформа, институты местного самоуправления; правовое и экономическое обеспечение муниципального управления.
По признанию научной общественности и представителей гражданского общества России, 2013 год был отмечен таким важным событием, как 10-летие муниципальной реформы в России, начало которой было положено принятием в 2003 году нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в стране. Хотя фактически начало преобразования правовых, институциональных и экономических преобразований российского местного самоуправления, связанных с данной реформой, обозначилось лишь с 2006 года, да и то первоначально в виде особого «переходного периода», весь этап обсуждения и уточнения основных положений реформы дает сегодня важный материал для рассмотрения ее наиболее значимых результатов. На этом фоне как-то потерялась другая важная дата, по сути, тесно связанная с юбилеем муниципальной реформы в стране. Речь идет о 15-летии полного присоединения России к Европейской хартии местного самоуправления (коммент. 1).
Этот факт имел как символическое, так и сугубо практическое значение. Прежде всего, это присоединение означало готовность России в процессе экономических и социально-политических реформ не ограничиваться «верхним» уровнем преобразований,
© Бухвальд Е.М., 2013
46
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
а последовательно, формировать в стране всю вертикаль демократических институтов управления и гражданского общества, включая и институты местного самоуправления. Вместе с тем этот акт, как сказано выше, имел и определенный практический смысл. Действительно, в условиях глобализации экономических и социально-политических процессов в современном мире Россия, создавая заново систему местного самоуправления, не могла пройти мимо отраженного в хартии опыта ведущих стран в формировании эффективно действующих местных (муниципальных) сообществ, использования их для решения широкого круга хозяйственных и социальных проблем этих стран.
Не случайно вскоре после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и закона по организации местного самоуправления [8], Российская Федерация в апреле 1998 года ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления (коммент. 2). Хотя хартия, как и любой иной документ подобного рода, не может служить универсальным учебником демократических процедур на все времена и обстоятельства, сопоставление с положениями хартии основных положений и итогов муниципальной реформы в России позволяет сейчас, десять лет спустя с начала этой реформы, более глубоко осознать позитивные и негативные итоги проведенных изменений, наметить стратегическую перспективу совершенствования российского местного самоуправления на основе лучшего зарубежного опыта функционирования институтов прямой демократии и гражданского общества.
Для оценки правовых последствий присоединения России к хартии, которая трактуется юристами как международный договор, следует напомнить содержание пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в случае присоединения России к международным договорам путем их ратификации эти документы получают главенствующее значение по отношению к нормам национального законодательства (коммент. 3). Это означает, что соответствие законодательного регулирования, равно как и реального состояния местного самоуправления требованиям хартии, имеет не нравственный смысл, а характер вполне конкретных юридических обязательств со стороны Российской Федерации как правового государства.
Однако хартия как международный договор имеет определенные особенности в том смысле, что она изначально была нацелена не на диктат ее положений каждому из присоединившихся государств (как это часто бывает с международными договорами), а на баланс между нормами хартии и институционально-юридическими особенностями и традициями этих государств. В этой связи хартия предоставляет государствам, подписавшим ее, право не включать в свое законодательство некоторые положения хартии при наличии правового обоснования (статья 12). Указанная статья также подчеркивает, что лишь закрепленные в хартии принципы
47
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
местного самоуправления (см. ниже) обязательны для всех государств. Таким образом, документ построен на компромиссе между необходимостью повсеместного соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления как института современной демократии и гибкостью в отношении внутренних правовых, экономических и иных условий функционирования системы местного самоуправления в каждом из современных государств.
В этой связи в отношении хартии у российских экспертов сложилось два полярных мнения. Одно из них исходит из того, что достаточно общий характер многих положений этого документа (коммент. 4), равно как и наличие в нем оговорок относительно обязательности/необязательности применения подписавшими государствами его отдельных положений, по сути, сводит хартию к некоей общей декларации. Из таковой якобы трудно извлечь какие-то критерии или признаки соответствия той или иной конкретной системы местного самоуправления требованиям современной демократии и конкретно — самой хартии.
Напротив, иное мнение о хартии склоняется к тому, чтобы (несмотря на все оговорки, содержащиеся в самом документе) считать ее основополагающим документом, имеющим наибольшее значение с точки зрения утверждения не буквы, а духа демократических преобразований в обществе и государстве, необходимой составляющей которых является развитая система местного самоуправления. С учетом этой, более убедительной позиции присоединение России к данному международному договору означает, прежде всего, не подгонку тех или иных положений наших законов под букву хартии, а отражение в них, равно как и в правоприменительной практике самого духа хартии как манифеста демократии, гражданского общества и глубокой ответственности граждан за развитие социальной среды их жизнедеятельности.
Европейская хартия местного самоуправления: история принятия и основное содержание
Европейская хартия о местном самоуправлении была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и на данный момент является одним из наиболее важных многосторонних документов, определяющих фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления в условиях современной демократии. Прежде всего, в преамбуле хартии отмечается, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя». В статье 4 хартии подчеркивается, что в установленных конституцией или законом пределах эти органы обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти».
48
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
Хартия обязывает все государства закрепить в своем законодательстве и применять на практике правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Хартия особо указывает на необходимость конституционного регулирования юридического и экономического статуса (автономии) местного самоуправления, хотя и допускает решение этого вопроса за пределами конституционного права.
Интересно сравнить трактовки (определения) местного самоуправления, которые даны в хартии и в законодательстве Российской Федерации (таблица 1).
Таблица 1
Определение местного самоуправления в Европейской хартии и в законодательстве Российской Федерации
Законодательство Российской Федерации (131-ФЗ, пункт 2 статьи 1) Европейская хартия (статья 3)
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения
Сравнение показывает, что по кругу затронутых аспектов муниципального развития российское определение местного самоуправления значительно «богаче». Однако следует обратить внимание и на то, что оно, в отличие от Европейской хартии, не содержит упоминания о «реальной способности» органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения. Если интерпретировать понятия «регламентировать» и «управлять» в обыденном смысле, то они сведутся к широко обсуждаемой ныне проблеме достаточности полномочий органов местного самоуправления, а также достаточности обеспечивающих реализацию этих полномочий экономических ресурсов.
С учетом требований хартии, как важные критерии демократизации общества и государства, важны три позиции: а) принципы институционализации местного самоуправления, то есть порядок создания основных видов муниципальных образований; б) круг полномочий местного самоуправления и «источник» их регулирования; в) обеспеченность этих пол-
49
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
номочий достаточным кругом экономических ресурсов (в числе таковых, прежде всего, выделяются местные финансы и муниципальная собственность).
Первый вопрос заключен в том, в какой мере действующие институты местного самоуправления выступают продуктом волеизъявления населения, гражданского общества, учета особенностей отдельных территорий и регионов той или иной страны (тем более для страны с федеративным устройством). Здесь надо отметить, что принципы институционализации местного самоуправления в России в ходе реформы были отмечены двумя особенностями: во-первых, избыточной централизацией, не сообразной федеративной природе государства; во-вторых, очевидным формализмом, явно допускающим игнорирование современного мирового опыта в этой сфере общественных и публично-правовых отношений.
Как известно, термин «федеративное устройство» в принятом ныне широком, общедемократическом смысле неизменно охватывает не только федерально-региональный «срез» внутригосударственных отношений, но и всю вертикаль публичной власти, включая формально отделенные от органов государственной власти институты местного самоуправления. Такое понимание сущности и роли институтов местного самоуправления все более становится доминирующим в современном мире.
Подписание хартии в определенной мере обязывало Россию внимательно отнестись к зарубежному опыту развития местного самоуправления (коммент. 5). При этом огромное разнообразие имеющегося опыта институционализации местного самоуправления, формирования его экономической базы, организации взаимодействия с региональными органами власти и проч. делало необходимым выбор тех элементов опыта, которые более-менее соответствовали экономическим и социально-политическим реалиям России на рубеже XX—XXI веков. Ситуация облегчалась тем, что приоритет здесь отдавался опыту государств федеративного типа. В наибольшей мере обсуждению и попытке практической интерпретации подвергался опыт таких федеративных государств, как США, Канада и Германия.
Развитие институтов местного самоуправления, разумеется, не является монополией государств с федеративным устройством, однако формирование и развитие этих институтов в государствах федеративного типа имеет определенный специфический «срез», который отсутствует в условиях унитарной государственности. Речь идет о проблеме разграничения полномочий Федерации и ее субъектов по регулированию процедур формирования и функционирования институтов местного самоуправления, их полномочий, их экономической базы, включая налоговую базу, бюджетные полномочия и проч. Как показал наш опыт муниципальной реформы, именно этот круг проблем государственного регулирования (коммент. 6) местного самоуправления является чрезвычайно значимым, но трудно решаемым.
50
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
Здесь очень важным видится опыт Германии, так как многие элементы этого опыта прослеживаются в тех институтах местного самоуправления, утверждение которых было осуществлено в ходе муниципальной реформы в России. Так, этот опыт просматривается в создании двухуровневой системы институтов местного самоуправления, в выделении особого института городских округов, не входящих в муниципальные районы и объединяющих в себе полномочия районов и поселений. Хотя и здесь видно, что, заимствовав одни элементы этого опыта, российская практика проигнорировала другие, не менее важные. Например, был явно проигнорирован опыт Германии относительно децентрализации регулирования всей системы муниципального управления в стране (в стране вообще нет федерального закона о местном самоуправлении; за пределами ряда конституционных положений все остальные аспекты его деятельности регулируются законами земель — субъектов Германской федерации).
Конечно, деятельность муниципальных образований в Германии (в том числе по налогово-бюджетным вопросам) также поставлена в жесткие рамки законодательного регулирования, но такого «казарменного универсализма», который был продиктован муниципальной реформой в России, в Германии нет. Например, северогерманская модель муниципальной организации исторически существенно отличается от южногерманской. Но эти отличия считаются нормой, не противоречащей принципам федеративного государства и требованиям равенства граждан демократического государства в плане доступности институтов местного самоуправления. Это и есть реальная федерализация местного самоуправления.
В этом смысле появление в 2003 году полной новой редакции федерального закона о местном самоуправлении (уже после ратификации Европейской хартии) можно рассматривать как один из первых и наиболее важных шагов, предпринятых у нас на самом старте так называемой федеративной реформы. Более того, зафиксированные в 131-ФЗ основные положения по регулированию правовых и экономических основ местного самоуправления, фактическая мера их реализации во многом стали своеобразной лакмусовой бумажкой для определения реальной федерализации государства и общей направленности преобразований, объединенных под лозунгом федеративной реформы. В этом смысле, с учетом положений 131-ФЗ по местному самоуправлению и методов их реализации на практике, можно сказать, что этим Россия, до минимума сократив возможности субъектов Федерации по регулированию экономико-правовых основ деятельности институтов муниципального управления, сделала заметный шаг от федеративного государства к унитарному.
Это касается и многих признаков формализма в институционализации местного самоуправления в стране. Вопрос о возможности какой-либо гражданской инициативы в 131-ФЗ просто не просматривается — только разрешенные «сверху» формы организации местного самоуправления; пра-
51
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
ва граждан что-то изменить здесь, предложить и ввести какие-то новые формы самоуправления, отвечающие, например, их местным традициям и обычаям и проч., закон никоим образом не предусматривает. Все возможности гражданской инициативы закон сводит к так называемому территориальному общественному самоуправлению (коммент. 7) (статья 27 131-ФЗ), за которым государство не закрепляет ни каких-либо четких полномочий, ни гарантированных экономических ресурсов осуществления своей деятельности.
Анализ положений Европейской хартии, равно как и имеющегося зарубежного опыта показывает, что принципы территориальной структуризации институтов местного самоуправления несут в себе определенную противоречивость. С одной стороны, эти принципы взывают к максимальному приближению этих институтов к населению с целью большей доступности муниципальных благ (услуг) и возможностей прямого участия населения в решении дел местных сообществ. С другой стороны, эти принципы указывают на целесообразность создания экономически состоятельных институтов местного самоуправления, способных реализовать весомые меры (программы) по хозяйственному и социальному развитию «своих» территорий, оказать гражданам качественные услуги.
Однако в России ни в 1995 году, ни даже в 2003 году при осуществлении территориальной структуризации местного самоуправления субъекты Российской Федерации просто не ставили (да и не имели оснований ставить) перед собой такой задачи, как создание оптимальной системы муниципальных образований. Все решения в этом направлении принимались в весьма сжатые сроки и преимущественно на основе сложившейся еще в советское время системы административно-территориального деления и затем замены (в большинстве регионов) поселенческих администраций на поселенческие муниципалитеты. Какого-либо научно обоснованного проектирования муниципального деления регионов, с привлечением соответствующих специалистов, не осуществлялось.
Установив для структуризации институтов местного самоуправления в стране формальные критерии «пешей» и прочей доступности, 131-ФЗ наплодил огромное число экономически нежизнеспособных муниципалитетов. Не случайно почти сразу после приятия 131-ФЗ практика муниципализации в регионах России заметно «отодвинула» трудно идентифицируемые критерии «доступности» (формально они и ныне присутствуют в законе) и пошла по пути слияний и поглощения наиболее слабых поселенческих муниципалитетов, число которых, по сравнению с начальным этапом реформы, сократилось примерно на тысячу.
Кроме того, система институционализации местного самоуправления, принятая в 131-ФЗ, уже изначально пошла вразрез с мировым опытом муниципального развития. Как уже было сказано выше, существенную роль в разработке гипотезы муниципальной реформы в России сыграл опыт
52
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
Германии. Однако надо иметь в виду, что весь послевоенный период развития Германии сопровождался централизацией муниципальных образований и сокращением их общего числа. Это в основном связывалось с тем, что традиционные в этой сфере критерии близости и доступности для населения систем муниципального управления ныне трансформируются под воздействием современных средств коммуникации и связи. Сейчас, заявляют немецкие эксперты, нет необходимости держать в каждом поселке свой муниципальный аппарат во главе с бургомистром. У каждого жителя муниципального образования есть доступ в Интернет. Любые заявки на муниципальные услуги, жалобы и прочее немедленно принимаются и удовлетворяются, благо это позволяет хорошо развитая дорожная сеть. На сайтах муниципалитетов находится вся информация об их хозяйственной и финансовой деятельности; даются необходимые сведения о муниципальных услугах (бесплатных, дотируемых, платных). Даже местные референдумы проводятся часто заочно, через Интернет. Собственно, это и есть модель современного муниципального управления, которая, к сожалению, еще малодоступна в российских условиях.
С точки зрения закрепления управленческих полномочий местного самоуправления хартия стала первым международным документом, утверждающим необходимость соблюдения принципа субсидиарности при распределении полномочий между различными уровнями этого сегмента публичной власти. При этом применение принципа субсидиарности на уровне местного самоуправления хартия трактует как право и обязанность местных органов власти осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с этим принципом хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне и должны относиться к более высокому административному уровню, если решение таких задач силами органов местного самоуправления неэффективно или невозможно.
Идеи хартии говорят о том, что, сообразно условиям современного демократического государства, источник полномочий местного самоуправления должен (как и его базовая институционализация) строиться на балансе государственного регулирования (установления) и инициатив самого местного сообщества (коммент. 8). Такая формула отрицает две возможные крайности: как полную «самостийность» органов местного самоуправления по кругу исполняемых ими полномочий, так и полную зарегулирован-ность этих полномочий решениями высших эшелонов публичной власти. Первоначальная версия 131-ФЗ как бы и отражала вторую из названных крайностей. Полномочия органов российского местного самоуправления в виде круга «вопросов местного значения» были определены в виде «закрытого списка», единого для определенного типа муниципальных образований на всей территории страны и подлежащего изменению только реше-
53
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
нием федерального законодателя (субъекты Федерации такого полномочия не получили). Следствием этой жесткой конструкции, абсолютно несообразной не только принципам федеративного государства, но и реалиям исключительной социально-экономической неоднородности российских муниципалитетов, стал поток последующих поправок и дополнений к 131-ФЗ, число которых (прежде всего по регулированию вопросов местного значения) шло на десятки, а потом и на сотни. В итоге тупиковость этой модели правового регулирования одной из важнейших сторон деятельности местного самоуправления стала просто самоочевидной.
В результате, как нами уже отмечалось [2], в ходе муниципальной реформы ключевой принцип регулирования полномочий органов местного самоуправления (обозначенных в нашем законодательстве как «вопросы местного значения») пришлось радикально поменять. С введением в 131-ФЗ статьей 14а, 15а и 16а практика подобного регулирования как бы сместилась с формулы «разрешено только то, что разрешено» к формуле «разрешено все, что не запрещено». Суть этих перемен состоит в том, что в настоящее время федеральным законодателем формально зафиксировано право муниципалитетов (помимо собственно вопросов местного значения) осуществлять любые иные управленческие функции, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации. Однако эти полномочия могут осуществляться только за счет собственных доходов местных бюджетов (то есть за исключением субвенций и дотаций из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).
В результате помимо собственных (законодательно закрепленных на постоянной основе) и так называемых делегированных полномочий (ком-мент. 9) возник потенциально доступный для органов муниципального управления институт «добровольных полномочий» [6, 7]. Этот институт «добровольных полномочий», по сути, отражает идею хартии о том, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти» (пункт 2 статьи 4).
Казалось бы, надо только радоваться тому, что наше местное самоуправление по духу явно приблизилось к требованиям Европейской хартии. Действительно, каких-то прямых запретов на исполнение тех или иных полномочий на местном уровне в действующем законодательстве весьма немного. На первый взгляд, это позволяет сделать вывод, что полномочия муниципалитетов по вопросам регулирования социально-экономического развития территорий достаточно широки, а возможности их реализации ограничиваются на деле лишь их финансовыми ресурсами, а также действующими стимулами их активной хозяйственной работы.
Однако на практике это не совсем так. Во-первых, институт «добровольных полномочий» не конкретизирует в достаточной мере специфичес-
54
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
кую роль органов местного самоуправления в решении задач хозяйственного и социального характера. В итоге часто возникает ситуация, когда «все отвечают за все» и никто не отвечает за что-либо конкретно. Во-вторых, не имеющий четких границ институт таких полномочий затрудняет прямую корреспонденцию между управленческими и бюджетно-расходными полномочиями муниципалитетов; последние регулируются только бюджетным законодательством и только в виде «закрытого» списка допустимых видов бюджетных расходов. В результате часто складывается ситуация, при которой та или иная управленческая (регулятивная) функция муниципалитетам вроде не запрещена и в общем вполне доступна, но право муниципалитета расходовать бюджетные средства на реализацию данной функции (даже при наличии средств) формально не закреплено. Такие расходы будут считаться нецелевыми.
Что касается вопроса об экономическом, прежде всего финансовобюджетном, обеспечении полномочий муниципалитетов, а по сути о реальной автономии российского местного самоуправления, то он остается еще более острым и наиболее сложно решаемым в круге всех слагаемых муниципальной реформы.
Европейская хартия и российские реформы: что получилось на самом деле?
Как уже было отмечено выше, 131-ФЗ по местному самоуправлению, который разрабатывался уже после ратификации Россией Европейской хартии, должен был бы воплотить все ее основные требования. Разумеется, какая-либо «калька» здесь невозможна, и настаивать на прямом копировании в наших законах неких положений хартии и/или иных документов международного уровня было бы просто неуместно. Здесь в каждом случае неизбежен процесс адаптации, расстановки «своих» приоритетов и акцентов, отвечающих национальным традициям, специфике социально-экономических, национально-демографических и иных условий отдельных стран.
Но были ли такие преобладающие акценты в российской интерпретации этой хартии? Мы полагаем, да. Применительно к российским условиям, где долговременно (в советский период) наблюдалось формальное и фактическое огосударствление местной власти, основным положением реформы, ее важнейшим постулатом была зафиксирована идея конституционных гарантий местного самоуправления, и прежде всего неукоснительная реализация конституционно закрепленного принципа об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти. Это неизменно характеризовалось как ключевое положение, гарантирующее необратимость выбранного курса демократических преобразований, в том числе и в системе местного самоуправления.
Однако в процессе проработки конкретных механизмов реализации этого положения обозначилось много сложных экономических и правовых
55
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
проблем. Это, в частности, создание достаточной гибкости и множественности форм институтов местного самоуправления; усиление роли населения в решении местных проблем; обеспечение реальной экономической, прежде всего финансовой, самостоятельности местной власти; эффективное осуществление функций финансового выравнивания на местном уровне и проч. Проблемы эти не новы для мировой практики местного самоуправления. Однако в западных странах они решались преимущественно на пути постепенного расширения самостоятельности различных территориальных сообществ, причем акцент делался и делается не на утверждение местного самоуправления как института, формально отделенного от системы органов государственной власти, а на общие процессы децентрализации системы территориального управления на основе принципа субсидиарности. Скорее всего, именно по этой причине ни в Европейской хартии местного самоуправления, ни в конституциях и «целевых» законах многих государств положения относительно такой формальной отделенности местного самоуправления от органов государственной власти сегодня не присутствуют.
Наш опыт также показал, что формальная «отделенность» и реальная автономия местного самоуправления — «две большие разницы». Без адекватной экономической, прежде всего финансово-бюджетной, обеспеченности муниципалитетов вся подобная «отделенность» оборачивается очевидной профанацией. Как это ни странно, но в известном смысле закон о местном самоуправлении 1995 года и формировавший его финансовую базу закон 1997 года [9] более отвечали духу хартии, нежели закон 2003 года и соответствующие ему нынешние положения Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Закон 1997 года значительно более широко и гибко формировал финансовую базу местных бюджетов. Сюда входила часть подоходного налога с физических лиц (ныне — НДФЛ) в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Федерации (сейчас 20+20%); часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации (сейчас — 0% или только в порядке «добровольной» передачи муниципалитетам части доли в этом налоге субъекта Федерации); часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации (сейчас — 0% и для местных, и даже для региональных бюджетов) (коммент. 10).
Закон 1997 года делал акцент на формирование доходов и расходов местных бюджетов на нормативной основе. Для этого закон использовал такие понятия, как государственный минимальный социальный стандарт — установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека, а также социальные нормы — показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-ком-
56
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
мунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Закон 1997 года также прямо указывал на то, что формирование местного бюджета осуществляется путем применения государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления.
Ныне же идея социальных нормативов (общефедерального характера) как основы бюджетного планирования, в том числе в практике регулирования межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, сведена почти к нулю. «Сбалансированность» местных бюджетов достигается не за счет формирования их доходной части на нормативно необходимом уровне, а путем вынужденной подгонки расходов под фактически имеющиеся финансовые ресурсы. Между тем именно для реальной сбалансированности местных бюджетов идея нормативного подхода в бюджетном планировании имеет принципиальное значение в связи с особой социальной нагрузкой на этот уровень бюджетной системы. По имеющимся оценкам, именно через местные бюджеты финансируется 100% расходов на среднее образование; 85% расходов на здравоохранение; 60% расходов на содержание детских садов и проч. [5]. Однако в настоящее время ограниченность доходной базы приводит к общей стратегической несбалансированности местных бюджетов. По оценке Всероссийского совета муниципальных образований (ВСМС), «нормативные» расходные обязательства всех местных бюджетов оцениваются в 5 трлн рублей, а фактически располагаемые финансовые ресурсы оцениваются (2012 год) в 3,2 трлн рублей (коммент. 11). При этом объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Так, если в 1997 году данный объем составлял 10,9% к ВВП, то сейчас около 5% ВВП. Сокращается и совокупная доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации. В среднем по России с 2003 по 2012 год этот показатель снизился с 49,4 до 38,7%.
Местные налоги, выполняющие в мировой практике роль важного рычага экономического регулирования в руках муниципального управления, у нас по своей значимости ничтожны (коммент. 12). По данным за 2012 год, доля двух местных налогов в доходах местных бюджетов России составила всего 15%, причем их основная масса формируется за счет земельного налога. Между тем в 1990-х годах в России существовало около 20 местных налогов. Конечно, такое количество местных налогов неудобно для населения, да и затрудняет практику их собираемости. Но и нынешний куцый «эрзац» местного налогообложения (два действующих местных налога закреплены за поселениями) не соответствует финансовым нуждам и социально-экономическим реалиям российских муниципалитетов.
В собственных доходах местных бюджетов (коммент. 13) в Российской Федерации в 2012 году доля межбюджетных трансфертов без учета субвен-
57
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
ций и дополнительных нормативов налоговых отчислений, замещающих дотации на финансовое выравнивание, составила 46,6%, а с учетом субвенций (то есть в общей сумме доходов данных бюджетов в целом) — 61,8% против 60,7% в 2011 году. По данным Министерства финансов Российской Федерации, из общего количества муниципальных образований, исполнявших бюджеты в 2012 году, только в 10,0% из них доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%. В 75,6% местных бюджетов эта доля составляла более 30%, в том числе в 23,1% местных бюджетов России — свыше 70%. До-тационность свыше 30% имели 52,5% всех местных бюджетов, в том числе 68,2% всех районных бюджетов и более половины бюджетов всех поселений. Вряд ли эта ситуация соответствует формуле Европейской хартии о «реальной способности» органов местного самоуправления не только регламентировать значительную часть публичных дел, но и управлять ими (то есть финансировать исполнение всех своих полномочий).
Гарантированные доходы местных бюджетов (коммент. 14) настолько незначительны, что в разряд дотационных муниципалитетов парадоксально попадают и крупные города — «столицы» субъектов Федерации, обладающие значительным экономическим, в том числе промышленным, потенциалом. Бюджеты большинства крупных российских городов на 25— 35% зависят от дотаций субъектов Федерации. В Екатеринбурге и Новосибирске примерно треть бюджетных расходов покрывается областными дотациями, а в Самаре областной бюджет покрывает более 40% расходов городского бюджета. Обеспеченность жителей этих городов муниципальными бюджетными расходами в год составляет 300—700 долларов США против 3—5 тысяч долларов США в Лондоне, Париже или Москве и около 8 тысяч долларов — в Нью-Йорке [10].
Собственная доходная база местных бюджетов весьма неравномерно распределяется между основными типами муниципальных образований. На бюджеты поселений — самой важной институциональной новации реформы (почти 90% всех муниципальных образований) приходится всего 14% всех собственных доходов (в том числе 10,9% налоговых доходов) местных бюджетов. На поселения приходится также только около 13% расходов местных бюджетов. Закономерно возникает вопрос: стоило ли ради такой малости раздувать бюджетную систему страны и число номинально действующих в ней субъектов бюджетного процесса? Кроме того, вследствие малых размеров многих поселенческих бюджетов (до нескольких миллионов рублей) удельные операционные затраты по их исполнению неоправданно высоки (коммент. 15). Как самостоятельный уровень бюджетной системы (по сравнению с системой сметного финансирования), большинство поселенческих бюджетов себя никак не оправдывают. Это заставляет сделать вывод, что именно финансово-бюджетная составляющая в настоящее вре-
58
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
мя в наибольшей мере размывает позитивные итоги муниципальной реформы в Российской Федерации и в целом — приближение российского местного самоуправления к базовым требованиям Европейской хартии.
Форсировать это приближение путем осуществления мер частного характера (как правового, так и экономического) едва ли возможно. Вот почему, резюмируя, надо сказать: несмотря на двадцатилетний период, прошедший с принятия Конституции 1993 года, целый ряд ее положений (в том числе и в сфере регулирования экономико-правовых основ местного самоуправления) все еще нуждаются в более развернутом законодательном и ином нормативно-правовом регулировании. Не случайно высказывалась идея о необходимости принятии федеральных законов и даже, что предпочтительнее, федеральных конституционных законов [1], непосредственно раскрывающих ряд конституционных положений, затрагивающих место и роль местного самоуправления в структуре российской федеративной государственности. Это такие вопросы, как невхождение местного самоуправления в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации); совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по установлению общих принципов организации... местного самоуправления (пункт 1 «н» статьи 72); самостоятельность органов местного самоуправления по исполнению местных бюджетов и установлению местных налогов и сборов (статья 132) и проч. И сегодня, несмотря на уже накопленный опыт осуществления реформы местного самоуправления и его экономико-правовых основ, многое в этих проблемных положениях остается без достаточно четкого разъяснения. Только их тщательная проработка позволит перейти от бесконечных поправок в 131-ФЗ к подготовке его качественно новой редакции, в полной мере отвечающей как требованиям Европейской хартии, так и актуальным задачам развития российского местного самоуправления и его экономических основ на базе соответствующей долговременной стратегии. Формирование такой стратегии должно интегрировать в себя весь блок вопросов налогово-бюджетного регулирования, которое практически не изменилось со стартового момента реформы и ныне нуждается в существенном развитии — как с учетом новых экономических и институциональных реалий самого местного самоуправления, так и тех новаций, которыми характеризуется сегодня бюджетный процесс, а именно приоритет методов программно-целевого финансирования, проведение постоянного контроля эффективности бюджетных затрат и проч.
Комментарии
1. Конечно, здесь же надо упомянуть и 20-летие принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, которая стала первым Основным законом страны, в котором при всех издержках был четко закреплен экономико-правовой институт местного самоуправления в стране и его обособленность от органов государственной власти.
59
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
2. Европейская хартия местного самоуправления («Charte europeenne de l’autonomie locale» = «European Charter of Local Self-Government») // Дипломатический вестник. 1998, №10. Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 года. В феврале 1996 года ее подписала Россия. В марте 1998 года Государственной Думой Российской Федерации был принят Закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». В апреле 1998 года она была одобрена Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.
3. В Конституции Российской Федерации указано, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
4. Типа оговорок «...по возможности» и проч.
5. Последнее, конечно, не означает перечеркивания опыта деятельности местных органов управления социально-экономическим развитием территорий, который был накоплен ранее, включая опыт советских лет, а также опыт деятельности российского земства.
6. В специальной литературе, особенно зарубежной, часто делается попытка представить «подлинное» местное самоуправление как исключительный продукт гражданского общества, как продукт инициативы и ответственности граждан и противопоставить такой подход «административно-разрешительной практике», когда институты местной власти создаются и функционируют в меру того, как это определено законами. Мы полагаем такое противопоставление надуманным, то есть в современных условиях все институты гражданского общества, будучи формой социальной инициативы граждан или их различных групп, все равно функционируют только в том правовом поле, которое отведено для них действующим законодательством.
7. Этот термин представляется довольно пространным, так как всякое местное самоуправление по своей природе является и территориальным, и общественным. Этим как бы невольно подчеркивается то, что все основные институты местного самоуправления, установленные 131-ФЗ, по сути, во многом просто приращение вертикали государственной власти «снизу».
8. В хартии отмечается: «Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом» (пункт 4 статьи 4).
9. По данным мониторинга Министерства финансов Российской Федерации за 2012 год, на муниципальный уровень в «разном наборе» (по отдельным регионам) было передано более 60 различных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации.
60
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
10. Все сказанное здесь о доходах местных бюджетов не касается таковых, формируемых в Москве и Санкт-Петербурге. Здесь порядок наполнения местных бюджетов регулируется только законами соответствующих субъектов Федерации.
11. Оценка Председателя ВСМС В. Тимченко. «Российская Федерация сегодня». 2013. № 3. С. 16.
12. Так же как и Германия, Россия является страной с очень высокой степенью централизации налогового администрирования. Местные власти в России не вправе устанавливать местные налоги; они лишь вводят таковые налоги, установленные федеральным законодательством. Между тем в пункте 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации речь идет именно о праве органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы.
13. В соответствии с российским бюджетным законодательством, к «собственным» ныне (в отличие от ранее действовавших норм) относятся все доходы соответствующих бюджетов кроме субвенций на исполнение переданных полномочий.
14. Речь идет о той части собственных доходов местных бюджетов, которая гарантирована им Бюджетным кодексом Российской Федерации и не зависит от благорасположения региональных властей.
15. По оценкам Министерства финансов Российской Федерации, на поселенческие бюджеты приходится 10% общей величины расходов местных бюджетов и при этом — четверть всех расходов управленческого характера. Именно огромное увеличение числа поселенческих муниципалитетов стало одной из причин значительного роста в последние годы общего количества государственных и муниципальных служащих в стране. Как было отмечено на заседании Государственного Совета Российской Федерации 4 октября 2013 года, по численности занятых в бюджетном секторе в расчете на тысячу жителей Россия опережает наиболее развитые страны, входящие в ОЭСР, в 1,4 раза, а страны со средним уровнем развития — в 2,5 раза. За последние пять лет штатная численность государственных и муниципальных служащих выросла почти на 100 тысяч человек (с сайта Президента Российской Федерации).
Литература
1. Бухвальд Е.М. Конституция и развитие экономических основ федеративных отношений / Е.М. Бухвальд // Экономист. 2003. №12. С.51-60;
2. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России: мифы и реальность / Е.М.Бухвальд // «Общество: политика, экономика, право» (Издательский дом «Хорс»), 2013, №1. С.60-69;
3. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России: куда двигаться дальше? / Е.М. Бухвальд // Экономика и управление», Башкирская Академия государственной службы. Уфа, 2013, №2. С.4-11.
61
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
4. Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления / В.В. Бучинский, В.Е. Сафонов // Государственная власть и местное самоуправление». 2006. № 2. С.21-25.
5. Варнавский В. Несопряженность базовых законов / В. Варнавский // Российская Федерация сегодня. 2011. №14. C.43.
6. Гриценко Е.В. Российская муниципальная реформа в свете европейских принципов организации местного самоуправления/ Е.В. Гриценко // Сравнительное конституционное обозрение. 2011.№2. C. 112-133.
7. Европейская Хартия местного самоуправления («Charte europйenne de l’autonomie locale» = «European Charter of Local Self-Government») // Дипломатический вестник. 1998, №10.
8. Нувахов Т Проблемы реформирования местного самоуправления в России с экспертной точки зрения / Т. Нувахов // Власть. 2010. №5. C. 73-76.
9. Стародубровская И. Представления Европы и России о местном самоуправлении расходятся все больше / И. Стародубровская, Н. Миронова // Российская экономика: тенденции и перспективы. 2010. №11. C.64-66.
10. Трачук П.А. Сущность и формы деятельности местных органов публичной власти / П.А. Трачук; П. А. Трачук // Современное право. 2013. №6. C. 147-150.
11. Холопов В.А. Актуальные направления оптимизации и повышения эффективности участия населения в осуществлении местного самоуправления в России и странах ЕС / В. А. Холопов // Международное уголовное право и международная юстиция. 2012. №4. C.26-31.
12. Шамхалов М.А. Системные характеристики местного самоуправления/ М.А. Шамхалов // Власть. 2012. №11. C. 75-78.
13. Основы концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период. [Электронный ресурс Общероссийского конгресса муниципальных образований]. Режим доступа: http://www.окмо.рф/?id=1772
References
1. Bukhvald E. Constitution and the development of economic grounds of federal relations. Economist [Economist]. Moscow, December, 2003. pp. 51-60. In Russian.
2. Bukhvald E. Municipal reform in Russia: myth and reality. Obshestvo, politi-ka, ekonomika, pravo. [Society: Politics, Economics, Law]. Krasnodar, January, 2013. pp. 60-69. In Russian.
3. Bukhvald E. Municipal reform in Russia: where move further? Ekonomika I Upravlenie [Economics and Management]. Ufa, February, 2013. pp. 4-11. In Russian.
62
Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?
4. Buchinsky V., Safonov V. The peculiarities of the constitutional-legal regulation of federal and regional legislation separation in defining the questions of local self-government organization. Gosudarstnennaya vlast I mestnoe samo-upravlenie. [State Government and Local Government]. Moscow, February, 2006. pp. 21-25. In Russian.
5. Varnavskiy V. The concordance of the basic laws. Rossiyskaya Federatscia se-godnya [Russian Federation today]. Moscow, 2011, no.14, 2011. P. 43. In Russian.
6. Gritsenko E. Russian municipal reform in the highlight of the European principles of local self-government organization. Sravnitelnoye constitutsionnoye obozreniye [Comparative Constitutional Review]. Moscow, February, 2012. pp. 112-133. In Russian.
7. European Charter of Local Self-Government. Diplomaticheskiy Vestnilk [Diplomatic Bulletin]. Moscow, November, 1998. In Russian.
8. Nuvakhov T The Problems of local self-government reforming in Russia from the expert point of view. Vlast’ [Authority]. Moscow, May, 2010. no 5. pp. 7376. In Russian.
9. Starodubrovskaya I., Mironova N. The notions of Europe and Russia of the local self-government differ more and more. Rossiyskaya ekonomika: tendent-sii I perspektivy [Russian Economy: Trends and Prospects].Moscow, November, 2010. no.11. pp. 64-66. In Russian.
10. Tkachuk P., Tkachuk P. The nature and forms of local bodies of the public authority activity. Sovremennoe pravo [Modern Law]. Moscow, June, 2013. no.6. pp. 147-150. In Russian.
11. Kholopov V. Actual directions of optimization and growing efficiency of population participation in local self-government in Russia and EU countries. Mezhdunarodnoye ugolovnoe pravo I mezhdunarodnaya uystitsiya [International criminal law and international justice]. Moscow. April, 2012. no. 4. pp. 2631. In Russian.
12. Shamkhalov M. The System characteristics of the local self-government. Vlast’ [Authority]. Moscow,. November, 2012. no.11. pp. 74-78. In Russian.
13. Osnovy kontseptsii razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii na srednesrochnyy period (The grounds of the development concept of the local self-government in the Russian Federation). Availabel at: http://www.окмо. рф/?id=1772. In Russian.
