CC BY
43
Ю.В. Ким
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВА В КОНТЕКСТЕ ПРОБЛЕМ ГАРМОНИЗАЦИИ ГЕОПОЛИТИЧЕСКОЙ СИТУАЦИИ ВОКРУГ «КРЫМСКОГО ВОПРОСА»
В статье рассматриваются отдельные вопросы территориальной организации государства, имеющие междисциплинарный характер и затрагивающие федеративное устройство России, систему федеральных округов, государственную региональную политику, функционирование механизмов организационно-управленческого и конституционно-правового обеспечения государственного устройства Российской Федерации.
Ключевые слова: территориальная организация государства, государственное устройство, федерализм, региональная политика, геополитика, федеральный округ, деконцен-трация, децентрализация.
Yu.V. Kim
ABOUT SOME ASPECTS OF THE TERRITORIAL ORGANIZATION OF THE STATE IN A CONTEXT OF PROBLEMS OF HARMONIZATION OF A GEOPOLITICAL SITUATION AROUND «THE CRIMEAN QUESTION»
In article questions of the territorial organization of the state which relevance was clearly designated during admission to the Russian Federation of the Republic of Crimea and education in its list of new subjects — the Republic of Crimea and the federal city of Sevastopol are considered. They have cross-disciplinary character and mention the federal device of Russia, system of federal districts, the state regional policy, the functioning of mechanisms organizational and administrative and constitutional legal support of a state system of the Russian Federation.
Keywords: territorial organization of the state, state system, federalism, regional policy, geopolitics, federal district, dekontsentration, decentralization.
Правовая наука рассматривает территориальную составляющую государственности в виде структурно упорядоченной, организованной части географического пространства Земли, находящейся под юрисдикцией конкретного государства. Территориальная организация не сводится исключительно к государственному (государственно-территориальному) или административно-территориальному устройству. Она носит более широкий характер и затрагивает не только область государственно-правовых, но и иных отношений, взаимосвязей и характеристик территориальных единиц, на основе которых осуществляется экономическое районирование страны. Поэтому территориальная организация зачастую рассматривается как сложное, комплексное междисциплинарное понятие. Таксономические характеристики государственного устройства и регионального деления страны не обязательно должны совпадать. Под регионами могут подразумеваться как субъекты федерации, так и иные территориальные образования, обособляемые и группируемые по экономическим, управленческим, программно-целевым, ситуативным и иным критериям (крупные естественные экономические районы,
© Ким Юрий Владимирович, 2017
Доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и административного права (Кемеровский государственный университет); e-mail: [email protected] 53
территориально и экономически связанные территории разных стран, территориально и экономически связанные страны и пр.). Система правовых отношений, оформляющих территориальную структуру государства, охватывается специальной юридической категорией формы государственного устройства. Подходы к ее трактовке могут варьироваться, но во всех случаях внимание фокусируется на правовом обеспечении принципов структурирования пространства государства, внутренней организации и территориального распределения функций государственной власти, статусе региональных частей государства, их взаимоотношений с центральной властью и т.д. При этом государственное устройство тесно связано с административно-территориальным делением. Последнее вкупе с экономическим районированием образует территориально-организационную систему страны, формирование которой определяется требованиями государственной региональной политики. В свою очередь региональная политика призвана быть той областью практически-преобразовательной деятельности государства, в пределах которой воплощаются разноплановые подходы, приемы и средства регулирования (конституционно-правовые, административно-управленческие, экономические, информационные и пр.) развития страны и регионов.
Каким бы обширным ни казался инструментарий региональной политики, тем не менее, его комплексное применение должно иметь «адресно-локализованный» характер, обусловленный экономическим содержанием решаемых задач. Региональная политика — это часть экономической политики государства. В функциональном плане она более динамична, может иметь различное содержание — одно в федеративном государстве, иное — в унитарном. Однако результативность ее й вовсе не зависит от формы государственного устройства. Можно привести мно-? жество примеров унитарных государств с эффективной региональной полити-
ю
Л кой (Франция, Финляндия, Испания, Италия) и федераций, где она находится
§| в зачаточном состоянии (Венесуэла, Нигерия, Россия). Однако в федерациях
I региональный аспект как бы усиливается и получает дополнительную политико-
1 правовую легитимацию через конституционное закрепление «регионального _
| сегментированной» структуры государства. Подразумевается, что регионализм,
§ как бы контекстуально совпадая с федерализмом, имеет более выраженную,
| чем в унитарных государствах, конституционно-правовую детерминацию, и
2 может даже показаться, что федерализм — это чуть ли не «конституированный ° регионализм». Правда, в практическом воплощении все предстает не так одно-« значно, достаточно проблематично, а иногда — весьма казуистично. Данное | обстоятельство в очередной раз отчетливо проявилось в ходе урегулирования
0 «крымского вопроса».
1 Политико-правовые события, сопровождавшие процесс принятия в состав ° Российской Федерации Республики Крым в марте 2014 г., по сей день находятся
го
3 в центре внимания международной общественности. Масштабы «тектонических 1 сдвигов», произошедших в территориальной организации России, геополи-I тическое, политико-правовое, а также и морально-психологическое значение
восстановления Крымского полуострова в структуре российской государственности подвергаются обстоятельному научному анализу. При этом, как справедливо замечено исследователями, особую актуальность приобретают проблемы конституционно-правового обеспечения процесса адаптации региона к новым для него государственно-правовым условиям1. Надо полагать, что вдумчивое и 54 последовательное разрешение этих проблем, в т.ч. опирающееся на теоретическое
их осмысление, будет способствовать постепенной гармонизации геополитической ситуации вокруг «крымского вопроса».
В практике государственного строительства России накоплен огромный и, возможно, уникальный исторический опыт реформирования территориальной организации страны. В современных условиях интенсивные изменения в этой сфере происходили как непосредственно перед принятием Конституции России 1993 г., так и позднее. Если вспомнить политические, экономические, социальные и иные обстоятельства, сопровождавшие эти процессы (распад Союза ССР, заключение Федеративного договора в марте 1992 г., суверенизацию республик в составе Российской Федерации, образование федеральных округов, трансформацию «сложносоставных» субъектов РФ и т.д.), то не секрет, что они не всегда носили тщательно запрограммированный характер. Зачастую государственные решения принимались в порядке оперативного управленческого реагирования на спорадически возникающие вызовы текущего дня. В последнее время наиболее существенные трансформации в государственном устройстве России произошли в 2005-2008 гг. в ходе преобразования «сложносоставных» субъектов РФ. В результате этого прекратили самостоятельное существование 7 автономных округов (Коми-Пермяцкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Корякский, Усть-Ордынский, Бурятский и Агинский Бурятский) и появились соответственно новые 5 субъектов Федерации: Пермский, Красноярский, Камчатский Забайкальский края и Иркутская область. В рассматриваемый период был опробован один из сценариев модернизации государственного устройства, предусмотренный Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования е в ее составе нового субъекта Российской Федерации»2 — образование в составе и Российской Федерации нового субъекта в результате объединения двух и более а граничащих между собой субъектов РФ (п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 5). о
в
В дальнейшем процесс объединения субъектов РФ был приостановлен, а его о
итоги получили неоднозначную оценку3. В подготовленной Институтом совре- з
менного развития (ИНСОР, г. Москва) работе «Объединение субъектов Российской |
Федерации: за и против», в написании которой участвовали известные эксперты е
(экономист Е. Гонтмахер, социолог Н. Зубаревич, представители Института гео- °
графии РАН С. Артоболевский и О. Вендина, политолог А. Кынев), содержится р
вывод о том, что запущенный в России процесс объединения регионов не дал Ч
ожидаемых результатов и суммарно имел нулевой эффект. Решение о начале о
кампании объединения округов было продиктовано преимущественно полити- К
ческими соображениями, без адекватной социально-экономической экспертизы м
и при непрозрачной системе принятия решений. Слияния не повысили управ- I
ляемости пространством России, еще раз продемонстрировав необходимость ¡§
м
построения адекватной потребностям страны региональной политики и рефор- 1 мы в сопредельных сферах. При этом выявилось слабое знание отечественного ^ и зарубежного опыта в сфере решения пространственных проблем со стороны 7 субъектов, принимавших соответствующие решения. При таких обстоятельствах продолжение политики укрупнения регионов чревато всеми видами конфликтов от экологических до этнических4.
Ситуация с вхождением Республики Крым в состав Российской Федерации была совершенно иной и нестандартной в силу многих причин. Прежде всего, потому, что она по всем наблюдаемым признакам носила неспрогнозированный 55
характер. Отделение Крыма от Украины и возникновение «крымского вопроса» явились побочным, но закономерным исходом недальновидно раскрученного «украинского вопроса». Закономерным в том смысле, что непринятие в условиях системного кризиса государственности адекватных мер по предотвращению ее тотальной эррозии и обеспечению суверенитета способно очень быстро перевести кризисное состояние в крайнюю фазу — фактический распад государства, утрату им территориальной целостности, что, собственно, и случилось с Украиной.
Нетривиальность рассматриваемого момента заключалась и в том, что при возникшей сложнейшей внешнеполитической обстановке руководством России была оперативно (причем впервые) и, как представляется, тонко реализована альтернативная схема модернизации государственного устройства — принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (п. 1 ст. 1, п. ст. 4 указанного Закона).
Беспрецедентными явились размах мероприятий и объем задействованных ресурсов (организационно-правовых, государственно-управленческих, материально-финансовых, кадровых и иных) в обеспечение интеграции Республики Крым с Российской Федерацией5. Предстояло выработать и осуществить меры комплексного характера, обеспечивающие в максимально короткое время полнокровную адаптацию крымского региона к достаточно новым для него условиям функционирования российской государственности, политической, правовой, экономической и социальной систем. Во время встречи Президента РФ В.В. Путина в г. Ялте с членами фракций политических партий в Государственной Думе в августе 2014 г., на которой подводились первые итоги работы по реа-й лизации т.н. «крымского пакета законов», главой государства были обозначены ? ключевые сферы жизни Крыма и Севастополя, требующие первоочередного
1Л
Л внимания — функционирование банковской и финансовой систем, энергоснабжение, транспортная инфраструктура, социальная сфера (здравоохранение, I образование, пенсионное обеспечение), межнациональное согласие и т.д.6
1 И здесь же, в Ялте, 26 октября 2016 г., спустя два с половиной года, В.В. Путин
го
| на пленарном заседании межрегионального форума Общероссийского народного
§ фронта «Форум действий. Крым» оценил результаты деятельности по интеграции
| Республики Крым, Севастополя в единое правовое, экономическое, социальное
2 пространство России. По его признанию, это, действительно, оказалось непро-° стым делом. В сжатые сроки сняты вопросы энергетической, водной блокады « полуострова, хорошими темпами идёт строительство транспортного перехода | через Керченский пролив, федеральной трассы «Таврида», развитие здравоох-
0 ранения и пр. Особое внимание уделяется осуществлению программы развития
1 Крыма7. Преодолен наиболее сложный этап вхождения региона в правовое и ° административное поле России, хотя процесс притирки, как подчеркнул Пре-
го
3 зидент РФ, продолжается8.
1 Достаточно упомянуть о той масштабной нормотворческой работе, которая
I была развернута на всех уровнях публичной власти. Только на федеральном уровне в период с марта 2014 г. по сентябрь 2016 г. было издано свыше 300 нормативных правовых актов (9 федеральных конституционных законов, 35 федеральных законов, 21 указ Президента РФ, 14 постановлений Правительства РФ9 и др.), имеющих системообразующую или корректирующую параметры государственности природу10. Возникновение и нарастание проблем в этот период
56
носило лавинообразный характер. Например, вслед за принятием и введением в
действие Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» последний 8 раз (по состоянию на 1 октября 2016 г.) подвергался изменениям в связи с необходимостью включения новелл, затрагивающих фундаментальные вопросы государственного строительства: гражданство; формирование органов государственной власти Республики Крым и города Севастополя; бюджетный процесс и денежное обращение; особенности судебного рассмотрения экономических споров в переходный период; обеспечение гарантий в сфере социальной защиты и охраны здоровья населения; регулирование имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; сферу электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, газоснабжения; предоставление услуг организаций коммунального комплекса, железнодорожных перевозок, услуг связи, услуг в транспортных терминалах, морских и речных портах и аэропортах; оборот лекарственных средств; технический осмотр автотранспортных средств; вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, законодательства РФ об уведомительном порядке начала осуществления предпринимательской деятельности и о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) и т.д.11
В течение рассматриваемого периода Государственным советом Республики
го
Крым принято свыше 350 законов12, а Законодательным Собранием г. Севасто- т
__н
поля — около 280 законов13. По сути нормативно-правовое обеспечение государ- С
ственности Республики Крым и г. Севастополя как субъектов РФ воссоздавалось |
заново, что также имело небывалый доселе характер по своей новизне и степени к
сложности. Г
о
В ряду государственно-правовых институций, не столь очевидно проявив- Д
а
ших свою эффективность в этой непростой обстановке, можно было бы назвать т
в
Крымский федеральный округ и Министерство РФ по делам Крыма. Крымский нн федеральный округ был образован в марте 2014 г., а упразднен в июле 2016 г. посредством объединения его с Южным федеральным округом. Министерство д
и
РФ по делам Крыма действовало в период с марта 2014 по июль 2015 г., т.е. чуть с
к
больше года. Принятие соответствующих решений было мотивировано заверше- а
нием переходного периода, предусмотренного Федеральным конституционным |
законом «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании ии
в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города №
федерального значения Севастополя», а также в целях оптимизации структуры 1
федеральных органов исполнительной власти14 и повышения эффективности ~
« 1 ^ м деятельности федеральных органов государственной власти15. 7
Думается, что, с точки зрения относимости к тем или иным аспектам государственного развития, институт федерального округа больше тяготеет к вопросам государственного (федеративного) строительства, а функционирование Министерства РФ по делам Крыма — к реализации государственной региональной политики. Причем оба направления внутренней государственной политики характеризуются, как известно, исключительной проблематичностью. 57
Феномен федерального округа отличается существенным своеобразием. С момента образования (2000 г.) и по сей день вопрос о степени его институционной определенности является предметом активной научной полемики16. Не вдаваясь глубоко в анализ оформившихся подходов к интерпретации этой темы, хотелось бы обратить внимание лишь на одну характерную деталь. При значительном разбросе позиций и мнений относительно политико-правовой природы федерального округа не обнаруживаются пока что обстоятельные экспертные оценки касательно его совместимости с внутренней логикой и диалектикой федеративной государственности, «генетикой и органикой» федеративных отношений. При этом можно столкнуться с симптоматичными сопоставлениями и парадоксальными выводами. В частности, в одной из публикаций была выявлена функциональная аналогия федерального округа с институтом генерал-губернаторства императорской России со следующим умозаключением: «По существу, была произведена децентрализация государственного управления в духе демократии с усилением позиций центра»(?!)17. Понятно, что приведенное суждение высказано вне контекста, затрагивающего проблемы федерализма, но оно, все же, весьма характерно.
Симптоматичным является то, что историческая параллель между фигурой полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и генерал-губернатором в дореволюционной России действительно просматривается. И она отражает известные тенденции в эволюции российской государственности, объясняющие исторические особенности ее территориальной организации и стилистику публично-властной деятельности политической элиты. Любопыт-й но, что современники, изучавшие этот вопрос, давали неоднозначную оценку 2м степени полезности и эффективности института генерал-губернатора, особенно Л в вопросах, касающихся четкости правовой регламентации его статуса, места в §! структуре имперской государственности, разграничения компетенции с иными I губернскими учреждениями. В первую очередь имелась в виду должность гу-
1 бернатора, введенная при Петре I в первой четверти XVIII в. практически одного
| временно с учреждением губерний18. Неопределенность в соотношении статусов
§ генерал-губернатора и губернатора была заложена с самого начала. Причем в
| Указе об учреждении губерний и о росписании к ним городов 18 декабря 1708 г.19,
и
2 которым вводились 8 губерний, эти должности не упоминались. Они вводились ° по факту назначения конкретных лиц на соответствующие должности или даже « награждения их государственными наградами. Так, в царском указе от 10 мая | 1703 г. о награждении орденом святого Андрея Первозванного А.Д. Меньшикова
0 за взятие в плен в устье Невы экипажей двух шведских кораблей последний был
1 наречен «генерал-губернатором» без объяснения характера этой должности или ° звания. В 1708 г. Петром I были назначены генерал-губернаторами в Ингерман-
го
3 ландскую и Азовскую губернии соответственно светлейший князь А.Д. Мень-1 шиков и генерал-адмирал Ф.М. Апраксин. В остальные 7 губерний были на-I значены губернаторы20. Эта правовая неопределенность не была в должной мере
преодолена и при реформировании губернского устройства в период правления Екатерины II. Например, ст. 2 Учреждений для управления губерний 7 ноября 1775 г. следующим образом определяла назначение генерал-губернатора: «Для управления... губернии или наместничества полагается государев наместник или генерал-губернатор». В ст. 3, дававшей определение губернатора, отмечено: 58 «В губернии или наместничестве учреждается правитель наместничества или
губернатор». В губернии учреждается «правление наместническое или губернское» (ст. 4), в котором заседает «государев наместник или генерал-губернатор, правитель наместничества или губернатор с двумя советниками»21. На практике генерал-губернаторы встали во главе не одной губернии, а группы этих административных единиц. Губернии же возглавили губернаторы. Деятельность и тех и других курировалась Правительствующим сенатом (ст. 59-63, 65, 71 и др.). При императоре Павле I должность генерал-губернатора в большинстве губерний была упразднена, а деятельность сената практически парализована. А.Д. Градовский, описывая состояние государственных дел этой эпохи, писал: «Царствование Александра I застало высшие установления в хаотическом состоянии. Трудно было определить даже взаимное их отношение, найти лицо или место, действительно ответственное за положение каждой части администрации»22.
В XIX-XX вв. институт генерал-губернаторства существовал в основном на окраинах Российской империи (Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Кавказ, Средняя Азия, Сибирь), которые требовалось удерживать в составе единого государства. В центральных же губерниях, за исключением Петербургской и Московской, генерал-губернатор, как правило, отсутствовал. Начиная со второй половины XIX в., этот институт рассматривался главным образом в качестве инструмента политической стабилизации в регионах, охваченных забастовками, волнениями, революционными действиями вплоть до фактического введения чрезвычайного положения. Административно-хозяйственная направленность в деятельности генерал-губернаторов присутствовала, но выражена была слабее. При этом серьезной проблемой оставалась слабая координация функций между ними, губернаторами, министерствами, что приводило е к многочисленным управленческим коллизиям и волоките23. Поэтому оценка и реального государственно-управленческого потенциала этого учреждения была ¡?
Т5
и остается довольно противоречивой. Как правильно замечено в литературе, о
в
несмотря на частичную децентрализацию управления за счет передачи ряда о
функций центральных учреждений новому управленческому институту в лице с
генерал-губернаторов, общий замысел преобразований Екатерины II изначально |
состоял в укреплении личной власти абсолютного монарха с опорой на прибли- е
женных императрице лиц, пользовавшихся ее неограниченным доверием. Таким о
образом, административная реформа Екатерины II придавала системе местного р
управления охранительный характер, укрепляла феодальные устои, консерва- Ч
е
тизм политической системы24 и в целом сдерживала развитие государственности. о
Институт императорского наместничества возник в Древнем Риме. В Рим- К
ском государстве имперского периода (I-VI в. н.э.), характеризовавшемся еди- м
нодержавием, т.е. монархической формой правления, большой политический I
и административный вес имели высшие императорские чиновники: префекты ¡§
м
(praefecti), кураторы (curatores) и прокураторы (curatores) — первоначально 1 заместители, а затем наместники императора по вопросам государственного 22 управления на отраслевых (судопроизводство, охрана общественного порядка, 7 командование войсками и т.д.) или же территориальных началах25. Одним из известных исторических персонажей, занимавших пост наместника Рима в соответствии с территориальным принципом, был прокуратор Иудеи Понтий Пилат (26-36 гг. н.э.), приговоривший к казни Иисуса Христа.
Таким образом, генерал-губернаторы, наместники, префекты, прокураторы и пр. являются особыми публично-правовым институтами, становление и рас- 59
пространение которых происходит в период усиления автократических начал в политическом режиме главным образом унитарных государств. Современной государственно-правовой и административной наукой эти институты рассматриваются в качестве формы деконцентрации государственной власти, посредством которой реализуются контрольные функции. Очень часто они носят характер административной опеки, выражающейся в правомочиях по непосредственному вмешательству в деятельность органов местного самоуправления, аннулированию их правовых актов, наложении запретов на какие-либо действия, выдаче обязательных для исполнения предписаний и т.д. Наиболее типичными среди них являются назначаемые центральной властью правительственные комиссары (префекты) во Франции и Италии, которые с недавнего времени многие из исключительных прерогатив административной опеки утратили.
Оценивая колоссальные усилия руководства страны, которые были приложены к решению задач воссоединения Крыма и г. Севастополя с Россией, нельзя не согласиться с В.Т. Кабышевым и Т.В. Заметиной, которые высказались о том, что исследование конституционно-правового процесса данного исторического события — это одновременно и анализ конституционной природы новых федеративных отношений. И с принятием названных субъектов в состав России принцип федерализма получает «не просто дальнейшее развитие, а совершенно новое качество, характеризующееся динамизмом, масштабностью процессов»26.
С учетом сказанного невольно напрашивается мысль о том, а не являлись ли векторы, сопровождавшие интеграцию с Российской Федерацией Республики Крым и г. Севастополя (в буквальном смысле их «федерализацию») и их заклюй чение в организационно-правовую оболочку Крымского федерального округа, 2м разнонаправленными по своей органической сути, вызывающими антагонизм Л и взаимное отторжение как несовместимых инструментов государственной территориальной политики? Федерализм, выражаясь очень условно, есть крайняя
1 степень децентрализации государственной власти. По своей исходной правовой
| сути федеративные отношения — это неиерархические, горизонтальные, во много
| гом паритетные и, подчеркнем, прямые государственно-правовые связи между
| высшими органами государственной власти федерации и органами ее субъектов.
| Федеральный округ, напротив, будучи формой деконцентрации президентской
2 власти и инструментом, усиливающим эффект федерального присутствия, вно-° сит дисбаланс в этот расклад. Не по этой ли причине — в силу обнаружившейся « со всей очевидностью избыточности — был на самом деле упразднен Крымский | федеральный округ?
0 Что же касается Министерства РФ по делам Крыма, то очень похоже, что
1 на его судьбу определяющее влияние оказало общее положение дел с форми-° рованием и организационно-управленческим обеспечением государственной
го _
3 региональной политики. Показательной в этом отношении является ситуация, 1 складывавшаяся вокруг профильного федерального ведомства, курировавшего I региональную политику. В период с 1994 по 2014 г. оно многократно подвергалось
реорганизациям и переименованиям. Этот орган последовательно именовался «Государственным комитетом Российской Федерации по делам Федерации и национальностей» (1994 г.), «Министерством Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике» (1994 г.), «Министерством Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям» 60 (1996 г.), «Министерством по делам федерации и национальностей Российской
Федерации» (1999 г.), «Министерством по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации» (2000 г.), которое в 2001 г. вовсе было упразднено27. Три года спустя, в 2004 г., заново образовано Министерство регионального развития28, которое опять-таки ликвидировано в 2014 г.29 До недавнего времени на федеральном уровне было представлено три федеральных министерства, ответственных за развитие регионов, правда не всех, а лишь отдельно взятых — Министерство РФ по развитию Дальнего Востока (2013 г.), Министерство РФ по делам Северного Кавказа (2014 г.) и Министерство РФ по делам Крыма (2014 г.). После упразднения последнего остались два однотипных федеральных министерства, ответственных за развитие регионов, которые сформированы не по отраслевому, а по территориальному принципу. Как этот подход согласуется с канонами административной науки и регионоведения — предмет отдельного разговора.
В заключение можно высказать следующее. Погружение в политико-правовые аспекты воссоединения Крыма с Россией дает богатую пищу для размышлений. Как показывает проведенный анализ, качество разрешения вопросов, возникающих в ходе урегулирования «крымского вопроса», во многом зависят от глубины доктринальной и организационно-управленческой проработки множества проблем, носящих общесистемный, фундаментальный характер. Сохраняется настоятельная потребность в настройке и оттачивании инструментария по решению пространственных вопросов, обеспечения сбалансированного, динамичного развития всех российских регионов, совершенствования территориальной организации и государственного устройства. Желательно, конечно, чтобы подобного рода задачи решались методично, планомерно и неэкстремально. И наука конституционного права, несомненно, должна внести в это дело свою посильную лепту.
1 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя — восстановление исторической справедливости: конституционно-правовой анализ // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 2 (97). С. 58-74; Их же. Россия — Крым — Севастополь: размышления конституционалистов (часть 1) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 1 (102). С. 129-143.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ч. 1, ст. 4916.
3 См.: Безруков А.В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5; Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10; Гончаров В.В. О некоторых вопросах укрупнения субъектов Российской Федерации как условия оптимизации системы государственного управления: современные проблемы и перспективы развития // Юридический мир. 2010. № 2; Брежнев О.В. Административно-территориальные единицы с особым правовым статусом в объединенных субъектах Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7.
4 См.: Объединение субъектов Российской Федерации. М., 2010. С. 173-175.
5 См., например: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Конституционализация правовой системы Крым (Республики Крым и города Севастополя) // Конституционное развитие России: межвузовский сборник научных статей / [редкол.: В. Т. Кабышев (отв. ред.) и др.]. Саратов, 2016. Вып. 15. С. 7-20.
6 См.: Встреча с членами фракций политических партий в Государственной Думе. URL: http://kremlin. ru/events/president/news/copy/46451 (дата обращения: 16.11.2016).
7 Общий объем финансирования мероприятий только в рамках этой программы должен составить свыше 700 млрд руб. См.: Постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 790 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 33, ст. 4595.
8 См.: Межрегиональный форум Общероссийского народного фронта. URL: (дата обращения: 17.11.2016).
9 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10 См., например: Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 37-ФЗ «Об особенностях функционирования финансовой системы Республики Крым и города федерального значения Севастополя на переходный период» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 14, ст. 1529; Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 154-ФЗ «О создании судов Российской Федерации на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч. I, ст. 3360; Федеральный закон
от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 48, ст. 6658; Указ Президента РФ от 21 марта 2014 г. № 168 «Об образовании Крымского федерального округа» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 12, ст. 1265; Указ Президента РФ от 31 марта 2014 г. № 190 «О Министерстве Российской Федерации по делам Крыма» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 14, ст. 1608; Постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 790 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 33, ст. 4595 и др.
11 См.: Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (в ред. Федерального конституционного закона от 23 июня 2016 г. № 5-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 12, ст. 120.
12 URL: http://crimea.gov.ru (дата обращения: 13.10.2016).
13 URL: https://sevzakon.ru/view/laws/bank (дата обращения: 13.10.2016).
14 См.: Указ Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 368 «Об упразднении Министерства Российской Федерации по делам Крыма и Государственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Республики Крым и г. Севастополя» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. II, ст. 4479.
15 См.: Указ Президента РФ от 28 июля 2016 г. № 375 «О Южном федеральном округе // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 31, ст. 4984.
16 См.: Черкасов К.В. Федеральные округа в государственном устройстве России // Административное и муниципальное право. 2008. № 3; Его же. Система органов исполнительной власти на уровне федерального округа: вопросы построения и развития // Российская юстиция. 2008. № 6; Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. 2002. № 3; Никонов А.Н. Политико-правовые проблемы взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов в условиях административной реформы (на материалах Центрального федерального округа): дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2004; Сыскова И.В. Становление, развитие и функциональное содержание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Волков А.М., Хахина А.А. К вопросу о двойственности административно-правовой природы института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Административное право и процесс. 2012. № 4; Лапина М.А., Прохоров К.В. Федеральный округ как центр территориальных органов государственной власти // Юридический мир. 2010; Мазуров В.Ю. Федеральные округа в территориальной системе организации государственной власти в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015 и др.
17 Власов В.И. О должности генерал-губернатора в Российской Федерации (к 10-летию учреждения федеральных округов) // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 8. С. 11-13.
18 См.: Алексеев А.С. Русское государственное право. М., 1897. С. 203; Филиппов А.Н. Учебник истории русского права. Ч. 1. Юрьев, 1912. С. 782-783.
19 См.: Российское законодательство X-XX веков: в 9 т. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма. М., 1986. С. 166-169.
20 Подробно об этом см.: Злобин Ю.П. Институт генерал-губернаторов в России в XVIII в.: становление и развитие // Вестник Оренбургского государственного университета. 2010. № 4. С. 4
21 См.: Российское законодательство X-XX веков: в 9 т. Т. 5: Законодательство периода рассвета абсолютизма. М., 1987. С. 170.
22 ГрадовскийА.Д. Начала русского государственного права: в 2 т. Т. 2: Органы управления / под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М., 2006. С. 419.
23 См.: Градовский А.Д. Указ раб. С. 419-435; Рассолов Г.А. Институт генерал-губернаторства в Российской империи (1775 г. — конец XIX в.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2005. С. 25-26.
24 См.: Злобин Ю.П. Указ. раб. С. 10-11.
25 См.: Боголепов Н.П. Учебник истории римского права / под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М., 2004. С. 453-454; БартошекМ. Римское право: (Понятия, термины, определения) / пер. с чешск. М., 1989. С. 253-254, 261-262.
26 Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя — восстановление исторической справедливости: конституционно-правовой анализ // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 2 (97). С. 59.
27 См.: Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. № 1231 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 43, ст. 4071.
28 См.: Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. 1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 38, ст. 3775.
29 См.: Указ Президента РФ от 8 сентября 2014 г. № 612 «Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 37, ст. 4934.
