CC BY
185
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2016
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
Е.М. БУХВАЛЬД
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН, заведующий Центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН
ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЕ В РОССИИ
(статья 2)
В статье рассматривается значение Европейской Хартии местного самоуправления для формирования экономической базы местного самоуправления в Российской Федерации. Дается сравнительный анализ ситуации в сфере местных финансов России и Германии. Подчеркиваются возможности использования положений Хартии и зарубежного опыта с целью формирования предпосылок устойчивого развития институтов местного самоуправления в России и более полного экономического обеспечения полномочий муниципального управления.
Ключевые слова: Европейская Хартия местного самоуправлениия, муниципальная реформа, местные финансы, муниципальная собственность, опыт Германии.
1БЬ: Н72, К38.
Финансовая независимость муниципалитетов как принцип Европейской Хартии
Адекватное экономическое обеспечение полномочий муниципалитетов всех уровней в условиях современного демократического государства выступает таким же естественным и необходимым условием повседневной деятельности институтов местного самоуправления, как и широкое использование этими институтами начал гражданского общества, их опора на инициативу и ответственность населения. Европейская Хартия местного самоуправления (далее - Хартия), история принятия и основные положения которой были кратко рассмотрены нами в первой статье [3], исходит из того, что принцип конституционной автономии местного самоуправления как бы опирается на «три
Вестник ИЭ РАН. №5. 2016 С. 25-42
слона», а именно: на совокупность правовых норм, гарантирующих его социально-политическую самостоятельность; на его административную и на финансовую независимость.
Смысл подобной «финансовой независимости» раскрывается в ст. 9 Хартии «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления». В данной статье Хартии подчеркивается, что органы местного самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом соответствующей страны.
Хартия определяет, что по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий. Хартия устанавливает, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.
Такие процедуры, однако, не должны ограничивать свободу выбора финансовой политики органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. Порядок предоставления подобных ресурсов, согласно положениям Хартии, необходимо согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления финансовые ресурсы1, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление трансферт в виде субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами
1 В оригинале русского перевода Хартии здесь речь идет о субсидиях. Однако это -или неточность перевода, или терминологическое несовпадение зарубежной и российской практики. В российской триаде инструментов межбюджетных трансферт субсидии как раз являются формой софинансирования целевых затрат, программ и пр. Функцию общей (нецелевой) финансовой поддержки нижестоящих (в т.ч. местных) бюджетов выполняют дотации. В отношении местных бюджетов эту функцию реализует также направление в эти бюджеты дополнительных долей от налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации.
местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции. Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления должны, в соответствии с законом, иметь доступ к национальному рынку капиталов, т.е. обладать правом на заимствования. В этом кратком заимствовании из Хартии следует обратить внимание на два важных момента, которые не получают достаточного распространения в российской практике функционирования местных финансов, но принципиально важны для их дальнейшего развития и укрепления.
Во-первых, это мысль о том, что доходы местных бюджетов должны гибко следовать за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий. Во-вторых, это положение о том, что в практику «защиты» более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления должны быть включены не только повсеместно распространенные процедуры финансового выравнивания. Это также должны быть меры, направленные на корректировку неравномерного распределения источников финансирования расходов местного самоуправления, а также на перераспределение самих расходных полномочий между муниципалитетами разного уровня.
Что касается возможности корректировки доходов местных бюджетов вслед за изменением издержек, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий, то таких механизмов в нынешней российской практике вообще не существует. Первая причина подобной ситуации - слабо развитая практика нормирования бюджетных затрат, а также отказ от вменения системе финансового выравнивания для муниципалитетов задачи полного покрытия расчетных дефицитов местных бюджетов. Другая причина касается сложившейся в последние годы практики постоянного «пополнения» круга вопросов местного значения муниципальных образований всех видов без адекватного приращения их «гарантированной» финансовой базы2.
Как известно, одной из главных целей принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было четкое
2 В настоящее время российское бюджетное законодательство понимает под «собственными» все доходы соответствующих бюджетов, включая межбюджетные трансферты (кроме субвенций на исполнение переданных полномочий), а также (в отношении местных бюджетов) - дополнительные отчисления от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации. Но эти трансферты и дополнительные нормативы отчислений - лишь «добрая воля» самих регионов. В этой связи под «гарантированными» мы понимаем доходы местных бюджетов, которые «безальтернативно должны быть зачислены в эти бюджеты. Это - местные налоги плюс установленные бюджетным законодательством доли «расщепляемых» налогов.
разграничение полномочий между органами публичной власти и ликвидация системы так называемых «нефинансируемых мандатов». Тем не менее сразу после принятия данного закона практически правовое закрепление полномочий муниципалитетов всех видов по вопросам местного значения, как говорится, «поплыло». Раз за разом принимались законы, вносившие в 131-й ФЗ изменения с целью «совершенствования» разграничения полномочий между уровнями публичной власти3, что на деле привело к существенному расширению перечня вопросов местного значения4. Увеличилось количество государственных полномочий (прежде всего полномочий субъектов Федерации), переданных органам местного самоуправления. Затем законодательно был введен новый тип полномочий органов местного самоуправления - «добровольно исполняемые полномочия», которые закреплены в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 действующей версии 131-го ФЗ.
В целом по Российской Федерации расходы на решение вопросов местного значения составляют 63,6% в общей сумме расходов местных бюджетов (в городских и сельских поселениях это значение достигло значения 98,9% в связи с тем, что на поселенческий уровень государственные полномочия передаются в незначительном объеме). При этом доля расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения имеет тенденцию медленного, но устойчивого снижения. Расходы на осуществление государственных полномочий в 2015 г. составили 36,0% от всех расходов (0,4% составили расходы на исполнение «добровольных» полномочий, т.е., как сказано выше, полномочий, не отнесенных к переданным). Нынешняя сложная и нестабильная модель разграничения полномочий оказывает негативное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных образований. Исключение практики наделения местных органов дополнительными
3 За время действия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в него более 100 раз вносились изменения. Только в 2014 г. было принято 14 федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, в 2015 г. - 6 таких федеральных законов. (Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации. Минюст России. Данные по состоянию на 1 июня 2015 г.).
4 Первоначально Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ за муниципальными образованиями было закреплено от 20 до 27 вопросов местного значения в зависимости от вида муниципального образования. В течение 2004-2011 гг. в результате принятия целого ряда федеральных законов произошло существенное расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения и собственно самого перечня вопросов местного значения. Так, перечень вопросов местного значения муниципальных районов возрос с 20 до 34, городских и сельских поселений - с 22 до 36, городских округов - с 27 до 42. В итоге, по оценкам экспертов, с 2003 г. объем полномочий муниципалитетов был увеличен на треть.
полномочиями без четкого определения объемов и источников их финансирования по-прежнему остается актуальной задачей.
Несколько слов о том, что касается упоминаемой в Хартии возможности «защиты» более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления путем принятия мер, направленных на корректировку неравномерного распределения источников финансирования расходов органов местного самоуправления, а также перераспределения самих расходных полномочий между муниципалитетами разного уровня. В российской практике оказание «помощи» финансово более слабым муниципалитетам путем изъятия у них расходных полномочий долгое время не применялось (см. далее о 136-м ФЗ 2014 г.). Формально могла осуществляться лишь практика межмуниципальной передачи полномочий (например, от поселений муниципальным районам), которая, действительно, широко используется в российских условиях5. Однако такая передача полномочий не может рассматриваться именно как форма финансовой помощи.
Что касается мер, направленных на корректировку неравномерного распределения источников финансирования органов местного самоуправления, то ее примерным аналогом в российской практике можно считать систему так называемых отрицательных трансфертов6. В 2015 г. в 17 субъектах Федерации из бюджетов муниципальных образований предоставлялись субсидии в бюджеты субъектов Федерации для формирования (пополнения) региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Максимальный объем указанных трансферт приходится на местные бюджеты Московской области (1,6 млрд руб.) и Ростовской области (1 млрд руб.), что свидетельствует о значительной дифференциации налогового потенциала муниципальных образований в данных регионах.
Сравнение данных мониторинга Минфином России местных бюджетов в Российской Федерации за 2007 г. (полномасштабная реализация положений муниципальной реформы 2003 г.) и недавно обнародованных данных аналогичного мониторинга местных бюджетов за
5 В 2015 г. с уровня поселений на уровень муниципального района передавались вопросы местного значения в 78 субъектах Федерации, причем в 37 регионах имели место случаи передачи более 10 вопросов местного значения. В общем количестве муниципальных районов такие соглашения на решение вопросов местного значения поселений заключили органы местного самоуправления 80% муниципальных районов.
6 Законом субъекта Федерации может быть предусмотрено предоставление его бюджету субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации.
2015 г. [6] показывает, что позитивных изменений в этой сфере практически не наступает. Так, в общем объеме поступивших в 2015 г. собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляют 56,6%, а межбюджетные трансферты (без учета субвенций) и другие безвозмездные поступления - 43,4%. В 2007 г. эти показатели составляли, соответственно, 59,1% и 40,9%. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2015 г. доля межбюджетных трансфертов, включая субвенции, составила 63,4% , а в 2007 г. - 57,9%. Все это показывает, что в ходе реформы трансфертная зависимость местных бюджетов существенно усилилась. Основной причиной сложившегося положения является низкая налоговая составляющая в собственных доходах бюджетов муниципальных районов - примерно 35-36%. Еще одной причиной можно назвать слабое распространение практики самообложения граждан, которая в 2015 г. принесла в местные бюджеты крайне малую сумму - всего 156 млн руб., причем 80% этих средств приходится на поселения Республики Татарстан.
Сказанное о сложном финансово-бюджетном положении касается в той или иной мере всех типов муниципальных образований. К сожалению, в 2015 г. в своем мониторинге Минфин России изменил структуризацию муниципальных образований (в целом и по их отдельным видам) по степени их дотационной зависимости. В этой связи для оценки долговременных изменений в этой сфере придется воспользоваться данными мониторинга за 2014 г. Так, в 2007 г. доля муниципальных образований, не получавших межбюджетных трансферт (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, составляла 3,4%. В 2014 г. этот показатель упал до 0,7%. В 2007 г. доля муниципальных образований с долей межбюджетных трансферт (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов свыше 30% составляла 74,6% от общего числа муниципалитетов, а в 2014 г. - уже 78,5%. Наряду с высокой дотационной зависимостью сохраняются и крайне ограниченные возможности местного самоуправления в сфере налогового администрирования. По оценкам Минфина России, в 2015 г. общий объем доходов, поступивших за счет налогов, нормативы по которым установлены на федеральном уровне, оценивается в 88,9% от общего объема налоговых доходов местных бюджетов7.
Российский опыт также показал, что формальная и реальная автономия местного самоуправления - «две большие разницы». Без адекватной экономической, прежде всего финансово-бюджетной, обеспе-
7 Сказанное о порядке формирования местных бюджетов не касается таковых, формируемых в г. Москве и Санкт-Петербурге. Здесь порядок наполнения местных бюджетов регулируется только законами соответствующих субъектов Федерации.
ченности муниципалитетов подобная «автономия» неизбежно оборачивается профанацией. Как это ни странно, но в известном смысле предшествующий закон о местном самоуправлении 1995 г. и формировавший его финансовую базу закон 1997 г.8 более отвечали духу Хартии, нежели закон 2003 г. и соответствующие ему нынешние положения Бюджетного кодекса РФ.
Закон 1997 г. значительно более широко и гибко формировал финансовую базу местных бюджетов в России. Сюда входила часть подоходного налога с физических лиц (ныне - НДФЛ) в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Федерации (сейчас 20+20%); часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации (сейчас - 0% или только в порядке «добровольной» передачи муниципалитетам части доли в этом налоге субъекта Федерации); часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации (сейчас - 0% и для местных, и даже для региональных бюджетов).
Кроме того, закон 1997 г. делал акцент на формирование доходов и расходов местных бюджетов на нормативной основе. Для этого закон использовал такие понятия, как государственный минимальный социальный стандарт - установленный законодательством минимальный уровень социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека, а также социальные нормы - показатели необходимой обеспеченности населения жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Ныне же идея социальных нормативов (общефедерального характера) как основы бюджетного планирования, в т.ч. регулирования межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, сведена почти к нулю. «Сбалансированность» местных бюджетов достигается не за счет формирования их доходной части на нормативно необходимом уровне, а путем подгонки расходов под фактически имеющиеся финансовые ресурсы.
Вследствие неадекватности «гарантированных» доходов местных бюджетов продолжается рост муниципального долга. На 1 января 2016 г. объем долговых обязательств муниципальных образований (почти 350 млрд руб.) составил 29,9% по отношению к объему доходов местных бюджетов без учета утвержденных объемов безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Основная масса этого долга (более 2/3) накоплена именно за период осуществления муниципальной реформы.
8 Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне недействующий).
Вестник ИЭ РАН. №5. 2016 С. 25-42
Это заставляет сделать вывод, что именно финансово-бюджетная составляющая в настоящее время в наибольшей мере размывает позитивные итоги муниципальной реформы в Российской Федерации, в том числе и приближение российского местного самоуправления к базовым требованиям Европейской Хартии.
Финансовое обеспечение местного самоуправления:
опыт Германии и российские реалии
Организация местного самоуправления в Германии, а также федеративных отношений в целом, характеризуется (при наличии целого ряда общих черт с российской практикой) рядом особенностей, которые в итоге во многом определяют и специфику функционирования системы местных финансов в данной стране.
Во-первых, в соответствии с германским законодательством основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель (субъектов Федерации), т.е. конституциями, законами и иными нормативно-правовыми актами органов государственной власти земель. В современной Германии вообще нет федерального закона (некоего аналога нашего 131-го ФЗ 2003 г.), регулирующего правовые и иные основы местного самоуправления. В каждой земле Германии в качестве основного документа, регулирующего местное самоуправление на ее территории, действует свое положение об общинах, имеющее статус закона. В положениях об общинах различных федеральных земель отдельные аспекты организации и деятельности общин и их органов управления урегулированы по-разному, однако система организации местного самоуправления внутри каждой земли едина.
Во-вторых, основой бюджетной системы Германии является принцип бюджетной автономии, а именно самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, утверждения в представительных органах власти, в реализации и контроле за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет общин прямо не вытекает из положений Основного закона и является производным от права общин на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28 этого закона. Во всех федеральных землях Германии общины имеют право утверждать проект бюджета своими представительными органами. Однако финансовый суверенитет общин имеет определенные ограничения. Так, бюджеты, составляемые на уровне общин, согласно бюджетному законодательству Германии, могут быть приняты лишь при условии, что общая сумма заемных средств и размер налоговых ставок, устанавливаемых непосредственно на местах, будут утверждены государством. Местные власти в Германии имеют также право
вводить и собирать косвенные налоги на некоторые товары и услуги (напитки, развлечения, охота, рыболовство, отели и гостиницы, на уборку улиц, на пожарную охрану и т.п.), но определение ставок этих налогов, как отмечено выше, относится к компетенции законодательных органов земель.
В-третьих, основной чертой системы налогообложения в этой стране является закрепленное в Основном законе страны положение, регулирующее разделение налоговых доходов между бюджетами различного уровня (федеральные, земельные, местные), причем разделению подлежат многие важные источники бюджетных доходов (порядка 70% всех собираемых в стране налогов). Например, подоходный налог с физических лиц, который является наиболее значимым источником бюджетных доходов в стране, распределяется следующим образом: 42,5% поступлений направляется в федеральный бюджет, 42,5% - в бюджет соответствующей земли и 15% - в местные бюджеты. Налог с продаж также распределяется по всем трем уровням бюджетной системы. Однако эти соотношения часто изменяются, что позволяет экспертам высказывать мнение, что этот налог служит регулирующим источником доходов [5], [10]. Одновременно утверждается принцип построения финансово-бюджетной системы, согласно которому каждый уровень этой системы должен иметь в своем распоряжении по меньшей мере один фискально значимый налог. В соответствии с этим принципом, исключительно федеральными налогами (17% всех собираемых налогов) являются некоторые налоги на потребление (например, налоги на табак, кофе, минеральное сырье) и налоги на оборот капитала акционерных обществ. В бюджеты земель полностью поступают налоги на имущество, на пиво, на автотранспорт, на наследство, на скачки, на проведение лотерей. На «чисто» земельные и местные налоги приходится 11-12% всех налоговых поступлений в стране.
В-четвертых, Германия остается одной из немногих стран, где применяется не только вертикальное, но и горизонтальное финансовое выравнивание доходов, в рамках которого высокообеспеченные земли по ежегодно утверждаемым нормативам перечисляют часть своих финансовых ресурсов менее развитым землям.
В-пятых, в системе местного самоуправления Германии деятельность по решению вопросов местного значения в городах и общинах имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти (муниципальных) районов. В компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей всего района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин. Таким образом, районы в Германии, скорее, являются надмуниципальным или межмуниципальным уровнем управления, основной задачей которого является координация и практическое осуществление межмуници-
пального взаимодействия в целях решения совместными усилиями вопросов местного значения, выходящих за пределы возможностей отдельных общин. Это говорит о том, что при внешнем сходстве двухуровневой системы муниципальной организации в России и Германии, позиционирование роли муниципальных районов в Германии заметно отличается от действующей организации муниципального управления в России.
Соответственно, система регулирования местных финансов в Германии характеризуется тем, что общины и крупные города (городские округа)9 имеют собственные налоговые источники (в бюджет поступают налоги полностью либо частично). Районы получают свои доходы главным образом за счет отчислений (платежей), перечисляемых им общинами, входящими в состав района. Кроме того, определенную часть своих финансовых средств районы получают с вышестоящего уровня бюджетной системы, осуществляющего функции финансового выравнивания.
По сути, аналогичная ситуация воспроизведена и в налогово-бюджетной системе России, где муниципальные районы не имеют «своих» местных налогов и в этом плане могут рассчитывать только на налоговые доходы, генерированные на так называемых «межсе-ленных территориях». В общем объеме годовых бюджетных доходов местного самоуправления в Германии доля общин и городов (включая городские округа) составляет порядка %, а доля районов - /. В России бюджетная роль районов более весома, а роль поселений -значительно менее существенна. Так, в 2015 г. в бюджеты городских округов в России поступило 49,7% всех доходов местных бюджетов, в бюджеты муниципальных районов - 34,9%, в бюджеты городских и сельских поселений -15,4%.
В-шестых, это очень ограниченный, в отличие от российской практики, круг делегированных муниципалитетам государственных полномочий (это следует отличать от установленных законом расходных обязательств муниципалитетов) или, в местной терминологии, так называемых государственных поручений структурам местного управления со стороны Федерации или земель. Обычно эти поручения касаются вопросов гражданской обороны и регистрации военнообязанных и пр.
9 По данным на 2014 г. в системе местного самоуправления в Германии насчитывалось около 11 тыс. общин, включая около 2 тыс. городов и поселений городского типа. Также имелось около 300 (муниципальных) районов и около 100 «городов, свободных от района» (по нашей терминологии - городских округов). В Российской Федерации (на начало 2016 г.) на 22,4 тыс. поселений насчитывается 1,8 тыс. районов и 563 городских округа, из которых лишь 3 воспользовались правом на создание внутригородских муниципальных образований.
В-седьмых, такой особенностью следует считать значительное число номинально действующих местных налогов (более 10), хотя перечень их фактически применяемых видов может существенно варьироваться даже в пределах одной федеральной земли. Но главными среди них являются промысловый налог (доля общин - 50%) и два вида поземельного налога: налог на земельные участки, используемые в сельском и лесном хозяйстве, и налог на земельные участки, взимаемые с предпринимателей, осуществляющих хозяйственную деятельность в пределах данной общины. Промысловый и поземельный налоги обеспечивают в сумме более 90% от общей суммы налоговых поступлений общин.
В-восьмых, заметное действие фактически отсутствующего в российских реалиях фактора межмуниципальной налоговой конкуренции, когда муниципалитеты, даже не очень обеспеченные, сознательно идут на сокращение местных налогов с целью привлечения не только инвесторов и хозяйствующих субъектов (малых, средних и крупных предприятий), но и просто новых жителей. В отдельных случаях земельные органы власти вынуждены просто ограничивать такую «состязательность», с тем чтобы она полностью не обескровила местные бюджеты соответствующего региона.
Местное финансовое выравнивание в Германии регулируется законами земель и преследует цель предоставления общинам и районам денежных средств, которых было бы достаточно для решения собственных и передаваемых от земель или от Федерации задач (расходных обязательств). Общины получают отчисления, как правило, из бюджетов земель и подразделяются на общие и целевые. Общие отчисления (в нашем понимании - дотации) служат для укрепления доходов общин в целом. При их исчислении исходят из показателей «налоговой силы» (налогового потенциала) каждой общины и объема ее расходных обязательств. Целевые отчисления (в нашем понимании - субсидии и/или субвенции) представляют собой способ возмещения затрат для выполнения конкретных возложенных на муниципалитеты задач, например, для оказания на местах отдельных видов социальной помощи, для финансирования школ, для обустройства местных дорог и т.д. Сюда же относятся расходы, связанные с расположением на территории общины частей бундесвера или с оказанием помощи беженцам. В среднем доходы общин в Германии на Уз состоят из отчислений земель.
Важным источником доходов местных органов власти в Германии являются неналоговые доходы в виде платежей за услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями, а также связанные с выдачей платных разрешений на осуществление определенных видов деятельности (торговлю, зрелищные мероприятия, получение водитель-
ских удостоверений и т.п.); денежные сборы за нотариальные услуги, судебные сборы, многочисленные штрафы (загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли, уличного движения и т.п.). Местные власти Германии также осуществляют выпуск собственных займов, которые выступают важнейшим источником финансирования долгосрочных инвестиционных проектов. Широкому распространению системы муниципальных займов в стране способствовало то, что доходы от муниципальных облигаций не облагаются налогом и тем самым являются одним из наиболее популярных видов вложений у населения. Однако здесь есть два принципиальных установления, которые были бы целесообразными и в российских условиях. Во-первых, всякие муниципальные заимствования возможны только для финансирования инвестиционных затрат и не могут быть использованы на затыкание «дыр» в текущих расходах местных бюджетов. Во-вторых, все муниципальные заимствования по закону считаются гарантированными земельными властями, что дает последним формальное право препятствовать бесконтрольному росту местных займов.
Финансовая автономия: к практике гибкого
регулирования
Сравнительный анализ опыта России и Германии в организации системы местных финансов показывает, что закрепленный в Европейской Хартии принцип «финансовой автономии» местного самоуправления не приемлет единообразных трактовок и практических решений. Какая-либо прямая проекция даже очевидных позитивных достижений одной страны на социально-экономические и иные реалии другой страны чаще всего оказывается малопродуктивной. Тем не менее в опыте Германии есть определенные элементы, практическое использование которых в наших условиях могло бы помочь Российской Федерации сделать еще один шаг к реализации принципиальных установок Европейской Хартии.
Прежде всего необходимо существенно продвинуться по сути федерализации регулирования российского местного самоуправления. 131-й ФЗ 2003 г., который нами и иными экспертами изначально трактовался как крайне мало соответствующий принципу «совместного ведения» [1], [7], фактически вытеснил субъекты Федерации из практики регулирования российского местного самоуправления, в т.ч. и его финансово-бюджетных основ. Как мы полагаем, именно это и стало причиной того, что основные позитивные ожидания, которые изначально вменялись муниципальной реформе, так и остались нереализованными.
В этом контексте как некий «шажок» в сторону децентрализации регулирования экономико-правовых основ местного самоуправле-
ния смотрелся 136-й ФЗ 2014 г.10 В соответствии с теми изменениями, которые данный закон внес в российское законодательство о местном самоуправлении, ныне допускается перераспределение полномочий между регионами и муниципалитетами (за определенными исключениями) законами отдельных субъектов Федерации. Ранее такое распределение регулировалось только федеральным законодателем и только единообразно для всех субъектов Федерации. Кроме того, теперь федеральным законодателем фиксируется минимальный обязательный набор полномочий сельских поселений, тогда как исполнение иных полномочий поселений по вопросам местного значения регулируется соглашением между поселением и муниципальным районом.
Строго говоря, чисто внешне эта новация мало отличается от той широко распространенной практики межмуниципальной передачи полномочий, о которой было сказано выше. В этом плане, с учетом зарубежного опыта, целесообразно было бы закрепить в законе положение о праве поселений отказываться от любых полномочий (собственных, делегированных), не входящих в установленный законом минимум, а также формировать бюджеты поселений на нормативной основе по принципу полной финансовой обеспеченности хотя бы этого минимального круга полномочий.
Изучение опыта Германии делает целесообразным пересмотреть наше понимание роли муниципальных районов в системе российского местного самоуправления. В соответствии со ст. 2 131-го ФЗ, муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Однако это определение не соответствует всей последующей трактовке районов в 131-м ФЗ, где они позиционируются уже не как институт «решения вопросов местного значения межпоселенческого характера», а как вполне самостоятельный уровень управления, наделенный своими полномочиями [9]. При этом анализ ст. 14 и ст. 15 131-го ФЗ показывает содержательную повторяемость полномочий поселений и районов по вопросам местного значения. Различие лишь в том, что в одном случае эти полномочия определяются оговоркой «в границах поселения», а в другом - «в границах
10 Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вестник ИЭ РАН. №5. 2016 С. 25-42
района». Подробнее вопрос о все еще остающихся «пересекающихся» полномочиях поселений и районов затронут нами в [2]. Не случайно в российских условиях с целью упразднения избыточных бюрократических структур в последние годы заметна тенденция слияния районных муниципалитетов с муниципалитетами тех поселений, которые выступают административным центром данного района.
Никакой идеи «совместных нужд» в определяемых законом полномочиях муниципальных районов сейчас не проглядывается. Более того, вряд ли кто будет оспаривать то, что круг вопросов местного значения межпоселенческого характера может существенно разниться от одного района к другому, тем более - от одного региона к другому. В этом смысле, если четко следовать данному в законе определению муниципального района, единое, тем более исчерпывающее, законодательное установление полномочий муниципальных районов вообще не имеет экономического обоснования.
В Германии муниципальный район юридически - публично-правовое образование, но экономически - прежде всего кооперация муниципальных образований, реализуемая тогда и в тех рамках, когда определенные мероприятия или проекты (например, строительство и содержание больницы, строительство дорог, мусорных полигонов и пр.) усилиями нескольких муниципалитетов могут быть реализованы более экономично с точки зрения оптимизации расходов. Практика межмуниципального сотрудничества в Германии активно реализуется и через систему «союзов» общин (коммун) (таких союзов насчитывается около 1200), которые перенимают на себя часть функций низового уровня местного самоуправления в стране.
Думается, что и в российских условиях следует законодательно скорректировать принципы функционирования, формирования полномочий и финансовых ресурсов муниципальных районов, а также открыть более широкие возможности различных форм межмуниципального сотрудничества [8]. Круг утверждаемых федеральным законом полномочий районов должен быть сокращен, а все остальные полномочия должны - с учетом местных особенностей - определяться на основе договора между районом и входящими в него поселениями. Причем это могут быть как постоянно передаваемые полномочия, так и временные, связанные с осуществлением в районе неких инвестиционных проектов, затрагивающих несколько поселений. Соответственно финансовые ресурсы района в первую очередь должны формироваться за счет целевых взносов из бюджетов поселений, а региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов вообще становится избыточным финансовым институтом. Поддерживать надо поселения, в том числе и с той целью, чтобы они могли в полной мере «рассчитаться» с районами за осуществление функций межпоселенче-
ского характера и выделить средства на программы межмуниципального сотрудничества.
Далее, опыт Германии говорит о целесообразности отказа от действующей в России чрезвычайно жесткой модели местного налогообложения. Нам уже неоднократно приходилось отмечать существующее здесь у нас конституционно-правовое противоречие. Так, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (ст. 132), органы местного самоуправления вправе устанавливать и вводить местные налоги. Однако на практике это конституционное положение не действует. Органы местного самоуправления в России могут лишь вводить местные налоги, установленные федеральным законодателем. Они также правомочны регулировать некоторые аспекты взимания этих налогов, но также только в рамках, установленных федеральным законодателем [4]. В итоге сейчас за местными бюджетами в России осталось всего два местных налога11 (в начале 1990-х годов их насчитывалось более 20), а их «экономический вес» не превышает пятой части всех налоговых доходов местных бюджетов.
Это конституционно-правовое и экономическое противоречие необходимо разрешить. Наличие только двух «разрешенных» местных налогов не просто мало вообще, но и крайне не соответствует многообразию социально-экономических условий в регионах России. Местный налог - феномен в значительной степени локальный. Такой налоговый инструмент, экономически значимый в одних условиях, в иных оказывается бесполезным и даже обременительным. На наш взгляд, право установления местных налогов должно быть поэтапно передано субъектам Федерации; за ними также должно оставаться право на фиксацию предельных ставок и возможных льгот по данным нало-гам12. Муниципалитетам должно быть предоставлено право на введение данных налогов, их взимание и регулирование ставки в рамках установленного предела. Конечно, общий перечень допустимых местных налогов должен быть установлен федеральным законодателем, но за этими пределами позиция федерального центра по вопросам местного налогообложения должна в преимущественной мере иметь рекомендательный характер, включая методические материалы по возможным в этой сфере налоговым инструментам, по их привязке к конкретным условиям регионов и пр.
Впрочем, как показывает и зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется не числом мест-
11 Плюс торговые сборы и 100% стоимости патентов на хозяйственную деятельность субъектов МСП.
12 Подобным образом в землях Германии установлены местные налоги на различные виды развлечений, на охоту и рыболовство, и даже налог на собак.
ных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета (как промысловый налог в Германии, который комбинирует в себе признаки налога на доход и налога на капитал). Но в нынешних российских условиях правовое регулирование налогово-бюджетного процесса на местном уровне, в т.ч. в виде двух действующих местных налогов, такой привязки в должной мере не обеспечивает. В какой-то мере эта привязка обеспечивается через долю местных бюджетов в поступлениях по НДФЛ (более 60% налоговых доходов местных бюджетов в 2015 г.), а также от налогов на совокупный доход: на вмененный доход; единый сельскохозяйственный налог и налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения (в целом 8,7% налоговых доходов местных бюджетов в 2015 г.). Парадоксально, но у нас есть местные бюджеты, в которых львиная доля доходов по отчислениям от НДФЛ формируется за счет работников действующих на территории бюджетных организаций, - получается некий «круговорот бюджетных средств в природе».
По нашему мнению, система доходов местных бюджетов должна быть построена таким образом, чтобы не менее 2/3 этих доходов были связаны с объемами реальной хозяйственной деятельности на территории. Это - отчисления от НДФЛ работников частных предприятий плюс максимально высокая доля, если не все 100%, налоговых поступлений от субъектов малого и среднего предпринимательства (а не только по специальным налоговым режимам).
Есть еще два момента, которые целесообразно как-то заимствовать из опыта Германии и практически использовать в российских условиях. Это, в частности, умение обходиться минимальным набором делегированных муниципалитетам государственных полномочий (прежде всего полномочий субъектов Федерации). Проблема в том, что наше законодательство не содержит никаких стимулов (условий) к сужению этого специфического и далеко не самого рационального института публичного управления. По нашему мнению, такие условия должны быть установлены, а именно: полномочия субъекта Федерации, которые остаются передаваемыми в течение 5 лет, должны в данном регионе закрепляться как собственные полномочия муниципалитетов с соответствующими источниками финансового обеспечения.
Наконец, использование опыта Германии возможно с целью решения вопроса о судьбе большого количества финансово несостоятельных и экономически малоперспективных муниципалитетов в России, которые практически ничего не финансируют, кроме собственной администрации. Частично этот вопрос в последние годы решается за счет укрупнения муниципалитетов: с момента начала реформы их в стране исчезло уже более тысячи. Однако формальным подвижкам в
муниципальной организации есть разумная альтернатива, подтвержденная опытом Германии. Это - названные выше союзы муниципалитетов, которые объединяют свои финансовые ресурсы, свои администрации и таким образом достигают существенной экономии бюджетных средств, получают возможность их использования для лучшего удовлетворения нужд населения.
Этап муниципальной реформы, основанный на бесконечных переделках 131-го ФЗ 2003 г., себя уже явно исчерпал. Россия, несомненно, нуждается в долговременной концепции реформирования своего местного самоуправления, одной из основ подготовки которой должно послужить дальнейшее углубленное изучение зарубежного опыта муниципального развития.
Литература
1. Бухвальд Е.М. Проблемы переходного периода муниципальной реформы и пути их решения // Федерализм. 2007. С. 95-110.
2. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России. Некоторые итоги прошедшего десятилетия // Федерализм. 2013. № 4. С. 121-134.
3. Бухвальд Е.М. Европейская Хартия местного самоуправления и зарубежный опыт в муниципальной реформе в России // Вестник Института экономики РАН. 2014. № 2. С. 9—109.
4. Бухвальд Е.М., Федоткин В.Н. Совершенствование экономических основ местного самоуправления. Десять лет муниципальной реформы в России: итоги и перспективы. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 64-88.
5. Зверев А.В. Налоговая и бюджетная система ФРГ: развитие и реформы // Финансы. 2012. № 5. С. 68-73.
6. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации за 2015 год: Официальный сайт Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: Шр^/штйп. ги/соттоп/ир1оад/НЬгагу/2016/06/тат/Ке2ика1у_ргоуедетуа_ monitoringa_mestnykh_budzhetov_za_2015_god.pdf.
7. Местное самоуправление в России: нынешнее состояние и пути развития. Научный доклад / Институт современного развития // Муниципальная власть. 2008. № 4. С. 39-42.
8. Одинцова А. Местное самоуправление: итоги реформы и перспективы новых преобразований // Наша власть: дела и лица. 2014. № 3-4. С. 42-45.
9. Ростанец В., Топилин А. Развитие институтов и форм межмуниципального сотрудничества в регионах России //Проблемы теории и практики управления. 2013. № 7. С. 75-80.
и- и- и-
10. Соловьев К.А. Особенности систем налогообложения западноевропейских стран и основные направления их совершенствования // Финансы и кредит. 2008. № 41 (329). С. 70-74.
E.M. BUKHVALD
doctor habilitatus in economics, professor, chief research fellow, head of the Center of federal relations and regional development of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia [email protected]
THE EUROPEAN CHARTER OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AND FOREIGN EXPERIENCE IN MUNICIPAL REFORM IN RUSSIA (ARTICLE 2)
The article reviews the meaning of the European Charter of local self-government for the formation of economic basis of local self-government in the Russian Federation. The paper provides comparative analysis of the situation in the sphere of local finance of Russia and Germany. The author evaluates the opportunities to use the European Charter positions and foreign experience with the purpose of forming the preconditions for sustainable development of local self-government institutions' in Russia and more sufficient economic provision of municipal management powers.
Keywords: European Charter of local self-government; municipal reform, local finance, municipal property, experience of Germany. JEL: H72, R38.
