CC BY
79
А.В. Колесников, В.Н. Батова
ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НЕКОТОРЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ФИНАНСОВЫХ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье анализируется процесс внедрения международных принципов, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления, в российскую правовую систему. Исследуются противоречия между принципами международного права и российскими правовыми нормами; выявляются недостатки национальных правовых подходов к регулированию экономических и финансовых процессов в системе местного самоуправления.
Ключевые слова: принципы международного права, местный бюджет, финансовые ресурсы, бюджетная система, муниципальное имущество, система управления, налог, сбор.
A.V. Kolesnikov, V.N. Batova
THE IMPLEMENTATION OF SOME INTERNATIONAL ECONOMIC AND FINANCIAL PRINCIPLES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
The article analyzes the implementation of international principles enshrined in the European Charter of local self-government in the Russian legal system. Explores the contradictions between the principles of international law and Russian legislation, identify deficiencies of the national legal approaches to the regulation of economic and financial processes in the system of local self-government.
Keywords: principles of international law, the local budget, financial resources, budget system, municipal property management system, tax collection.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций1. Безусловно, оно напрямую зависит от финансового обеспечения муниципальных образований.
Основные принципы финансового обеспечения местного самоуправления закреплены в ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления2, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г. и включающей следующие положения:
1. Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
2. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.
© Колесников Андрей Владимирович, 2015
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kaviras@yandex.ru
© Батова Вера Николаевна, 2015
Кандидат экономических наук, доцент кафедры прикладной экономики (Пензенский государственный технологический университет); e-mail: batova.v.n@yandex.ru 45
3. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.
4. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.
5. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
6. Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.
7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.
8. Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления должны в соответствии с законом иметь доступ к национальному рынку капиталов.
Реализация данных принципов находит свое отражение в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, которая закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения, а также в в гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей самостоятельность местного самоуправления в бюджетной сфере.
Вместе с тем до настоящего времени остается дискуссионным вопрос о практической реализации данных норм.
Прежде всего, это касается объема полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов и степени их самостоятельности в этом вопросе. Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов районного суда г. Оренбурга и Центрального районного суда г. Кемерово о проверке конституционности ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"»3, разъяснившее, что понимание самостоятельности органов местного самоуправления в налоговой сфере возможно только во взаимосвязи с конституционными принципами единой финансовой политики, включая налоговую, единства налоговой системы и экономического пространства, стало переломным моментом в сложившейся практике нормотворчества муниципальных образований.
Таким образом, содержащееся в ч.1 ст. 132 Конституции РФ положение о самостоятельности органов местного самоуправления по установлению местных
налогов и сборов согласно указанному Определению означает самостоятельное принятие решения лишь по вопросу о том, вводить или не вводить местные налоги, установленные федеральным законодательством. Право органов местного самоуправления на установление налогов и сборов всегда носит производный характер, поскольку органы местного самоуправления связаны общими принципами налогообложения и установления сборов, содержащимися в федеральном законе.
Исчерпывающий перечень местных налогов и сборов порождает право, а не обязанность их установления на территории соответствующего муниципального образования.
Таким образом, правоприменительная практика свела конституционное понятие «самостоятельность органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов» к возможности реализации права. При этом повсеместный дефицит бюджетов муниципальных образований, выступающий как финансово-экономическая целесообразность выбора (реализации либо нереализации предоставленного права) между введением либо невведением местного налога или сбора, такого выбора органам местного самоуправления не оставляет.
Аналогичная ситуация складывается и в отношении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов. Эта самостоятельность в реальности нивелируется федеральным законодательством, поскольку местные бюджеты включены в структуру бюджетной системы РФ и предназначены для исполнения расходных обязательств муниципальных образований. Вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов регулируются Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ), который определяет основные бюджетные полномочия е
п
муниципальных образований, в т.ч. их правомочия по установлению порядка и составления, рассмотрения проектов местных бюджетов, их утверждения и а контроля за исполнением (ст. 9), требования к местным бюджетам, определено о
в
их предназначение - исполнение расходных обязательств муниципальных об- о разований (ст. 15), виды доходов местных бюджетов (ст. 41). В отдельных его з статьях определены конкретные показатели доходной части местных бюджетов Р и предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем е
финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. о
й
В БК РФ подробно регулируются и иные бюджетные отношения муници- р
пального уровня: обеспечение долговых обязательств, предоставление межбюд- Ч
жетных трансфертов, введение временной финансовой администрации. Таким |
образом, данный Кодекс является вполне достаточным нормативным правовым к
актом, регулирующим бюджетные отношения на муниципальном уровне. м
Недостатки имеются не только в законодательном регулировании бюджетных I
отношений на муниципальном уровне. Нельзя признать удовлетворительным 1
и реальное состояние местных бюджетов. По данным Всероссийского совета 00
местного самоуправления, поступления от местных налогов составляют только ^
несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (4,8% от 5 земельного налога и 0,2% от налога на имущество физических лиц)4. Безусловно, такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на регулирование порядка взимания которого
органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния. 47
Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, по данным Минфина России, межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2011 г. составили 1086,8 млрд руб., или 48,3% общего объема собственных доходов местных бюджетов5. В связи с этим финансовое положение муниципальных образований в значительной степени будет зависеть от финансовых возможностей самих субъектов РФ, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам, а также эффективности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований.
Таким образом, появившееся в соответствии с требованиями Европейской Хартии местного самоуправления российское самоуправление столкнулось с рядом проблем системного характера. Для Европы ведь местное самоуправление давно стало нечто вроде эталона современного демократического и правового государства, который должен найти обязательное отражение в национальном законодательстве, а еще лучше в конституциях государств, желающих приобщиться к новым политико-правовым ценностям. Тогдашнее руководство России во главе с Б.Н. Ельциным стремилось в европейские структуры, а потому вынуждено было соблюдать чужие правила. Установленный в России в середине 1990-х гг. (на самом пике разгулявшейся преступности) мораторий на применение а смертной казни - требование из того же разряда6. Однако, как показала история ? в России оказалась очень сильная тяга, а, возможно, привычка к исключитель-3 ной централизации. Именно благодаря привычке строить централизованную, но очень раздробленную систему управления с огромным количеством чинов-I ников в 2003 г. снова появилась двухуровневая система местной власти. То, что
1 устраивало верховную власть в смысле управления, очень сильно ударило по
го
| экономике самых слабых, прежде всего, сельских поселений, которые до 2014 г.
| должны были осуществлять те же вопросы, что и городские поселения. Такая
| система достаточно быстро показала себя не состоятельной. С 2009 г. начался
2 обратный процесс укрупнения муниципальных образований. Преобразования, ° затрагивающие в своем большинстве судьбу сельских поселений, осуществля-£ ются сегодня в двух направлениях: первое и основное - объединение сельских | поселений, второе - объединение сельских и городских поселений. В результа-
0 те количество поселений существенно сократилось: по состоянию на 1 января ° 2012 г. в стране насчитывалось уже 23 118 муниципальных образований, из них ° 18 883 - сельских поселений. Преобразования продолжались и в 2012 г. В ряде
го
3 случаев объединение сельских и городских поселений сопровождается «преоб-
1 разованием» муниципального района, территорию которого такие поселения | составляли, в городской округ. Нижегородская область оказалась лидером в
этой печальной гонке. В 2010-2012 гг. 5 муниципальных районов превратились в городские округа7. Напрямую такая схема незаконна, т.к. преобразовать в городской округ можно только городское поселение, но юристы разработали многоступенчатую схему. Сначала какое-нибудь городское поселение поглощает и включает в свой состав сельские поселения, а затем это городское поселение 48 преобразуется в городской округ. Яркий пример тому - преобразование До-
модедовского района в городской округ. Сначала Закон Московской области от 12 января 2005 г. № 3/2005-03 «О статусе и границе городского округа Домодедово», которым район был преобразован в городской округ, был отменен Решением Московского областного суда от 14 февраля 2006 г.8, но в 2011 г. путем многоступенчатых процедур превращение района в городской округ состоялось. Такие преобразования осуществляются, прежде всего, по экономическим соображениям. Существуют и объективные причины. В результате территориальной концентрации производств и других экономических объектов возникает т.н. агломерационный эффект. Он связан с тем, что компактно размещенные объекты, если они совместимы, всегда эффективнее, чем те же объекты, размещенные изолированно. Собственно, агломерационный эффект делает городские агломерации точками роста в региональном развитии, что подтверждается многочисленными данными о вкладе крупнейших агломераций в экономику тех регионов, где они расположены. Основными критериями выделения агломераций сегодня принято считать наличие города-ядра с численностью жителей более 100 тыс. чел., а также не более чем 1,5-2-часовую транспортную доступность до, как минимум, двух других городов или поселков городского типа, тяготеющих к ядру9. Однако агломерационный подход имеет существенный недостаток. Сосредоточенный на улучшении экономического положения крупных городов, в первую очередь административных центров (столиц) и близлежащих населенных пунктов, он влечет централизацию трудовых, экономических ресурсов и, как следствие, «однобокость» пространственного развития10. Помимо агломераций, в настоящее время получают развитие кластеры, особые экономические зоны, зоны территориального развития, промышленные зоны и т.д. Все это еще раз доказывает, е
п
что маленькие и неразвитые в промышленном и инфраструктурном смыслах и муниципальные образования не способны сегодня решать вопросы местного а значения. Другими словами, закрепленный Европейской хартией принцип со- о
размерности финансов полномочиям так и не реализован. Причем наибольшую §
й
реализацию, по мнению многих ученых, этот принцип получил в Федеральном а законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного са- Р моуправления в Российской Федерации», в соответствии со ст. 9 и 37 государству е
вменялось в обязанность оказывать поддержку муниципальным образованиям и о
й
формировать минимальный местный бюджет на основе минимальных социаль- р
ных стандартов, установленных самими субъектами РФ. Сегодня в отсутствие Ч
утвержденных на федеральном уровне минимальных социальных стандартов |
исполнения вопросов местного значения, нормативов минимальной бюджетной к
обеспеченности местного самоуправления дотации муниципальным образова- м
ниям выделяются в основном исходя из бюджетных возможностей субъектов I
Федерации, а иногда - из политических приоритетов региональных властей. 1
Необходимо отметить: состояние бюджетов многих субъектов Федерации та- 00
ково, что региональные органы государственной власти объективно не имеют 22
возможности оказать финансовую помощь муниципальным образованиям в 5 размерах, достаточных для исполнения вопросов местного значения в объемах, удовлетворяющих минимальные социальные потребности населения11.
Необходимость решения проблемы соответствия доходов местных бюджетов расходным обязательствам органов местного самоуправления в очередной раз была обозначена в 2010 г. как одна из приоритетных задач в Послании Президента
РФ Федеральному Собранию12. Перед Правительством РФ была поставлена за- 49
дача подготовить предложения по изменению сложившейся пропорции доходов между бюджетами разных уровней власти для повышения роли регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач. В 2012 г. изменениями БК РФ были увеличены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов. Однако, учитывая, что в конце 2011 г. был в 2 раза уменьшен для муниципальных районов норматив отчислений от НДФЛ, который является самым весомым налоговым источником для местных бюджетов, вряд ли эти решения позитивно повлияют на бюджетную обеспеченность местного самоуправления. Представляется, что установлению новой схемы распределения доходов между бюджетами трех уровней бюджетной системы Российской Федерации должна предшествовать объективная финансовая оценка расходных обязательств публичной власти. Один из основных результатов прошедшего десятилетия - разбалансированность бюджетной системы России - свидетельствует об ошибочности отказа федерального законодателя от таких основополагающих для расчета расходных обязательств местного самоуправления и минимальных местных бюджетов понятий, как «минимальные государственные социальные стандарты» и «нормативы минимальной бюджетной обеспеченности»13. Необходимость изменения политики федерального законодателя в отношении бюджетной основы местного самоуправления отражена в правовых позициях Конституционного Суда РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ14, принятом сразу же после принятия в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Конституционный Суд РФ в качестве основы для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа рассматривает минимальные государственные социальные стандарты.
С принятием Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»15, казалось бы, появились критерии эффективности, которые будут способствовать проведению анализа состояния муниципалитетов и внесению соответствующих изменений в законодательство. Однако, несмотря на то, что рассматриваемые положения законодательства действуют на протяжении уже нескольких лет, в настоящее время однозначная правовая оценка их содержания и практики реализации не была дана. Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления не анализируются научным сообществом, не обсуждаются в средствах массовой информации, не привлекают внимания общественности, хотя являются открытыми и доступными для широкого круга лиц16.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что, к сожалению, принципы, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, не реализуются в современном законодательстве о местном самоуправлении. Таким образом, не реализуются не только нормы международного договора, ратифицированного Россией, но и нормы ст. 15 Конституции РФ, согласно которой Европейская хартия является таким же источником российской правовой системы, как и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но только сила ее норм более высокая. Как гласит Конституция РФ, в случае несоответствия норм закона международному договору необходимо применять нормы международного договора, а нормы закона, следовательно, нужно привести в соответствие
с нормами договора. Вывод однозначен - верховной власти необходимо определиться - либо Россия меняет законодательство и приводит его в соответствие с ратифицированной Европейской хартией местного самоуправления, либо идет своим историческим путем, не обращая внимание на международные договоры и общепринятые принципы международного права, потому что двойственный подход к формированию экономической базы и всей системы местного самоуправления свидетельствует о его несостоятельности. Такой подход исключает как построение самостоятельной экономически здоровой системы местного самоуправления, так и единой системы государственной власти на всех уровнях правового регулирования, что в конечном итоге негативно сказывается на единственном источнике власти в Российской Федерации - ее многонациональном народе.
1 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2015. № 1, ч. 1, ст. 9.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 36, ст. 4466.
3 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.
4 См.: Финансовое обеспечение муниципальных образований и формирование состава муниципальной собственности // Официальный сайт Всероссийского совета местного самоуправления . URL: www.vsmsinfo. ru (дата обращения: 12.11.2014).
5 Сайт Министерства финансов РФ. URL: www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring (дата обращения: 12.11.2014).
6 См.: Выдрин И.В. Эволюция местного самоуправления в России: итоги, проблемы, перспективы // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. Вып. № 1 (4).
7 См.: Баженова О.И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 3. С. 32.
8 URL: www.domodedovo-city.ru/page-id-279.html (дата обращения: 12.11.2014).
9 См.: ГоряченкоЕ., МосиенкоН., ДемчукН. Городские агломерации Сибири: предпосылки формирования и барьеры развития // Регион: Экономика и социология. 2011. № 3. С. 95.
10 См.: Баженова О.И. Указ. раб. С. 33.
11 См.: Дементьева О.А. Соответствие ресурсов местных бюджетов полномочиям местного самоуправления: декларация и реальность // Законодательство и экономика. 2013. № 2. С. 8.
12 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г. // Парламентская газета. 2010. 3-9 дек.
13 См.: Дементьева О.А. Указ. раб. С. 10.
14 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 46, ст. 4509.
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 18, ст. 2003.
16 См.: Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 62.
В.Н. Конин
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В статье рассматривается теоретический аспект вопросов, связанных с проявлением социальной природы безопасности, а также определением современных угроз общественной безопасности России.
Ключевые слова: общественная безопасность, система обеспечения безопасности, источники угроз общественной безопасности.
© Конин Василий Николаевич, 2015
Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин (Поволжский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации), подполковник полиции; e-mail: admpravo@sgap.ru 51
