CC BY
748
Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям
Э. Маркварт
Правовые основы и компетенция местного самоуправления
Германия, как известно, — федеративное государство, состоящее из 16 субъектов Федерации — федеральных земель. В соответствии с Основным законом (Конституцией) 1949 г., местное самоуправление в Германии отнесено к компетенции федеральных земель. В этой связи логичным является остутс-твие специального законодательного регулирования местного самоуправления на уровне Федерации. В то же время гарантия местного самоуправления и правовая основа для его регулирования на уровне федеральных земель установлена Основным законом (Конституцией) Федеративной Республики Германия и конституциями ее земель. Пункт 2 ст. 28 Основного закона гласит: «Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках установленной законами компетенции и в соответствии с законами также обладают правом самоуправления. Обеспечение самоуправления включает обеспечение основ для финансовой самостоятельности; к этим основам относятся налоговые поступления, соответствующие экономическому развитию общин, обладающих правом установления ставки налога»1. Реализация права на местное самоуправление применительно к муниципальным образованиям означает гарантию существования общин (Gemeinden) и их объединений (районов, Landkreise) в качестве субъектов права, а также установление определенного круга задач для самостоятельного решения и ответственности. Гарантия права на само существование общин и районов, конечно, не означает, что муниципальные субъекты права могут претендовать на вечное существование. Однако против их воли они могут быть ликвидированы или изменены территориально только с учетом их мнения, полученного в ходе широких и открытых слушаний, и только исходя из интересов общественного блага.
Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель. При этом во всех «территориальных» субъектах Федерации (см. ниже) приняты и действуют сходные законодательные акты. Базовыми среди них в каждой земле являются Положение об общинах
1 Конституция (Основной закон) Федеративной Республики Германия.
(Gememdeordnung) и Положение о районах (Landkreisordnung). Кроме того, во всех землях существуют также специальные законы о муниципальных выборах (выборах в органы местного самоуправления общин и районов — Gemeinde-und Landkreiswahlgesetz). Помимо перечисленных законов, свойственных всем названным землям, существуют и особенности. Так, к примеру, в Баварии принят и действуют специальный закон о местном референдуме и гражданской инициативе, Положение о совместном управлении общин и ряд других законодательных актов, регулирующих организацию местного самоуправления. В иных федеральных землях также встречаются специфические законы, отражающие особенности местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. В целом следует отметить, что, несмотря на самостоятельность федеральных земель в регулировании местного самоуправления, с течением времени произошла значительная синхронизация (гармонизация) земельного законодательства. В целом этот процесс следует расценивать как объективный, поскольку, во-первых, происходит все большее выравнивание условий проживания людей в различных землях, во-вторых, со временем «выкристаллизовываются» наиболее эффективные, успешные модели местного самоуправления, которые затем перенимаются другими землями как лучший опыт (примером тому может послужить практически повсеместный, за небольшими исключениями, отказ от принципа полного разделения властей на уровне местного самоуправления и др.).
Применительно к компетенции общин следует обратить внимание на цитировавшуюся норму Основного закона (п. 2 ст. 28), которая определяет ее как «все дела местного сообщества». Под этим Федеральный Конституционный Суд Германии понимает «те потребности и интересы, которые имеют корни в местном сообществе или имеют какое-либо отношение к нему» (постановления Конституционного Суда 79, 127, 151). При этом Конституционный Суд исходит из понимания общины не как «управленческой единицы», а как объединения жителей. Здесь имеются в виду аспекты, затрагивающие совместное проживание и существование членов общины и имеющие для них значение именно как для членов данного муниципального образования. В этом плане общины получают всю компетенцию. Конечно, законодатель в силу своих прав может учредить для местной общины какие-либо иные полномочия. Однако при этом он должен ограничиваться рамками, в которые он поставлен конституционно-правовыми гарантиями самоуправления. В отдельных случаях может стать большой проблемой необходимость разделения вопросов местных общин и дел «надобщинного» (межобщинного) характера. Так, например, снабжение сетевой энергией (электричество, газ) ранее было типично коммунальной проблемой. Постепенно она приобретает все более региональный и надрегиональный характер.
Задачи самоуправления общин могут носить добровольный или обязательный характер. В первом случае общины могут самостоятельно решать, будут ли они вообще заниматься этим вопросом и каким образом. Это касается, например, строительства спортзалов, музеев и театров. Во втором случае необходимость выполнения обязанностей определена в законном порядке, и общины вольны лишь в выборе способов их выполнения. Так, к примеру, об-
щины обязаны принимать планы застройки и возводить школы, однако пути выполнения этих задач общинам не предписываются (во всяком случае в подробностях).
Наряду с задачами самоуправления общины могут также решать вопросы государственного уровня. Государству иногда выгоднее вместо подключения своих инстанций использовать административные возможности и местные преимущества общин. Пока поставленные задачи имеют государственное значение и не трансформируются в коммунальные, государство сохраняет в той или иной степени право на указания, обязательные к исполнению. При постановке задач перед общинами государство имеет обязанности по их финансированию. Так, в соответствии с п. 3 ст. 78 Конституции земли Северный Рейн - Вестфалия, земля имеет право обязывать общины и их объединения путем предписаний закона к принятию на себя и выполнению определенных общественных задач «только с одновременным принятием решения о покрытии расходов»2. Согласно 3 п. 4 Положения об общинах земли Северный Рейн - Вестфалия, необходимо одновременное урегулирование вопроса о средствах при наложении на общины новых обязанностей, их расширении или изменении в результате изменения закона. Если эти новые обязанности ведут к перерасходу средств общин, то они компенсируются. Безусловно, на практике возникают разногласия между общинами и государством как в части толкования данных правил, так и по величине компенсации. В этой связи общины нередко обращаются в земельные конституционные суды.
Правовое положение районов иное. У них нет конкретной сферы деятельности, непосредственно гарантированной Конституцией. Районы отвечают в рамках своей территории за вопросы, которые им определяет законодатель. С другой стороны, законодатель несет прямую обязанность по наделению районов компетенцией в соответствующем объеме. Например, районы являются субъектами оказания социальной помощи и ответственны за строительство дорог районного значения. Кроме того, они могут содержать районные больницы и сберкассы или поддерживать общины в вопросах, которые те не могут решить своими силами. Государство очень активно, в гораздо большей степени, чем общины, использует районы и их руководящих чиновников (глав районов) для решения государственных задач. Глава района в Германии является одновременно выборным должностным лицом местного самоуправления, возглавляющим районную администрацию, и государственным служащим, отвечающим за реализацию государственных полномочий, делегированных возглавляемому им району3.
2 Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 11. Juli 1950 (in der Fassung vom 5. Mai 2002). http:// de.wikisource.org/wiki/Verfassung_des_Landes_Nordrhein-Westfalen; Положение об общинах Земли Северный Рейн-Вестфалия. Перевод Э. Маркварта — «Муниципальное право», 1-4/2001.
3 Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 11. Juli 1950 (in der Fassung vom 5. Mai 2002). http:// de.wikisource.org/wiki/Verfassung_des_Landes_Nordrhein-Westfalen; Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946 (in der Fassung vom 10. November 2003). http://www.bayern.landtag.de/bayer_ver-fassung.html.
Суть самоуправления заключается в возможности решать собственные проблемы «под собственную ответственность». Ответственность же означает свободу от государственного вмешательства. Таким образом, общинам и районам должна предоставляться своя собственная сфера самостоятельной деятельности. Они принимают самостоятельные решения в сфере их компетенции. Контроль целесообразности со стороны государства здесь недопустим. Конечно, муниципальная деятельность может в определенной степени зависеть от наличия государственного разрешения, однако государство несет прямую обязанность выдачи такого разрешения при наличии законных предпосылок. Суверенитет муниципального образования включает в себя самостятельность и независимость планирования, решения кадровых вопросов, организационный, нормотворческий и финансовый суверенитеты общин и районов.
Территориальная организация местного самоуправления
Как отмечалось выше, вопросы организации (в первую очередь территориальной) местного самоуправления относятся к компетенции федеральных земель. Соответственно, на уровне земельного законодательства устанавливаются основные параметры, влияющие на формирование границ муниципальных образований, отнесение их к тому или иному уровню, определение статуса каждого муниципалитета и круга его полномочий (задач). Именно федеративным устройством и компетенцией федеральных земель определяется существенная разница в территориальной организации местного самоуправления в различных землях. При этом независимо от выбора тех или иных параметров формирования границ и статуса муниципалитетов государство (федеральная земля) обязано гарантировать жителям право на местное самоуправление, а также независимость и самостоятельность последнего. На конец 2007 г. в Германии насчитывалось в общей сложности 12 312 общин (внутрирайонных поселений и городов, не входящих в состав районов — т.е. так называемых городских округов, без учета районов).
В качестве основного критерия федеральные земли используют в первую очередь численность населения соответствующего поселения (общины) или группы близлежаших и в той или иной степени взаимосвязанных поселений. Именно численность населения является показателем т.н. административной мощи (потенциала) территории. Заметим, однако, что ни в одной федеральной земле этот критерий не является жестко обязательным и единственным. Он используется как примерный ориентир, общее правило, исключения из которого вполне могут быть, но подлежат разумному обоснованию. При этом федеральные земли исходят, во-первых, из плотности населения на территории земли в целом, а во-вторых — из определенных исторических традиций существования и развития той или иной территории, естественно-природных факторов, которые влияют или могут влиять на функционирование общины как единого целого.
При этом естественно, что федеральные земли, отличающиеся высокой плотностью населения, как правило, устанавливают более высокий минималь-
ный порог численности населения, необходимый для формирования самостоятельного муниципалитета (общины), а также для придания той или иной общине статуса «города вне района» (города земельного значения или городского округа в терминологии российского законодательства). Кроме того, при формировании территорий и установлении статуса муниципалитетов учитываются и другие факторы — в первую очередь исторические особенности и традиции как земли в целом, так и конкретных поселений. Так, к примеру, в южных немецких землях традиционно сильны были небольшие сельские общины, а также торговые поселения, каждое из которых имело свои сформировавшиеся веками особенности, индивидуальность, высокую степень самоидентификации жителей. Пренебрегать этими нюансами при формировании территорий общин законодатель этих земель не стал, что привело к тому, что в них мы наблюдаем большое количество мелких муниципалитетов.
Опыт развития местного самоуправления в этих землях подтвердил жизнеспособность этой модели и ее чрезвычайно положительное влияние на развитие гражданского общества в целом. В других федеральных землях муниципалитеты значительно крупнее, что связано, в частности, с условиями проживания жителей, наличием большого количества крупных компактных поселений, возникших, к примеру, в ходе индустриального развития земель (например, Северный Рейн - Вестфалия).
Приведем примеры отдельных федеральных земель. Из 16 земель, входящих в состав Федеративной Республики Германия, принято выделять 3 земли, которые являются землями-городами (в терминологии российского законодателя — «города федерального значения»): Берлин, Гамбург и Бремен. При этом в состав земли Бремен входят 2 города-муниципалитета: собственно Бремен и Бремер-хафен, а в Берлине и Гамбурге самостоятельные муниципалитеты не формировались. Оставшиеся 13 земель — земли т.н. территориальные и разделены на муниципальные образования: общины (поселения, Gemeinden), которые в той или иной совокупности формируют объединения — районы ^а^к^е), а также самостоятельные города вне районов (городские округа, к^б^е Staedte).
Ниже приведена сравнительная таблица территориальной организации местного самоуправления в фежеральных землях Германии, подготовленная автором на основе данных, опубликованных в Статистическом ежегоднике за 2008 г., официально издаваемом Федеральным статистическим ведомством Германии4 (табл. 1).
Как показывают приведенные ниже данные, федеральные земли по-разному подошли к решению вопроса о формировании общин (поселений). В отдельных землях (в первую очередь Шлезвиг - Голштиния, Рейнланд - Пфальц) во главу угла очевидно ставится не административная состоятельность и экономическая эффективность местного самоуправления, а исторические традиции, территориальная обособленность, самостоятельность отдельных населенных пунктов. Здесь велико число совсем малочисленных общин, в т.ч. значительное количество общин с числом жителей до 100 человек.
4 Данные о численности населения даны по состоянию на 31.12.2006 г.: Statistisches Jahrbuch 2008 fur die Bundesrepublik Deutschland - Statistisches Bundesamt, Wiesbaden, 2008.
Таблица 1
Сравнительная таблица территориальной организации местного самоупр авления
Земля Численностьть населения (млн чел.) Плотность населения (ч/км2) Кол-во общин в о н 0 01 о -в л-лоК Кол-во городских округов Наименьшая община (их кол-во) Наименьший район (тыс. ч.) Наименьший городской округ (тыс. ч.) Средняя численность насел. района (тыс. ч.)
Бавария 12,52 177 2056 (+20)* 71 25 до 500 (2) 70,8 38,2 124
Баден -Вюрттемберг 10,75 300 1110 (-1) 35 9 до 200 (10) 107,0 52,7 245
Бранденбург 2,5 86 420 14 4 до 500 (8) 95,7 72,1 157
Гессен 6,07 288 426 (0) 21 5 до 1000 (1) до 2000 (10) 99,7 117,5 223
Мекленбург- Передняя Померания 1,68 73 849 12 6 до 200 (42) 70,0 47,0 100
Нижняя Саксония 7,97 168 1024 (-8) 38 9 до 500 (28) 52,1 52,0 168
Рейнланд -Пфальц 4,4 204 2306 (0) 24 12 до 100 (132) до 200 (231) 64,4 36,0 125
Саарская земля 1,04 406 52 (0) 6 - 5-10 тыс. (12) 95,4 - 178
Саксония 4,22 231 510 22 7 до 500 (1) до 1000 (10) 80,0 50,2 132
Саксония -Ангальт 2,41 119 1042 21 3 до 100 (6) до 200 (83) 68,3 83,2 98
Северный Рейн -Вестфалия 18,0 529 396 (0) 31 23 5-10 тыс. (54) 141,3 120,6 342
Тюрингия 2,29 143 992 17 6 до 100 (19) до 200 (77) 67,8 44,4 110
Шлезвиг -Голштиния 2,84 179 1125 (-5) 11 4 до 100 (48) до 200 (88) 132,9 79,8 200
* В скобках указано изменение количества общин по отношению к 31.12.2000 г. (за исключением новых федеральных земель, поскольку полные статистические данные по ним на конец 2000 г. отсутствовали в связи с реформой местного самоуправления на этих территориях).
При этом заметим, речь идет не о самых малонаселенных территориях, как это можно было бы предположить. Баден - Вюрттемберг, Бавария и Нижняя Саксония могут быть условно отнесены к группе земель, которые стремятся совместить максимальную приближенность местного самоуправления к жи-
телям с необходимостью обеспечить реальную эффективность управления. В этих субъектах количество общин велико, подавляющую их часть составляют небольшие общины, но при этом практически отсутствуют совсем малые общины (с численностью населения до 500 человек). Наконец, в третью группу можно отнести в первую очередь Саар и Северный Рейн - Вестфалию, а также в определенной степени и Гессен. Здесь практически отсутствуют малочисленные общины, «нижний порог» численности самостоятельной общины составляет, как правило, не менее 5 000 человек и более. При этом если в Северном Рейне - Вестфалии это связано с тем, что там практически нет малых населенных общин, то в Сааре довольно большое число последних компенсируется высокой плотностью расселения, небольшими расстояниями между отдельными населенными пунктами, что позволяет объединять их в общины. Средняя численность населения общины в Сааре составляет 20,5, в Северном Рейне - Вестфалии — 26,8 тыс. жителей, в то время как, к примеру, в Рейнланд - Пфальце — лишь 1300 человек.
В результате административной реформы 1970-х годов в западных землях значительно сократилось и число городских округов. На сегодняшний день в перечисленных землях насчитывается 113 городских округов с общей численностью около 21 млн человек (с учетом Берлина, Гамбурга и Бремена — 117 городских округов с численностью населения 26,6 млн человек). Следует обратить внимание на то, что и здесь подходы в различных федеральных землях несколько отличаются. Так, к примеру, достаточно «демократичны» в признании за городами статуса самостоятельных городских округов Рейнланд - Пфальц, где на 4 млн населения приходится 12 таких округов с численностью населения от 36 тысяч, Бавария (12 млн человек, 25 округов — от 38 тыс. человек), Нижняя Саксония. Наиболее рестриктивны в придании городам подобного статуса такие земли, как Гессен (6 млн человек, 5 городских округов — от 117 тыс.), Северный Рейн - Вестфалия (18 млн человек, 23 округа — от 120 тыс.).
Общее правило признания за теми или иными городами статуса города вне района (города земельного значения, городского округа), выработанное наукой и практикой, состоит в том, что город, претендующий на подобный статус, должен быть сопоставим по своему административному потенциалу (т.н. административной мощи) с районами данной земли. В качестве мерила административного потенциала территории, поселения принимается численность населения. Т.е. численность населения городского округа должна быть сопоставима с численностью населения района. Как видно из приведенных выше статистических данных, это общее правило реализуется не во всех федеральных землях. Наиболее последовательно этот подход реализован в землях Гессен, Саксония -Ангальт, Нижняя Саксония, Северный Рейн - Вестфалия. В остальных землях городские округа, как правило, меньше районов (максимальная разница — в 2 раза, см. Баден - Вюрттемберг), что свидетельствует в первую очередь об учете государством исторических традиций и особенностей развития того или иного города. Следует также заметить, что, хотя отнесение города к категории городских округов (городов вне районов) не дает ему автоматически никаких преимуществ перед городами в составе районов, тем не менее оно повышает его шансы с точки зрения территориального планирования и развития. Это явля-
ется одной из причин того, что города, в частности в ходе административной реформы (в западных землях она в основном прошла в 70-е годы XX века, в восточных землях началась во второй половине 1990-х годов и пока еще полностью не завершена), стремились отстаивать свое право на получение (точнее — сохранение) этого статуса. Поскольку основным направлением административной реформы в большинстве земель было укрупнение общин и частично районов, а также уменьшение числа городских округов, что само по себе является политическим процессом, то государству (федеральным землям) приходилось искать компромиссные политические решения. В большинстве случаев такие решения были найдены. Так, к примеру, за городами, ранее имевшими статус городов вне районов, согласившимися на интеграцию в районы, сохранялись на довольно длительный период права, свойственные их предыдущему статусу (по исполнению делегированных государственных полномочий, сохранению и развитию инфраструктуры; порой даже сохранял «свое» обозначение на номерных знаках автомобилей и др.). Определенную роль сыграло и финансовое стимулирование со стороны земель, состоявшее в том, что такие города получали дополнительное финансирование со стороны государства на необходимые объекты инфраструктуры и др.5
Выводы и наблюдения о применимости немецкого опыта МСУ в России
Целью данной статьи не является комплексный и системный сравнительный анализ немецкого и российского местного самоуправления. В то же время даже краткий обзор подходов к регулированию отдельных аспектов МСУ в Германии, который сделан выше и затрагивает вопросы сущностной компетенции МСУ и его территориальной основы, позволяет сделать некоторые наблюдения, имеющие значение с точки зрения применимости этого опыта для России.
1. Как отмечалось выше, в Германии отсутствует специальное правовое регулирование организации и компетенции МСУ на уровне Федерации. Это связано с тем, что в силу Конституции (Основного закона) Германии вопросы МСУ отнесены к компетенции федеральных земель. Как показывает опыт, это не привело к попыткам ущемления интересов МСУ и уж тем более — замены МСУ государственным управлением со стороны субъектов (земель). Скорее наоборот — это послужило основой для учета особенностей различных субъектов при организации МСУ По существу, одной нормы Конституции, гарантирующей общинам право на МСУ на самостоятельное и ответственное решение местных дел, а также на компенсацию всех затрат, вызываемых делегированием полномочий со стороны государства вкупе с немногими разъяснениями Конституционного Суда, оказалось достаточно для создания целостной и стройной системы МСУ как минимум в 13 субъектах (как отмечено выше, города-земли Берлин и Гамбург являются исключением, а земля Бремен, включающая 2 муниципалитета, имеет свои особенности). Эта система базируется именно на названных принципах: самостоятельность МСУ, недопустимость посягательств на
5 Но1гтапп/МиШ/'Ле18еп, Коттипа1гесМ т NRW, 12. Auflage, Verlag: Bernhardt-Witten.de.
его сущностную компетенцию, партнерские отношения между государством и МСУ. Если проанализировать развитие МСУ в России в период с 1995 по 2006 г., то приходится констатировать совершенно противоположное. А именно — несмотря на то, что в России организация МСУ отнесена к совместному ведению РФ и ее субъектов, происходят регулярное ущемление интересов МСУ и собственно законодательных установлений, призванных защищать сам институт МСУ и его самостоятельность.
При этом следует заметить, что в период существования предыдущего закона о местном самоуправлении 1995 г. (о котором сегодня многие специалисты в области МСУ вспоминают с любовью, полагая, что он в гораздо большей мере отвечал интересам МСУ нежели нынешний Закон № 131-ФЗ) федеральной власти так и не удалось добиться его реализации на уровне субъектов РФ. Значительная часть субъектов РФ ограничилась установлением территориальных основ МСУ на уровне огромных по территории районов, руководствуясь исключительно соображениями удобства государственного управления (в сленге чинов-ников-управленцев это называется «управляемостью территории»), полностью проигнорировав поселенческий принцип организации МСУ А ряд субъектов РФ (в частности, некоторые национальные распублики) за 8 лет действия закона и вовсе не сочли нужным вводить институт МСУ и реализовывать закон.
Нелишне также вспомнить о том, как часто Конституционный Суд РФ вынужден был вставать на защиту интересов МСУ в их споре с субъектами РФ. Думается, можно утверждать, что на том этапе федеральная власть в большинстве случаев выступала союзником и гарантом МСУ, а значительная часть субъектов РФ — увы, скорее стремилась всячески ущемить интересы МСУ, его самостоятельность. С этой точки зрения принятие в 2003 г. федерального закона, более жестко регламентирующего организацию МСУ, представляется довольно обоснованным. Обоснованность, однако, еще не означает бесспорности и верности принятого решения о централизации правового регулирования. Представляется, что если отбросить все прочие основания для установления столь жесткого федерального регулирования, более верным в сложившейся ситуации было бы обеспечение безусловной реализации Закона № 154-ФЗ всеми субъектами РФ и последовательная защита института, самостоятельности и компетенции МСУ
Формирование уважения к закону государству (Федерации и субъектам РФ) следует начинать с неукоснительного соблюдения закона самим государством. Увы, история трансформации и псевдореализации Закона № 131-ФЗ в период с октября 2003 до середины 2007 г. свидетельствует о крайне пренебрежительном отношении как федерального законодателя (впрочем, как и правоохранительных органов), так и субъектов РФ к закону и своим обязанностям по его реализации, по обеспечению права на МСУ, самостоятельности и неприкосновенности этого института. Если ранее МСУ находило защиту у федеральной власти, то в условиях сложившейся политической конъюнктуры его права регулярно и существенно нарушаются и субъектами РФ, и самой Федерацией (несмотря на аргументы последней о том, что жесткая централизация регулирования была осуществлена именно с целью защиты МСУ от недобросовестных субъектов РФ).
2. Немецкий опыт территориальной организации МСУ показывает, что даже в условиях относительно однородной (с точки зрения плотности населения, национального состава, культурного и экономического уровней) страны различия вполне допустимы и в какой-то степени даже желательны, ибо МСУ как один из немногих институтов «живет» за счет прочной связи с «местом», местностью, особенностями, традициями данной местности и людей, проживающих здесь. Выше с помощью примеров и статистических данных продемонстрировано, что земли в Германии по-разному подошли к формированию территориальных основ. Балансируя между существующими традициями и структурой расселения, с одной стороны, и стремлением к эффективности и учету тенденций глобализации, с другой стороны, земли искали и находили свою территориальную основу МСУ При этом безусловным ориентиром для всех являлись нормы Конституции и позиции Конституционного Суда, запрещающие выхолащивать суть МСУ, его базовую компетенцию, самостоятельность самого института, а также нарушать демократические принципы и права граждан. Заметим, кстати, что несмотря на отсутствие конституционных гарантий существования муниципальных районов как субъектов МСУ (в отличие от общин, чье право на МСУ и саомстоятельная, изначальная компетенция гарантируются Основным законом) во всех 13 землях районы как единицы МСУ существуют и обладают собственной компетенцией. Федеральный законодатель в Германии очень экономно отнесся к предоставленным ему правам в сфере регулирования организации МСУ, а применительно к территориальным основам вообще не осуществлял какого-либо регулирования. Это распространяется также на административную реформу, осуществленную в западных землях в первой половине 70-х годов XX века, а в новых землях — с середины 1990-х годов и до настоящего времени. Разумное и уважительное отношение земель не только к норме, но и к духу Основного закона, к самому институту МСУ и его базовым принципам, сила и авторитет муниципальных ассоциаций привели к тому, что во всех субъектах сформирована устойчивая двухуровневая система МСУ обеспечивающая самостоятельность муниципалитетов, их эффективность и учет особенностей и традиций МСУ на каждой территории. Несмотря на то что современное МСУ и в Германии, и в России в той или иной мере было инсталлировано государством, само государство в этих странах по-разному отнеслось к реализации идеи о самостоятельности МСУ и партнерских отношениях между государством и МСУ
3. Общий вектор на повышение эффективности публичной власти в целом и МСУ в частности, вопреки бытующему в головах многих государственных чиновников мнению, не только не противоречит движению в сторону демократизации и укрепления МСУ и гражданского общества, а наоборот, в полной мере корреспондирует ему. Опыт Германии применительно к этому тезису как раз демонстрирует, что эффективно именно такое МСУ, в котором активно участвуют граждане, жители. А жители участвуют в решении задач власти только тогда, когда их отношения с властью строятся не на основе подчинения и зависимости, а на условиях партнерства, равенства, доверия. В патерналистских, авторитарных системах роль отдельного человека (если только он не является человеком, стоящим во главе воображаемой пирамиды власти) принижена, и он
это прекрасно осознает и отвечает, как правило, своим неучастием (или в некоторых особо иезуитских случаях — имитацией участия). То же самое касается и института МСУ. Эффективность МСУ в большей мере, чем эффективность государства, определяется степенью участия людей в нем. Это связано со спецификой задач, которые решает МСУ, а также с ее особой, непосредственной близостью к субъекту права на МСУ. С этой точки зрения становится понятным, почему целый ряд земель в Германии не торопится упразднять, объединять и иным образом укрупнять муниципалитеты-общины: наряду с уважительным отношением к общинному МСУ как к ценности, здесь присутствует и рациональное мышление, направленное на необходимость поддержания активного, гражданского и эффективного МСУ. Кроме того, современные управленческие технологии позволяют добиваться экономически эффективного решения обычных управленческих задач и малыми общинами. В первую очередь здесь следует напомнить о межмуниципальной хозяйственной кооперации, широко распространенном институте совместных администраций для небольших общин, аутсорсинге услуг и т.п. механизмов. Их использование позволяет сочетать преимущества активного гражданского МСУ с достоинствами профессионального управления и «экономии на масштабе». И именно это сочетание обеспечивает эффективность МСУ Кстати, заметим, что лет восемь тому назад в рамках т.н. государственно-правового эксперимента на территории одного из районов Псковской области две волости получили «частичную самостоятельность» — т.е. право решать целый ряд вопросов местного значения самостоятельно и непосредственно на месте. Автор данной статьи имел возможность своими глазами оценить все преимущества этой самостоятельности, в т.ч. и значительное повышение активности жителей этих волостей в общественной жизни, в принятии и реализации решений, в повышении эффективности и заинтересованности в деятельности местных властей. Подобные примеры свидетельствуют в пользу того, что и в России инсталляция МСУ на уровне небольших поселений не должна рассматриваться как дань моде (или западным веяниям) — она может привести к значительному повышению эффективности публичной власти в целом. Однако для получения массового положительного эффекта необходимо сопровождать создание поселенческих муниципалитетов наделением их реальными полномочиями, возможностями и механизмами для реализации задач, серьезной подготовкой кадров, а также созданием уважительного, благожелательного и партнерского отношения к этим мунициплаитетам со стороны государства. Все сказанное пока в российских субъектах выглядит скорее исключением.
4. Почти повсеместное единообразие организационной структуры МСУ в немецких землях (в отличие от территориальных основ), включающее безусловную выборность глав муниципальных образований в ходе прямых выборов, отказ от принципа разделения властей на уровне МСУ (глава МСУ возглавляет и представительный орган МСУ, и местную администрацию) есть результат некоего «естественного отбора». Данная модель (называемая в литературе южногерманской) утвердилась в качестве самой прогрессивной и эффективной без какого-либо участия со стороны Федерации. В отличие от России, где принцип
самостоятельного определения организационной структуры органами МСУ декларируется, но не реализуется, а наоборот — повсеместно нарушается, в Германии организационная структура устанавливается субъектом Федерации. Однако федеральные земли внимательно изучают лучшие практики в сфере МСУ, обязательно учитывают мнение мунициплаьных союзов и ассоциаций и руководствуются демократическими принципами организации МСУ. Поэтому в результате развития института МСУ описанная выше структура была признана максимально соответствующей сущности, задачам и особенностям МСУ. Примечательно, что российские субъекты РФ при формировании структуры органов МСУ во вновь созданных муниципалитетах нередко ссылаются на опыт ряда немецких земель, имевших наряду с главами муниципальных образований, избиравшихся депутатами местных советов, также т.н. сити-менеджеров (глав администраций), принимаемых на работу по контракту местными советами. При этом, однако, не говорится о том, что эта модель за редким исключением уже не используется в Германии, ибо доказала свою меньшую эффективность и состоятельность по сравнению с вышеописанной моделью (совмещение фукнций главы муниципалитета и администрации в одном лице, избираемом на прямых выборах всеми жителями). На наш взгляд, в данном случае имеет место не очень добросовестное использование фактического материала в целях обоснования политически ангажированных решений государственной власти.
5. В завершение хотелось бы отметить, что для немецкой политики в целом характерно уважительное отношение к институту МСУ местной политике и муниципальным политикам. Активное участие в МСУ, в муниципальной политике всячески приветствуется. Муниципальные деятели расцениваются как «золотой фонд», резерв политики государственной. Хотя МСУ в целом политизировано в меньшей степени, чем государственная власть, тем не менее как институт публичной власти МСУ безусловно политический институт, а не просто некая «управленческая единица», как это нередко утверждают государственные чиновники в России. Государству не следует бояться МСУ как политического института, даже если тот или иной государственный политик или чиновник и начинает ощущать реальную конкуренцию со стороны муниципальных политиков. Подобная конкуренция лишь повышает привлекательность публичной политики в целом (естественно, если формы ее выражения соответствуют нормам права и общепринятым требованиям нравственности). Наконец, именно через МСУ в политику приходит большинство людей — а ведь для общества и государства, которое хочет быть современным, сильным и конкурентоспособным в мире, сознательное и активное участие в общественной жизни и политике большого числа людей — обязательное условие.
