CC BY
21Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность
DOI 10.47643/1815-1337_2022_3_235
О НЕКОТОРЫХ ДИСКУССИОННЫХ ВОПРОСАХ ОПРЕДЕЛ ЕНИЯ МЕСТА ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РФ
ABOUT SOME CONTROVERSIAL ISSUES : CHANGING THE PLACE OF THE PROSECUTOR'S OFFICE IN THE SYSTEM OF STATE BODIES OF THE RUSSIAN FEDERATION ОЧИР-ГАРЯЕВА Ирина Калиновна,
кандидат юридических наук, доцент
ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: kalinovna7@yandex.ru;
КРЫЛОВА Елена Викторовна,
старший преподаватель ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: a060mo08@mail.ru;
ТОСТАЕВ Улан Саналович,
студент ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: tostaevulan@mail.ru;
АДЬЯЕВА Байра Алексеевна,
студентка ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: adyaevab2002@gmail.com;
OCHIR-GARYAEVA Irina Kalinovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: kalinovna7@yandex.ru ;
KRYLOVA Elena Viktorovna,
Senior lecturer Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 358000, Republic of Kalmykia, Elista, ul. Pushkin, 11. E-mail: a060mo08@mail.ru ;
TOSTAEV Ulan Sanalovich,
student of the B.B. Gorodovikov Kalmyk State University. 11 Pushkin str., Elista, Republic of Kalmykia, 358000. E-mail: tostaevulan@mail.ru ;
ADYAEVA Bayra Alekseevna,
student of the Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: adyaevab2002@gmail.com
Краткая аннотация: в статье рассматриваются дискуссионные вопросы определения места прокуратуры в системе государственных органов РФ, характеризуются особенности формирования и деятельности российской прокуратуры на современном этапе.
Abstract: The article discusses the controversial issues of determining the place of the prosecutor's office in the system of state bodies of the Russian Federation, characterizes the features of the formation and activities of the Russian prosecutor's office at the present stage.
Ключевые слова: теория разделения властей, прокурорский надзор, законность, правопорядок, верховенство закона.
Keywords: the theory of separation of powers, prosecutorial supervision, legality, rule of law, rule of law.
Дата направления статьи в редакцию: 25.12.2021
Дата публикации: 31.03.2022
Правильное понимание места прокуратуры России в системе органов государственной власти, федеральных государственных органов является необходимым условием ее эффективного и стабильного функционирования.
В период, когда значение теории разделения властей отрицалось, возникла идея о различных формах государственной деятельности. В ряде работ выделялись три ее формы: законодательная, исполнительно-распорядительная и судебная. Прокуратура рассматривалась как автономная организация, выделяющаяся из системы государственных органов. Однако наиболее распространенным было мнение о наличии четырех форм государственной деятельности: деятельность представительных органов (государственная власть), исполнительно-распорядительная деятельность (государственное управление), правосудие и прокурорская деятельность. Но если первые три формы аналогичны известным ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), то прокурорскую деятельность как отдельный вид государственной власти обычно не выделяют. И в современных отраслевых курсах прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в России рассматривают только как одну из самостоятельных форм государственной деятельности, обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в стране1.
Между тем в современной юридической литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инс-
1 Кайнов В.И., Садыгова М.М. Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретико-правовой аспект // История государства и права. -2007. - № 9. - С.67.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 3(207)
трументами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили1. Это тем более важно в условиях России с ее обширной территорией, федеративным устройством, законодательством на уровне, как государства, так и субъектов, при ослаблении вертикали исполнительной власти. Поэтому наряду с восстановлением вертикали исполнительной власти усиление прокурорского надзора и конституционное закрепление самостоятельной прокурорской власти представляются важными условиями укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства.
Ряд ученых считают, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение осуществления ею функции обеспечения верховенства закона. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции РФ либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения2. Такой разброс мнений, на наш взгляд, вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов («ока государева») трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения3.
По этим же причинам сегодня не является принципиальной полемика вокруг «высшего» надзора. Это важно лишь с позиции признания государственно-властных полномочий прокуратуры. В.Д. Ломовский рассматривал прокурорский надзор как продолжение законодательной функции государства, направленной на обеспечение единства законности и верховенства закона, создание прочной основы для работы всех государственных
4
органов, должностных лиц и граждан, поскольку вел речь о верховенстве прокурорского надзора в системе правоохранительной деятельности .
Прокурорский надзор признается способом осуществления государственной власти; тем не менее, он не является продолжением законодательной власти, что закреплено и в Конституции РФ, и в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 07.02.2011; далее - Закон о прокуратуре). Прокурорский надзор наряду с государственным контролем является функцией власти, поэтому определять один из них как «высший» представляется не вполне корректным. Да и определение «высший» сегодня не соответствует ни Конституции РФ, ни природе прокурорского надзора, который сам является формой осуществления прокурорской власти и в данном определении не нуждается.
Действительно, прокуратура как никакой другой орган власти взаимодействует с иными властными органами и является необходимым балансом, уравновешивающим другие ветви власти.
Говоря о надзорной функции прокуратуры и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти5.
Закрепленная в Конституции РФ система разделения властей в целом не сбалансирована: президентская власть «перевешивает» власть других органов государства, явно прослеживается слабость остальных ветвей власти. В соответствии с зафиксированными в основном законе принципами разделения властей президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента РФ) является именно исполнительной. Однако одновременно она как бы выносится за рамки классической триады разделения властей и в виде отдельной основной власти ставится над ней.
Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы «сдержек и противовесов», усилит опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что она будет осуществлять надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью.
Из содержания Конституции РФ видно, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а представляет собой самостоятельный централизованный федеральный орган.
Взаимодействие Президента РФ и прокуратуры нуждается в законодательном закреплении. Правовой основой тому служит ст. 80 Конституции РФ, согласно которой Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе «сдержек и противовесов» других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями,
1 Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Сов.государство и право. 1999. N 9.- С. 46.
2 Велиев И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации// Современное право. - 2005. - № 10. - С. 32.
3 Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестн. Ленингр. ун-та. 1999. N 1. - С. 82.
4 Руководство для государственного обвинителя. Учебное пособие. - М.: Юридический центр, 2015. - С. 332.
5 См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. - М., 2003. - С. 37.
Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность
осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.
Органы прокуратуры осуществляют также надзор за законностью решений, принимаемых органами местного самоуправления, которые, не являясь органами исполнительной власти, по существу выполняют управленческие функции. А если принять во внимание выборность глав администраций городов и районов, затрудненность управления со стороны исполнительной вертикали, то актуальность прокурорского надзора значительно повышается.
Таким образом, вопрос о четвертой власти отнюдь не риторический. И ею являются не средства массовой информации, как они сами нередко называют себя. С научной, а не публицистической точки зрения в единой деятельности государства по осуществлению власти был бы значительный пробел, если бы не было контроля за соблюдением законности, причем со стороны не только суда, но и прокуратуры. Без прокурорского надзора, как и любого другого государственного контроля, неизбежны коррупция, взяточничество, нарушение прав личности, паралич органов расследования и т.д 1.
Создание прокуратуры в России именно как органа власти имеет исторические корни. Она создавалась, прежде всего, как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после Судебной реформы 1864 года. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти. Поэтому не случайно в правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывала прокурорскую власть в силу чисто исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии. Однако зачастую заимствование прогрессивных (как это может показаться на первый взгляд) явлений из зарубежной практики есть механическое перенесение, принудительное вживление инородных правовых образований в государственно-правовую материю нашего общества без учета устоявшихся отечественных правовых традиций и институтов. При этом не всегда принимается во внимание то, что каждый отдельный институт в зарубежных системах - всего лишь элемент отлаженного правоохранительного механизма. Следовательно, изучение передового опыта государственного строительства должно осуществляться на комплексной основе.
Что же касается формирования правового государства, то развитие и дифференциация государственной деятельности неизбежно выдвигают проблему прокурорской власти на первое место и отвергают идею свертывания прокурорского надзора2. С такой формулировкой следует согласиться, поскольку развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам функционирования правового государства, в котором во всех сферах господствует закон и недопустимы какие-либо его нарушения. Укрепление положения прокурорской власти в политической системе предполагает наличие соответствующего правового статуса прокурора, свободного от местных влияний, любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.
Между тем в процессе подготовки проекта новой Конституции РФ была предпринята попытка ограничения роли прокуратуры выполнением лишь судебно-процессуальных функций и исключением надзора из сферы ее деятельности. Только перед самым опубликованием в проект был включен пункт об определении полномочий прокуратуры федеральным законом (ст. 129), т.е. за прокуратурой сохранялись ее надзорные полномочия, закрепленные в действовавшей в тот период редакции Закона о прокуратуре, и ей обеспечивался статус надзорной власти. Тем самым опровергается утверждение, что прокурор не может претендовать на роль четвертой (надзирающей) власти, ибо он призван быть только обвинителем, осуществлять публичное преследование, а обвинительная власть не может осуществлять надзор3.
На основании изложенного можно сделать вывод, что невозможность вхождения прокуратуры в какую-либо из ветвей государственной власти прямо определяется особенностями надзорной деятельности, составляющей основную функцию прокуратуры и требующей независимости надзорного органа от каких-либо других государственных органов.
Библиогра фия:
1. Кайнов В.И., Садыгова М.М. Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретико-правовой аспект // История государства и
права. - 2007. - № 9. - С.67.
Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Сов.государство и право. 1999. N 9.- С. 46.
Велиев И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации// Современное право. - 2005. - № 10. - С. 32. Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестн. Ленингр. ун-та. 1999. N 1. - С. 82. Руководство для государственного обвинителя. Учебное пособие. - М.: Юридический центр, 2015. - С. 332. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. - М., 2003. - С. 37.
Бойков А.Д., Карпец И.И. О законотворчестве, судебной власти и правосудии // Государство и право. 2002. - N 11. - С. 92.
Кайнов В.И., Садыгова М.М. Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретико-правовой аспект // История государства и права. - 2007. - № 9. - С.68.
9. Бессарабов В.Г. Место прокуратуры в государственном механизме современной России. // Законность. - 2008. - № 10. - С.23. References (transliterated):
1. Kajnov V.I., Sadygova M.M. Rol' prokuratury Rossijskoj Federacii v sisteme razdeleniya vlastej: teoretiko-pravovoj aspekt // Istoriya gosudarstva i prava. 2007. №9.
2. Tochilovskij V.M. O koncepcii prokurorskoj vlasti // Sov.gosudarstvo i pravo. 1999. N 9.- S. 46.
3. Veliev I. V. Mesto prokuratury v sisteme organov gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii// Sovremennoe pravo. - 2005. - № 10. - S. 32.
4. Kazancev S.M. Izmeneniya v sisteme prokurorskogo nadzora posle sudebnoj reformy 1864 g. // Vestn. Leningr. un-ta. 1999. N 1. - S. 82.
5. Rukovodstvo dlya gosudarstvennogo obvinitelya. Uchebnoe posobie. - M.: YUridicheskij centr, 2015. - S. 332.
6. Mel'nikov N.V. Prokurorskaya vlast' i lichnost'. - M., 2003. - S. 37.
7. Bojkov A.D., Karpec I.I. O zakonotvorchestve, sudebnoj vlasti i pravosudii // Gosudarstvo i pravo. 2002. - N 11. - S. 92.
8. Kajnov V.I., Sadygova M.M. Rol' prokuratury Rossijskoj Federacii v sisteme razdeleniya vlastej: teoretiko-pravovoj aspekt // Istoriya gosudarstva i prava. - 2007. - № 9. - S.68.
9. Bessarabov V.G. Mesto prokuratury v gosudarstvennom mekhanizme sovremennoj Rossii. // Zakonnost'. - 2008. - № 10. - S.23.
1 См.: Бойков А.Д., Карпец И.И. О законотворчестве, судебной власти и правосудии // Государство и право. 2002. - N 11. - С. 92.
2 Кайнов В.И., Садыгова М.М. Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретико-правовой 2007. - № 9. - С.68.
3 Бессарабов В.Г. Место прокуратуры в государственном механизме современной России. // Законность. - 2008. - № 10. - С.23.
