CC BY
699
154
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2017, № 5, с. 154-164
УДК 342.15, 342.41
О РАЗВИТИИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ © 2017 г. Н.А. Трусов
Нижегородская академия Министерства внутренних дел России, Н. Новгород
trusov.na@gmail.com
Поступила в редакцию 22.08.2017
Рассматривается развитие федеративных отношений в России. На основе диалектики и системного анализа исторических фактов исследуются причины, предопределившие зарождение и развитие децентрализованной системы государственного устройства. Представлен авторский взгляд на периоды и этапы развития федеративных отношений в России, предлагается их общая характеристика. Показано, что федеративные отношения в России в своем развитии прошли 10 условных этапов, объединенных в 3 периода. Каждый этап отражает тенденцию к централизации либо децентрализации государственного устройства, которые находились в постоянной взаимной динамике и периодически сменяли друг друга. Делается вывод о движущих силах соответствующих тенденций в государственном устройстве нашего государства.
Ключевые слова: государство, форма государства, государственное устройство, государственно-территориальное устройство, федерация, федеративное государство, федеративное устройство, федеративные отношения, централизация, децентрализация.
Введение
Институт федеративного устройства в целом и России в частности рассматривается в качестве одного из приоритетных объектов изучения современной юридической науки. Этому способствовали как сама объективная значимость института для государственно-правового осмысления и построения государств, так и факторы, связанные с государственно-территориальными трансформациями стран «социалистического лагеря», а также политико-правовой институционализацией отношений между территориальными единицами в составе государств на современном этапе мировой конституционной практики.
Конституция РФ 1993 года закрепила федеративное государственно-территориальное устройство как принцип конституционного строя Российской Федерации (ст. 1, ст. 5). В отличие от ряда прочих принципов конституционного строя, указанная конституционная формулировка закрепила действительность, отражающую накопленный Россией опыт федеративного строительства.
Сегодня существует большое количество дискуссионных вопросов, касающихся как непосредственно конституционной модели российского федерализма в целом, так и отдельных аспектов ее формирования. Важное значение для понимания и оценки процессов федерализации государственно-правовых отношений, происходящих в современной России, имеет осмысление истории их становления и развития.
Несмотря на доминирующий в науке подход, что развитие федеративных отношений в России и их история начинается с начала ХХ столетия, а сам федерализм возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, представляется, что основные исторические предпосылки федерализации государственно -правовых отношений все-таки следует искать в более ранней истории, и сложились они задолго до советского этапа истории нашего государства. Более того, полагаем, что в отсутствие соответствующего исторического опыта политико-правовой институционализации отношений между «территориями» в составе России на различных этапах ее исторического развития, на который повлияли географический, национальный, религиозный и прочие факторы, предопределенность федерализма с приходом большевиков выглядит совсем не столь очевидной. Таким образом, основная содержательная мысль настоящей работы заключается в том, что федерализм в России - это особенная национальная исторически сложившаяся традиция децентрализованного государственного и общественного устройства, элементы которой обнаруживают себя в ранние периоды истории нашего государства [1].
Безусловно, длительный период своей истории Россия развивалась как централизованное государство и до 1918 года формально федеративным государством не являлась, хотя элементы децентрализации и тяготение к федерализму наблюдались на всем историческом пути. В частности, Ю.В. Ким указывает, что «начиная с эпохи древнерусского государства, элементы
федеративных взаимосвязей в политико-территориальной организации обнаруживаются на всем протяжении отечественной государственной истории» [2]. И. А. Ильин также отмечает, что возможность установить федеративные отношения была дана русскому народу еще «в киевский период, до татарского нашествия». Затем в Суздальско-московский период, под татарским игом, в эпоху Смуты и в 1917 году, в период «февральской революции». Но «все попытки покончить с унитаризмом и перейти к устройству федеративного типа заканчивались удельщиной и хаосом» [3].
Довольно часто в развитии государственно-правовых явлений выделяют три периода: дореволюционный, советский и современный. Такая периодизация вполне уместна и для развития исследуемых нами отношений. Таким образом, за основу возьмем положение о том, что федеративные отношения в России в своем развитии прошли три условных периода: дореволюционный, советский и современный. Каждый из них характеризуется своими особенностями и может быть детализирован отдельными содержательными этапами. Выделение соответствующих этапов не носит абсолютного характера и продиктовано попыткой подчеркнуть особенности исторической обусловленности отечественной национальной исторической традиции децентрализованного государственного управления.
I. Дореволюционный период
Дореволюционный период включает в себя несколько этапов. Начальный этап - этап племенных союзов. Зарождение федеративных отношений относится к У1-1Х вв. и связывается с появлением института княжеской власти. В целях успешного противостояния натиску кочевников с юга и норманнов с севера племена восточных славян образовывали союзы, которые впоследствии по мере разложения родоплемен-ных отношений трансформировались в княжества. В 862 году князь Олег, захватив город Киев, объединил два огромнейших политических центра древних славян - Новгородский и Киевский. К объединенному Новгород-Киевскому княжеству он присоединил (отдельные добровольно вошли в состав) другие княжества. В итоге образовалось государство (Киевская Русь), которое в этническом отношении было неоднородным: в него входили славянские народы и племена, а также соседние балтийские и финские племена. Таким образом, Киевская Русь возникла как объединение (своеобразная квазифедерация) племен [4].
Второй этап - этап конфедеративного союза княжеств (Х-Х11 вв.). Основанием процесса федерализации в древнем государстве было то обстоятельство, что наравне с традициями и обычаями на Руси широко использовался договор как источник права догосударственного общества. Значимым событием становления российской государственности стало подписание в 1097 году в г. Любече договора между князьями, утвердившего единство Руси. Был образован новый союзный институт - княжеские съезды, на которых принимались решения по разрешению конфликтов между княжествами, вопросы совместной обороны. Таким образом, княжеская власть в Древнерусском государстве основывалась на договоре, что роднит ее с современными федеративными государствами.
Удельные князья обладали фактически всей полнотой власти и практически не зависели от великого киевского стола. В науке отмечается, что этот период верховного руководства великого князя древнерусскими удельными княжествами можно назвать как основанного на конфедеративных началах, а само Древнерусское государство -как «союз суверенных княжеств с общим органом власти - княжескими съездами» [5, с. 6].
Учитывая закономерности развития конфедеративных отношений, исторически Киевская Русь могла пойти двумя путями: либо трансформироваться в федерацию (для этого требовались либо хорошие экономические предпосылки, либо серьезная угроза существованию государственности в виде внешнего врага), либо распасться. Так, Л.Ф. Болтенкова отмечает: «Для того времени это было могущественное образование, и просуществовало оно довольно долго, но, как и всякая переходная форма, способная видоизмениться в ту или иную сторону, древнерусская конфедерация перестала существовать не потому, что превратилась в федерацию, а потому, что распалась» [6]. Междоусобица привела к 300-летнему периоду феодальной раздробленности, распаду государства на отдельные удельные княжения.
Третий этап - этап союза феодальных государственных образований (Х1У-ХУ вв.). В XIV веке была предпринята вторая попытка объединить народы и племена в рамках общерусского государства. Центром объединения на этот раз становится Москва. Правовой базой обновленного союза стали духовные грамоты Великих князей Московских, а также их договорные грамоты со своими братьями - удельными князьями, возглавившими феодальные государственные образования. Со временем характер взаимоотношений между московским и удельными князьями менялся: по мере укреп-
ления московской власти на смену договорам пришли правовые положения, согласно которым удельные князья должны были служить великому князю в силу своего подчиненного положения. К примеру, это было закреплено в Судебнике 1497 года.
В годы правления Ивана III (1462-I505 гг.) суверенитет удельных княжеств был не сильно ограничен. Великий князь Московский обладал исключительным правом назначения на высшие государственные должности, возглавлял вооруженные силы, от его имени издавались общегосударственные нормативные акты, великокняжеский суд был высшей судебной инстанцией государства (совместные дела людей удельного князя и великокняжеских разрешали судьи с обеих сторон). Важнейшие вопросы внутренней и внешней политики Великий князь решал с удельными князьями. Последние на своей территории имели право чеканить собственную монету (до 1505 года), собирать налоги и таможенные пошлины, вершить суд, формировать боярскую думу, назначать для управления на местах наместников и волостелей, являясь главой местного войска они были обязаны участвовать в походах армии Великого князя. Границы владений удельных князей Великий князь Московский мог изменять только с их согласия. Соответствующие положения вполне можно соотнести с признаками и принципами федеративного устройства современных государств.
При Великом князе Василии III (1505-1533 гг. правления) происходит резкое ограничение компетенции удельных князей и концентрация объёма государственной власти у Великого князя. Этот период завершился при Иване IV Грозном (1576-1584 гг. правления) ликвидацией удельных княжеств и формированием унитарного Русского государства [5, с. 10-11].
Разнохарактерность славянских племен и масштабность территории создавали довольно много трудностей для того, чтобы объединить их в единое общерусское государство. Слабость союза древнерусских княжеств явилась причиной татаро-монгольской интервенции. Осознавая факт того, что только мощное единое государство может оказать сопротивление внешнему неприятелю, необходимость борьбы за освобождение от татаро-монгольского ига стала основной детерминантой исторического пути России как централизованного унитарного государства. Собственно говоря, период централизованного унитарного государственного правления продлился с XVI века вплоть до советского периода нашей истории, но не без нюансов.
После освобождения от татаро-монгольского гнета образование Московской Руси и собира-
ние русских земель происходило разными способами: от предложений другим княжествам о добровольном вхождении (т.е. методами, которые в какой-то степени присущи федерализму -договоры, компромиссы, добровольность) до захвата территорий. Характерной особенностью расширения территории Российского государства в ХУ1-ХУШ вв. было обращение многих народов Поволжья, Урала, Сибири, Кавказа с просьбами о вхождении в состав России. К Российскому государству были присоединены Астраханское и Сибирское ханства, а также Казанское государство. В Россию, по договорам, вошли земли башкир и других народов, но, вместе с тем, в ее составе имелись и автономные части, например Касимовское ханство. После принятия этих народов в российское подданство у них были сохранены традиционные институты местного управления.
В итоге к XVIII веку основной проблемой государственного правления становится вопрос администрирования увеличившейся территории государства, ее финансирование и содержание чиновников на местах. Разрешить данную проблему должна была губернская система административно-территориального управления, инициированная Петром I в 1708 году. В результате губернской реформы была создана многоуровневая система управления территориями, подразумевавшая под собой деление губерний на провинции, провинции - на уезды (возглавлялись капитанами-исправниками), уезды - на волости (управлялись земскими начальниками). В конце 30-х гг. XVIII века в Российской империи было уже 14 губерний, 47 провинций и свыше 250 уездов [7]. В 1775 году Екатерина II (1762-1796 гг. правления) реанимировала губернскую реформу. Вместо административного деления - губерния, провинция, уезд - стало действовать деление - губерния, уезд (количество губерний в итоге было доведено до 50). Главной фигурой местной администрации стал губернатор или наместник, который напрямую подчинялся императрице. При этом они действовали совершенно самостоятельно и рассматривались как доверенные лица монарха, поэтому и ставили на эти должности ближайших сподвижников, т.е. людей проверенных.
Безусловно, губернская реформа преследовала вполне прагматичные задачи, в частности перераспределение военных расходов в государстве, формирование «вертикали» власти, упрощение администрирования. И, несмотря на то, что Российская империя оставалась унитарным и централизованным государством, далеко не все сосредоточивалось в центре. Многие во-
просы, как сегодня принято говорить, социально-экономического блока оставались на местное усмотрение. Большую роль в этих процессах сыграла жалованная грамота городам 1775 года, которая вводила «вольности» для всех русских городов.
Вместе с этим следует также учесть тот факт, что отдельные части Российского государства пользовались широкими политическими правами и преимуществами. Так, в Закавказье и Прибалтике осуществлялось земское и сословное самоуправление: действовали комитеты, конвенты, городские магистры, ландтаги, приходские собрания. В составе России Великое княжество Финляндское (присоединенное к России в 1809 году в результате русско-шведской войны) обладало особым правовым статусом и пользовалось автономией. Финляндия имела собственную конституцию, свой законодательный орган и судебную систему. Особый правовой статус с широкой автономией, в частности, был и у губерний Царства Польского. Имевшаяся децентрализация отношений управления особенно ярко проявлялась по окраинам страны, на территориях «западного края».
Следовательно, четвертый этап можно определить как этап децентрализации унитарного правления (конец XVIII - нач. XIX в.). На данном этапе Российское государство начинает активно синтезировать опыт децентрализованного развития унитарного государства, учитывавшего территориальные, культурно-исторические, национальные, географические и социально-экономические особенности различных регионов.
Со времени правления Николая I (18251855 гг. правления) политика царской власти в сфере государственного устройства меняется. Связано это как с внешними (революции 18301848 гг. и ниспровержение королевских режимов), так и с внутренними факторами (восстание декабристов 1825 года и польское восстание 1830-1831 гг.). Начинают преобладать стремления к централизации власти, до минимума ограничивающие проявление национальных и местных особенностей. Практически перестали учитываться традиции народов, этнические, географические, бытовые особенности. Управление на местах строилось по принципу бюрократического централизма и в целом основывалось на абсолютной власти монарха. Исключения из этой системы в виде ограниченной автономии Финляндии и Польши объясняются только более поздним включением их в состав России, а также невозможностью устранения в них элементов государственности без угрозы для территориальной целостности империи.
Пятый этап - межреволюционная автономи-зация (1917 года). После февральской буржуазно-демократической революции 1917 года Временное правительство приняло ряд послаблений национальным окраинам России, например в Казанской губернии было разрешено пользоваться национальным языком в торговых книгах, в частных учебных заведениях, а также делопроизводстве, а в отношении Польши рассматривался вопрос о независимом государстве, но при условии свободного военного союза с Российским государством. В порядке децентрализации управления была учреждена административная автономия, при которой местные национальные и политические группы могли сами определять методы и форму местной политики [8]. Таким образом, в указанный период происходит очередной этап децентрализации, однако на этот раз появление административной автономии в чрезвычайно короткие сроки, с учетом возросших факторов национализма и сепаратизма, привело унитарное устройство России в сложное и противоречивое положение: государство еще не распалось, но ориентиры к этому наметились.
II. Советский период
Первоначально федерализм сторонниками коммунистических идей не признавался, так как считалось, что он не годится для одного единого государства и ослабляет необходимое единство экономических связей. Известно отрицательное отношение К. Маркса к федерации в Германии ввиду того, что это ослабляет и дробит единство рабочего класса, поэтому рабочие не только должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой республике самой решительной централизации силы в руках государственной власти [9]. В 1903 году В. Ленин резко высказался в адрес армянских социал-демократов, которые отстаивали концепцию создания Российской федеративной республики. Однако в более позднее время он и большевики пересмотрели свое отношение к федерализму. Т. Коржихина объяснила причины такого выбора следующим: «1) лозунг «единой и неделимой России» был лозунгом противников большевиков, а в стремлении к федерализму они не могли обеспечить себе поддержку националистов; 2) федерация могла приостановить позиции распада и обеспечить государственное единение; 3) из-за неравномерности социально-экономического развития Российской империи предпочтительнее была децентрализованная система управления» [10].
Итак, после прихода к власти большевиков обстановка, создавшаяся на территории царской России, требовала решительных действий: от бывшей «единой и неделимой» России отсоединялись все новые регионы. Из ее состава окончательно вышли Финляндия и Польша, государственную самостоятельность приобретали Латвия, Литва и Эстония, реальной становилась возможность отделения Белоруссии, Украины, Азербайджана, Армении и Грузии. Идеи федерализма в этих условиях стали единственным выходом для сохранения крупного государства.
Советский период, как и дореволюционный, включает в себя несколько этапов. Первый этап этого периода можно назвать как союз автономных образований (1918-1936 гг.). Федеративный характер нового государства был закреплен в Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятой III съездом Советов 3 (16) января 1918 года. В Декларации провозглашалось образование Российской Республики Советов, основанной на добровольном союзе свободных наций, как федерации советских национальных республик. Так, М.В. Гли-гич-Золотарева отмечает, что именно 1918 год следует считать началом «официальной» истории отечественного федерализма, «до которого страна наша имела о федерации весьма отдаленное представление, несмотря на давнее присутствие полицентрических начал в государственной структуре» [11]. Заметим, что Декларация не рассматривала федерализм как принцип государственного устройства, который позволяет сохранить признаки государственности субъектов федерации с закреплением определенных полномочий, он являлся только способом разрешения национального вопроса.
Первая советская Конституция РСФСР 1918 года, кроме общего федеративного замысла Декларации, которая вошла в ее текст, в п. 11 закрепила, что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы... Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику».
В течение 1920-1922 гг. были образованы Татарская, Башкирская и Бурят-Монгольская автономные республики, Горская АССР, Дагестанская АССР, Карельская АССР, Киргизская АССР, Крымская АССР, Якутская АССР [12]. В то же время на территории РСФСР появились новые формы автономий - автономии национальных меньшинств - трудовые коммуны и автономные области. В 1920 году образованы Марийская, Вотякская, Калмыцкая, Чувашская автономные области, а в 1922 году образовался
еще ряд автономных областей: Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Ойротская, Монголо-Бурятская, Чеченская и Черкесско-Адыгейская. 8 июня 1920 года Декрет ВЦИК провозгласил Карелию трудовой коммуной.
Наиболее существенными факторами при формировании автономных образований разных уровней являлись: размеры территории, численность нации, политический, экономический и культурный уровень ее развития, что и стало основанием для самоопределения того или иного народа в форме автономной республики или автономной области (трудовой коммуны) [13]. Правовое положение автономных образований определялось постепенно по мере их становления и развития. Так, Конституция РСФСР 1925 года уже содержала специальную главу «Об автономных советских социалистических республиках и автономных областях» и достаточно подробно регламентировала различия в правовом положении автономных образований всех уровней.
На территории РСФСР кроме автономных образований имелись и другие территориальные единицы, население которых в основном составляли русские. Однако в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 года такие образования не входили в число субъектов федерации, а были представлены в государстве только своими местными органами государственной исполнительной власти, подчинявшимися центральным органам РСФСР. В научной литературе того времени отмечалось, что автономные республики имели больше самостоятельности, чем автономная область и трудовая коммуна, и являлись поэтому типичными автономными единицами; в частности, только автономные республики имели право на самостоятельное законотворчество [14]. Как отмечал В.Н. Дурде-невский, автономные республики «представляют уже не провинции, а государственные образования. Конечно, они не могут претендовать на суверенность. Они не государство и не просто губерния - это промежуточное явление» [15].
Таким образом, характерной особенностью российского федерализма в первые годы советской власти стала неоднородность федерации и, как следствие, неравноправие отдельных территориальных единиц государства. Эта особенность определила специфику развития федеративных отношений на всем последующем историческом процессе. РСФСР не являлась федерацией в современном смысле этого слова, она не была результатом какого-либо объединения ранее независимых государственных автономий или образований. РСФСР была республикой, внутри которой, вместе с территориальными образованиями, формировались другие авто-
номные образования, населенные в основном той нацией, которая давала имя конкретному образованию.
В конце 20-х годов XX века в процессе развития национального самоопределения в РСФСР для малочисленных народов Севера появился новый вид автономных образований -национальные округа. Коми-Пермяцкий национальный округ образовался 26 февраля 1925 года, Ненецкий - 15 июля 1925 года. 10 декабря 1930 года были образованы такие «национальные административные объединения», как: Таймырский (Долгано-Ненецкий), Остякско-Вогульский, Эвенкийский национальные округа, в составе Уральской области - Ямальский (Ненецкий) национальный округ, в составе Восточно-Сибирского края - Витимо-Олекминский национальный округ, а также Чукотский, Охотский, Корякский национальные округа. 26 сентября 1937 года были образованы Бурятский, Агинский и Усть-Ордынский национальные округа. При этом формирование этих национальных автономий осуществлялось в порядке преобразования административно-территориального деления, а правовую природу автономных округов как одной из форм национально-территориальной автономии закрепила только лишь Конституция РСФСР 1978 года.
Войдя в состав СССР, Россия официально не изменила свое внутреннее государственное устройство, которое можно характеризовать как унитаризм, основанный на автономии отдельных национальных образований. Степень их автономизации была и остается достаточно дискуссионным вопросом. Так, например, С.Я. Ошеров относил национальные округа к обычным административно-территориальным образованиям, а автономные республики и автономные области - к числу форм национально-территориальной автономии [16]. А.И. Лепеш-кин к числу государственно-политических образований относил только автономные республики, а автономные области и национальные округа считал формой административно-политической автономии [17].
Принятие Конституции РСФСР 1937 года стало важным этапом в государственном строительстве РСФСР. Конституция установила состав автономной части России: 16 автономных республик и 5 автономных областей, определила их правовой статус. Впервые, наряду с автономными образованиями, в составе РСФСР были перечислены края (6) и области (49). При этом края, области и национальные округа не обладали правовым статусом субъектов РСФСР, а относились к системе местных органов государственной власти (глава VIII). Отме-
тим, что правовой статус автономной области определялся в самых общих чертах: названы органы власти и управления автономной области, которые также входили в систему местных органов государственной власти.
Второй этап - этап демократической централизации союза территориальных образований (1937-1984 гг.). С образованием СССР 30 декабря 1922 года развитие федеративных отношений в РСФСР было обусловлено развитием России в его составе. Первоначально СССР мыслился его создателями как «одно союзное государство», которое по мере становления все больше должно было развиваться в направлении централизации. В Союзе было большое унитарное начало с преобладанием исключительной компетенции Союза, а совместная компетенция Союза и республик в конечном итоге реализовывалась Союзом, так как республика после принятого Союзом решения уже не могла его изменить. Собственные полномочия у республик существовали в редких, исключительных случаях и постепенно ограничивались. Так, в 1970 году при принятии Основ законодательства о труде к исключительной компетенции союзных республик относились только три вопроса: об установлении сроков выплаты заработной платы, привлечения к работе в выходные и праздничные дни и о случаях применения сверхурочных работ. Но даже эти не имеющие большого значения вопросы в 1980 г. были отнесены к совместному ведению Союза и республик. К тому же Советский Союз был сильно централизован в политическом плане, коммунистическая партия контролировала власть на всех уровнях. Все это привело к тому, что федерализм фактически не являлся системообразующим принципом государственного устройства, а лишь только декларировался. Соответствующие тенденции неизменно сказывались и на союзных республиках.
Реализация принципа демократического централизма в СССР привела к отсутствию необходимости развития федеративных отношений в РСФСР, децентрализации государственной власти, а способствовала, наоборот, централизации принятия решений даже несмотря на обновленные положения российской федеративной государственности по Конституции РСФСР 1978 года (в частности, Правительство РСФСР лишилось функции прямого руководства правительствами автономных республик и стало осуществлять общее регулирование их деятельности). РСФСР представляла собой сложное унитарное государство лишь с отдельными субъектами национально-территориальной автономии, где
большая часть территории и населения составляли его неавтономную часть.
Третий этап - этап перестройки союза территориальных образований (1985-1993 гг.). С 1985 года полномочия автономных образований начинают расширяться. В соответствии со статьей 1 Закона СССР № 14574 от 26 апреля 1990 года «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», «автономные республики, автономные образования входят в состав союзных республик на основе свободного самоопределения народов, обладают всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов полномочий, переданных ими в ведение Союза ССР и союзных республик. Отношения автономных республик и автономных образований с союзными республиками, в состав которых они входят, определяются соглашениями и договорами, заключенными в рамках Конституции СССР». Автономные республики практически получают такие же права самоуправления, как и союзные республики. Все это подтолкнуло республики в составе РСФСР к борьбе за территориальную независимость и суверенитет.
Считается, что инструментом сохранения целостности РСФСР в надвигавшемся «территориальном расползании» стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990 года. Тем не менее после распада СССР вопросы государственного устройства Российской Федерации становятся все более напряженными: многие автономные республики, стремясь усилить свое положение, принимают свои декларации «о суверенитете в составе России». Своим правовым статусом недовольны края, области и города республиканского значения - они продолжают оставаться в статусе административно-территориальных единиц, однако нередко при этом обладают сильным экономическим потенциалом и вносят более значимый вклад в экономику страны. Сложившиеся условия несли в себе потенциальную опасность целостности России. Предотвратить развал страны и заложить основы для обновленного союза «расползающихся» республик, автономий, краев и областей позволил подписанный 31 марта 1992 года Федеративный договор, которым были разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов федерального значения, входящих в состав России.
III. Современный период
Современный период в развитии федеративных отношений в России начинается с этапа оформления союза равноправных субъектов (1994-2003 гг.). Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, обозначила новый этап в развитии российского федерализма. Государственная власть разделена по вертикали (на федеральную и субъектов Федерации) на основе конституционных принципов единства и целостности Российской Федерации, государственного суверенитета, верховенства федеральной конституции и федеральных законов, признания самостоятельности субъектов Федерации и их равноправия. Однако Конституция РФ определила лишь ключевые позиции новой модели российского федерализма (принципы федеративного устройства, статус субъектов Федерации, общие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов), обозначив основы механизма осуществления и развития федеративных отношений. По этой причине основная нагрузка по построению и развитию федеративных отношений пришлась на текущее федеральное и региональное законодательство.
Отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами привело к заключению многочисленных двусторонних договоров, предоставляющих различные льготы отдельным субъектам, например в перераспределении налоговых поступлений, в использовании природных ресурсов, что привело к определенному расшатыванию государственно-правовой системы, закреплению режима юридического и фактического неравноправия регионов. В таких условиях высшие должностные лица субъектов федерации - президенты, губернаторы, главы получили широкие полномочия, что не способствовало укреплению федеративных отношений. Так, О.И. Зоркальцев и А.И. Подберезкин отмечают, что «в этих условиях взаимодействие строилось во многом на личных отношениях руководителей Федерации и субъектов РФ. При этом нередко требование о соблюдении Конституции РФ и федеральных законов рассматривалось как второстепенное по отношению к субъективно понимаемой целесообразности. Договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а равно заключенные в их развитие соглашения во многом противоречили законам либо дублировали их. Не были сформированы необходимые ин-
ституты и процедуры для организации взаимодействия» [18].
Ключевые вопросы, вокруг которых возникали разногласия, выражались в разном понимании степени самостоятельности регионов, равноправия субъектов Федерации, принципов и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали, содержания конституционных принципов государственного суверенитета, разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределения народов. По многим из указанных вопросов до сих пор не достигнут консенсус. Проблема усугублялась и отсутствием законодательного закрепления правового статуса автономных округов, а также механизма ответственности высших должностных лиц субъектов Федерации за несоблюдение Конституции РФ и федерального законодательства. Все это привело к тому, что к концу 90-х годов количество законов и иных нормативных правовых актов субъектов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, значительно выросло.
Существенную роль в стабилизации российской государственности и упорядочении федеративных отношений сыграли Федеральный закон от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [19], в котором закреплялись сроки приведения законодательства, соглашений и договоров в соответствие с Конституцией РФ и принимаемыми на ее основе федеральными законами, и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [20], который определил принципы организации государственной власти в субъектах Федерации в соответствии с требованиями единства государственной власти в России. Эти законы позволили задать необходимое направление для оптимизации принципов федеративного устройства, повышения роли федерального закона в регулировании федеративных отношений. В первой половине 2000-х гг. эти два федеральных закона были объединены в один.
Второй этап - этап формирования союза равноправных субъектов (2004-2013 гг.). Еще начиная с 2000 года, с приходом к власти В.В. Путина, в России начинают происходить серьезные положительные изменения в сфере федеративного строительства. Однако если в первый президентский срок пришлось зани-
маться всем «ворохом» проблем 90-х, в том числе и опять возникшей угрозой распада России, то с укреплением российской государственности, реанимированием государственного аппарата и общим восстановлением экономики второй президентский срок и последующие годы были уже более концентрированными на отдельных вопросах.
В этот период приходит осознание необходимости объединения разных этнических сообществ, формулируются доктрины и стратегии государственного и национального развития России, поэтапно сглаживается имеющееся неравенство республик в составе РФ и иных субъектов Федерации, практически разрешается проблема соответствия конституций (уставов) и законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству, в целом гармонизировано законодательство по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, требование о соблюдении Конституции РФ и исполнении федеральных законов стало рассматриваться руководителями регионов в качестве основного принципа управления.
Однако столь быстрое восстановление России после сокрушительных 90-х годов ХХ столетия, стремительное укрепление российской государственности, восстановление многих отраслей хозяйствования не могли произойти без усиления вертикали администрирования, следствием чего центр принятия окончательных решений по многим вопросам был сконцентрирован в федеральных органах государственной власти. Это обстоятельство позволяет нам говорить о возможности выделения третьего этапа современного периода развития федеративных отношений - этапа демократической централизации союза равноправных субъектов (2014 г. -настоящее время).
Начало периода выбрано не случайно и связано с известными событиями в Сирии, Украине и воссоединением России с Крымом и Севастополем в марте 2014 года. Они спровоцировали нескончаемый поток санкций в отношении России и ее многонационального народа со стороны США, их союзников и стран Еврозоны. Однако эффект от санкций оказался диаметрально противоположный тому, на который они рассчитывали. Политическая элита субъектов РФ и российский народ в своем большинстве поддержали решение центральных властей, что привело к их большему сплочению, единению и поддержке. Таким образом, субъекты Федера-
ции добровольно и самостоятельно выбрали путь на усиление центральной федеральной власти и расширение ее полномочий.
Выделение этапа демократической централизации совсем не означает, что впереди Россию ждет судьба РСФСР второго этапа советского периода развития федеративных отношений. Вероятнее всего, в контексте развития федеративных отношений Россию в будущем ждет очередной этап децентрализации, но уже на качественно ином уровне развития федеративного государства и представлений о нем.
Заключение
Анализ становления и развития федеративных отношений в России имеет большое методологическое значение, поскольку, во-первых, позволяет понять суть тех проблем, которые сложились вокруг вопроса о государственно-территориальном устройстве нашего государства, во-вторых, помогает выявить причины возникновения проблем, связанных с формированием федеративного государства в настоящий период времени, и, в-третьих, способствует выявлению закономерностей развития российского федерализма, а также его специфических особенностей, свойственных российской политико-правовой традиции децентрализованного государственного и общественного устройства.
Проведенное нами исследование показало, что процесс формирования федеративных отношений в России имеет длительную историю, а основные предпосылки федерализации государственного устройства возникают одновременно с формированием отечественной государственности. Развитие федеративных отношений в России исторически стагнировалось либо периодом территориальной раздробленности, либо монархической формой правления и авторитарным режимом советской истории.
Федеративные отношения в России в своем развитии прошли 10 условных этапов, объединенных в 3 периода. На каждом этапе на развитие государственно-территориального устройства оказывали влияние разные факторы: национальные, географические, экономические, политические, юридические, исторические и даже генеалогические. Характерной исторической особенностью является то, что тенденции централизации и децентрализации в истории нашей страны находились в постоянной взаимной динамике, этапы централизации и децентрализации периодически сменяли друг друга. При этом неизменной оставалась государственно-территориальная асимметрия.
Движущая сила децентрализации в развитии государственного устройства России лежит в особенности становления Древнерусского государства как союза множества территорий (племен, княжеств), населенных различными этносами, со своей уникальной организацией. Это обстоятельство предопределило неизбежность децентрализации вопросов государственного управления, тем самым способствовало становлению федеративных начал. Дальнейшее территориальное развитие России (присоединение и захват территорий) как многоконфессионального и многонационального государства лишь перманентно усиливало влияние этого фактора.
Движущая сила централизации в развитии государственного устройства России лежит в практическом осознании того, что только единое государство может оказать сопротивление внешнему неприятелю и обеспечить безопасность страны и ее граждан, что и стало основной детерминантой исторического пути России как централизованного унитарного государства. Первоначально это обстоятельство проявило себя в необходимости борьбы за освобождение от татаро-монгольского ига. Этот же эффект мы могли наблюдать после образования СССР, когда перед необходимостью обеспечения безопасности от внешнего врага в период холодной войны единственно верной концепцией развития государственного устройства виделось в усилении центризма. Эта же логика лежит в основе централизации на третьем этапе развития федеративных отношений современности.
Таким образом, исторически сложный и длительный путь развития федеративных отношений в России был необходимым периодом осознания того, что именно федерализм служит тем интегрирующим началом, который соединяет в себе интересы единого государства и многонационального народа конкретных территорий России, обеспечивая поступательное развитие российских регионов в политической, экономической, социальной и культурной сферах в интересах стабильного функционирования и развития единой, неделимой и суверенной Российской Федерации.
Развитие федеративных начал в отечественной истории сделало Россию уникальным государством с неповторимыми этнонациональны-ми характеристиками, самобытным культурным многообразием, историческими традициями, своей историей централизации, децентрализации и асимметричности.
Список литературы
1. Горбачева С.В. Конституционно-правовые основы федеративных отношений в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Монография. Н. Новгород, 2015. 207 с.
2. Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития: теоретико-методологические основы: Автореф. дис. ... д.ю.н. Тюмень, 2009. С. 10.
3. Ильин И. А. Искусство строить федерацию // Родина. 1990. № 7. С. 37.
4. Исаев И. А. История государства и права России: Учебное пособие. М., 1993. С. 7.
5. Гаранжа А.П. Российский федерализм: зарождение, становление, развитие: Автореф. дис. ... к.ю.н. Омск, 2009. С. 6.
6. Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социальной практики / Методическое пособие в помощь изучающим проблемы российского федерализма (для самостоятельного образования). М., 2004. С. 24.
7. История государственного управления России / Отв. ред. В.Н. Игнатов. Ростов н/Д., 1999. С. 165.
8. Сенцов А.А. Национально-государственное устройство России накануне Октября 1917 года // Советское государство и право. 1990. № 11. С. 120-121.
9. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 7. С. 265268.
10. Коржихина Т. Федерализм и унитаризм // Свободная мысль. 1995. № 6. С. 95.
11. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 151.
References
1. Gorbacheva S.V. Konstitucionno-pravovye osnovy federativnyh otnoshenij v Rossijskoj Federacii: problemy
12. Чистяков О.И. Национально-государственное строительство в РСФСР в годы гражданской войны. М., 1964. С. 6.
13. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации, 1917-1922 гг. М., 1966. С. 297.
14. Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. М. - Л., 1929. С. 186.
15. Дурденевский В.Н. Автономные республики и области в системе советской федерации // Советский федерализм. М. - Л., 1930. С. 198-249.
16. Ошеров С.Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948. С. 185.
17. Советское государственное право / Под ред. А.И. Лепешкина. М., 1971. С. 391, 396.
18. Современная политическая история России: хроника и аналитика / Под общ. ред. О.И. Зоркальцева и А.И. Подберезкина. М., 1999. С. 597.
19. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
20. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
6. Вокепкоуа Ь.Р. Яа/уШе 1ЫегаН7ша V Яо88п: уорюу 1еогп, 181:огп i 8оша1'по) ргакйк /
Ме1:о^сЬе8кое ро8оЫе V рошо8ЬсЬ' 1/исЬаушЬсЫт
ргоЫету rossijskogo 1ЫегаН/та (Шуа 8а-
ON THE DEVELOPMENT OF FEDERATIVE RELATIONS IN RUSSIA
N.A. Trusov
The article examines the development of federative relations in Russia. Based on dialectical methods and systems analysis of historical facts, the author shows the reasons standing behind the emergence and the development of the decentralized system of government. The author's view is given on the periods and stages of the development of federative relations in Russia, and their general characteristics are presented. It is shown that federative relations in Russia developed through 10 stages that can be grouped into 3 periods. Each stage reflected a tendency towards centralization or decentralization of the state, which were in constant mutual dynamics and periodically replaced each other. The author makes a conclusion about the driving forces of these tendencies in Russia's state system.
Keywords: state, form of the state, state structure, state-territorial structure, federation, federative state, federal structure, federative relations, centralization, decentralization.
teorii i praktiki: Monografiya. N. Novgorod, 2015. 207 s.
2. Kim Yu.V. Federativnaya gosudarstvennost': sushchnost', genezis, problemy razvitiya: teoretiko-metodologicheskie osnovy: Avtoref. dis. ... d.yu.n. Tyumen', 2009. S. 10.
3. Il'in I.A. Iskusstvo stroit' federaciyu // Rodina. 1990. № 7. S. 37.
4. Isaev I.A. Istoriya gosudarstva i prava Rossii: Uchebnoe posobie. M., 1993. S. 7.
5. Garanzha A.P. Rossijskij federalizm: zarozhdenie, stanovlenie, razvitie: Avtoref. dis. ... k.yu.n. Omsk, 2009. S. 6.
mostoyatel'nogo obrazovaniya). M., 2004. S. 24.
7. Istoriya gosudarstvennogo upravleniya Rossii / Otv. red. V.N. Ignatov. Rostov n/D., 1999. S. 165.
8. Sencov A.A. Nacional'no-gosudarstvennoe ustro-jstvo Rossii nakanune Oktyabrya 1917 god // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1990. № 11. S. 120-121.
9. Marks K., Ehngel's F. Sochineniya. T. 7. S. 265268.
10. Korzhihina T. Federalizm i unitarizm // Svobod-naya mysl'. 1995. № 6. S. 95.
11. Gligich-Zolotareva M.V. Pravovye osnovy feder-alizma. M., 2006. S. 151.
12. Chistyakov O.I. Nacional'no-gosudarstvennoe stroitel'stvo v RSFSR v gody grazhdanskoj vojny. M., 1964. S. 6.
13. Chistyakov O.I. Stanovlenie Rossijskoj Federacii, 1917-1922 gg. M., 1966. S. 297.
14. Gurvich G.S. Osnovy Sovetskoj Konstitucii. M. -L., 1929. S. 186.
15. Durdenevskij V.N. Avtonomnye respubliki i ob-lasti v sisteme sovetskoj federacii // Sovetskij federal-izm. M. - L., 1930. S. 198-249.
16. Osherov S.Ya. Soyuznaya respublika v socialis-ticheskoj federacii. M., 1948. S. 185.
17. Sovetskoe gosudarstvennoe pravo / Pod red. A.I. Lepeshkina. M., 1971. S. 391, 396.
18. Sovremennaya politicheskaya istoriya Rossii: hronika i analitika / Pod obshch. red. O.I. Zorkal'ceva i A.I. Podberezkina. M., 1999. S. 597.
19. Federal'nyj zakon ot 24 iyunya 1999 g. № 119-FZ «O principah i poryadke razgranicheniya predmetov vedeniya i polnomochij mezhdu organami gosudarstven-
по] у^й Яо88Ц8ко] Federacii 1 о^апат gosudarstven-по] vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii» // 8оЪгап1е zakonodatel'stva RF. 1999. № 26. St. 3176.
20. Federal'nyj zakon ot 6 oktyabrya 1999 g. № 184-FZ «ОЪ obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstven-ПО] vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1999. № 42. St. 5005.
