CC BY
103
3 Потапенко Е.Г. Теоретические основы правовой интеграции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 9.
4 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя — восстановление исторической справедливости: конституционно-правовой анализ // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 2(97). С. 58-74.
5 См.: ДжагарянА.А.,ДжагарянН.В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. Ростов н/д, 2012.
6 По данным Президента РФ В.В. Путина, «в 2014-2015 годах в Крыму было зарегистрировано более 1,5 тыс. преступлений экономической направленности, подобных правонарушений, из которых свыше 20% связаны с коррупцией». URL: https://russian.rt.com/article/110102 (дата обращения: 25.09.2015).
7 См.: Кабышев С.В. Конституционно-правовой режим реализации приоритетных национальных проектов // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2008. № 11. С. 97-99.
8 См.: Крымские известия. 2014. 12 апр.
9 См.: Крымские известия. 2014. 11 июн.
10 См.: Крымские известия. 2014. 12 апр.
11 См.: РИА Крым. URL: http://crimea.ria.ru/politics/20150421/347557.html (дата обращения: 25.09.2015).
12 См.: Указ Главы Республика Крым от 10 марта 2015 г. № 64-У «Об утверждении типового (рекомендованного) перечня муниципальных услуг, предоставление которых осуществляется по принципу «одного окна». URL: http://docs.pravo.ru/document/view/70114094/81399215/ (дата обращения: 25.09.2015).
13 URL: http://forostoday.com.ua/publications/9/3184/ (дата обращения: 25.09.2015).
14 См.: Кабышев С.В. Институт муниципальных услуг в России: современное состояние и направления развития / под ред. С.В. Кабышева, Н.Н. Чучелиной. М., 2014.
15 См.: Кабышев С.В. Правоприменение: теория и практика / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2008.
16 Thornhill C. A Sociology of Constitutions: Constitutions and State Legitimacy in Historical-Sociological Perspective. Cambridge University Press, 2013.
Т.В. Заметина
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕСПУБЛИКЕ КРЫМ И ГОРОДЕ СЕВАСТОПОЛЕ
В статье анализируется конституционно-правовое регулирование национальной политики в новых субъектах РФ — Республике Крым и городе федерального значения Севастополь. С учетом особенностей переходного периода рассматриваются отдельные вопросы реализации государственной национальной политики на территориях этих субъектов, проблемы обустройства депортированных народов. Определяются основные направления совершенствования правовых актов в сфере межнациональных отношений на федеральном и региональном уровнях.
Ключевые слова: Россия, Крым, Севастополь, конституция, национальные отношения, государственная национальная политика, депортированные народы, процедура разрешения конфликтов в сфере межнациональных отношений.
T.V. Zametina
CONSTITUTIONAL LEGAL REGULATION OF NATIONAL POLICY IN THE REPUBLIC OF CRIMEA AND CITY OF SEVASTOPOL
The article is devoted to the analysis of the constitutional legal regulation of national policy in new subjects of the Russian Federation — the Republic of Crimea and the city of federal importance Sevastopol. Taking into account the peculiarities of the transitional period the authors consider some issues of the realization of the state national policy at the territories of these subjects, the problems of arrangement of deported peoples. The main trends in the improving the legal acts in the sphere of interethnic relations at the federal and regional levels are defined in the article.
Keywords: Russia, Crimea, Sevastopol, constitution, national relations, the state national policy, deported peoples, the process of conflict resolution in the sphere of interethnic relations
© Заметина Тамара Владимировна, 2015
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия)
В своих публикациях мы уже обращались к вопросам становления конституционного строя, системы государственной власти, особенностям реализации социально-экономической и национальной политики на территориях новых субъектов Федерации — Республики Крым и г. Севастополя1. Прошел год после этого исторического события и, продолжая дискуссию в рамках «круглого стола», хотелось бы продолжить разговор о проблемах формирования государственной национальной политики в новых субъектах РФ.
Российское государство сложилось как многонациональный союз, объединение народов, консолидированных на началах исторической общности, равноправия и сотрудничества. Этнокультурное многообразие России — это ее конкурентное преимущество в современном мире.
В одним из своих выступлений Президент РФ В. Путин подчеркнул, что гражданский мир и межнациональное согласие — «это не один раз созданная и на века застывшая картина», «напротив, это постоянная динамика, диалог», «это — кропотливая работа государства и общества, требующая очень тонких решений, взвешенной и мудрой политики, способной обеспечить «единство в многообразии»2. В любом государстве право является выразителем существующих в обществе ценностей. Оно определяет границы свободы личности и меры ответственности, поэтому демократические институты и законодательное регулирование должны учитывать права национальных, религиозных и языковых меньшинств, создавать основы гармоничного существования всех народов, проживающих на территории страны.
По сути, когда решался вопрос о воссоединении Крыма с Россией, речь шла о а цивилизационном выборе народов, проживающих на территории полуострова. ? После вхождения Республики Крым в состав Российской Федерации наше госу-3 дарство как субъект международного права и центральное звено формирования нового Евразийского геополитического пространства несет ответственность перед
1 международным сообществом за сохранение уникальной культуры, традиций | и языков всех народов Республики Крым.
го
| Национальная политика — неотъемлемая составная часть государственной
| политики Российской Федерации. Реформационные процессы внутри страны,
| меняющаяся геополитическая ситуация, экономические, социальные и куль-
2 турные проблемы адаптации новых субъектов в составе Российской Федерации ° обусловливают необходимость совершенствования государственной националь-£ ной политики на территории Республики Крым и г. федерального значения 5" Севастополь.
0 Конституция РФ 1993 г. гарантирует равенство прав и свобод человека и
1 гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии,
0
° предоставляет право определять и указывать свою национальную принадлеж-
го
ность, право на пользование родным языком, закрепляет права национальных
1 меньшинств и коренных малочисленных народов.
| Конституционные основы современной государственной национальной по-
литики Российской Федерации составляют положения Преамбулы, ст. 1-3, ч. 3 ст. 5, 9, 26, ч. 3 ст. 68, ст. 69, п. «в» ст. 71, пп. «б», «м» ст. 72 Конституции РФ.
Вхождение Республики Крым и г. Севастополя в российское правовое пространство обусловило распространение государственного суверенитета России на территории новых субъектов, внедрение конституционных начал ее государ-
30
ственной национальной политики, реализация которой предполагает объедине-
ние усилий всех звеньев государственной власти и общественно-политических структур для сохранения межнационального согласия, утверждения принципа равноправия граждан различных национальностей и вероисповеданий, укрепления солидарности между ними, обеспечение равных правовых, организационных и материальных условий гражданам, общественным национально-культурным формированиям с целью их участия в общественно-политической, культурной жизни.
В связи с этим в новых субъектах Федерации разработаны конституционно-правовые основы национальной политики. Отдельные положения федеральной Конституции 1993 г. нашли свое непосредственное отражение в тексте Конституции Республики Крым и Уставе г. Севастополя.
В преамбуле Конституции Республики Крым от 11 апреля 2014 г. провозглашена цель сохранения многообразия и самобытности национальных культур, исторически сложившихся на территории Республики, обеспечения их равноправного развития и взаимообогащения, ч. 2 ст. 13 закрепляет национальное равноправие, ст. 19 — право самостоятельно определять свою национальную принадлежность
Особое внимание в Конституции Республики Крым уделяется государственной языковой политике. В ст. 10 констатируется, что государственными языками в Республике Крым являются русский, украинский и крымско-татарский. В Республике Крым признается принцип многообразия культур, обеспечивается их равноправное развитие и взаимообогащение (ч. 3 ст. 10).
Согласно ч. 5 ст. 6 Конституции органы государственной власти Республики Крым учитывают исторические, национальные, культурные, иные особенности е Республики Крым. К числу полномочий Совета Министров Республики Крым и (п. 4 ст. 83) относится осуществление мер «по обеспечению государственных а гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина о
в
независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других об- о
стоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам а
социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлеж- |
ности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов Россий- е
ской Федерации, проживающих на территории Республики Крым, их языков о
и культур; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной р
адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) кон- |
фликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия». о
Возможно, определенное влияние на содержание Конституции Республики К
Крым, с точки зрения учета национальных интересов народов, с одной стороны, |
и обеспечения равных прав граждан независимо от национальности с другой, и
оказал тот факт, что в ее разработке принимали участие представители крым- №
ш
ских татар3. 00
Анализ содержания Конституции Республики Крым позволяет сделать вывод 22 о закреплении в этом акте федеральных стандартов государственной националь- 5 ной политики, ее правовых и организационных основ, а также конституционных основ государственной языковой политики на соответствующей территории.
Устав г. Севастополя от 14 апреля 2014 г. воспроизводит федеральные основы государственной национальной политики в гораздо меньшем объеме. Помимо преамбулы, об основных направлениях ее осуществления говорится лишь применительно к полномочиям Правительства г. Севастополя (п. 2 ч. 2 ст. 34 Уста- 31
ва). Это положение абсолютно аналогично положениям п. 4 ст. 83 Конституции Республики Крым.
Государственная политика реализуется легитимными представителями государственной власти на основании и в формах, определенных правовыми актами. По словам главы Госкомитета по делам межнациональных отношений и депортированных граждан Республики Крым З. Смирнова, готовится новая концепция национальной политики, рассчитанная на период до 2020 г., представляющая собой всеобъемлющий и объединяющий документ, «связывает многие ведомства и направления, и все это базируется на идее межнационального согласия» 4. Ведется работа также над другими законами, касающимися межнациональных отношений — «О функционировании языков в Республике Крым» и «Об образовании»5.
Не вызывает сомнений тот факт, что республиканская Концепция государственной национальной политики Республики Крым (и г. Севастополя) должна учитывать положения Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.6, утвержденной Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. В новых субъектах необходимо также продумать мероприятия по реализации федеральной Стратегии.
Хотелось бы отметить, что до сих пор далеко не все субъекты РФ разработали и приняли региональные акты, направленные на реализацию Стратегии государственной национальной политики РФ на период до 2025 г. В ряде субъектов действуют документы, посвященные регулированию национальных отношений, утвержденные еще в 1996-2000 гг. (например, Постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 6 февраля 1998 г. № 584-1 «О Концепции государственной национальной политики Удмуртской Республики»)7, Указ Президента Республики Марий Эл от 13 декабря 1997 г. № 473 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Республики Марий Эл (в ред. от 23 июля 2010 г.8))и др.
Эффективность будущей Концепции государственной национальной политики в Республике Крым во многом будет зависеть от того, насколько в ней удастся найти оптимальные формы и механизмы взаимодействия федеральных, региональных, местных органов государственной власти и национально-культурных объединений, граждан Республики и реализовать приоритетные задачи — обеспечить стабилизацию этнополитической ситуации в регионе, профилактику экстремизма и терроризма, защиту конституционных прав граждан и народов, решение проблем депортированных народов, поддержку и распространение идей духовного единства, межнационального согласия с учетом местных особенностей и традиций.
Полагаем, что в определенной доработке нуждаются и правовые акты на федеральном уровне, в частности Инструкция о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений и действиях, направленных на ликвидацию их последствий (утв. Приказом Министерства регионального развития РФ от 29 июня 2007 г. № 57).
Согласно Инструкции 2007 г. действия органов исполнительной власти субъектов РФ в условиях конфликтной ситуации сводятся, в основном, к информированию о ней соответствующих должностных лиц и государственных структур, формированию рабочей группы (комиссии) для комплексного рассмотрения ситуации на месте, доведению до сведения населения через средства массовой
информации сведений о развитии ситуации и деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления по ее ликвидации.
В Инструкции также уделяется внимание ликвидации последствий конфликтных ситуаций (разд. IV). Рекомендуется при органе исполнительной власти субъекта РФ создать рабочую группу (комиссию), в состав которой по согласованию включить представителей федеральных органов исполнительной власти. Руководство и состав рабочей группы (комиссии) определяются решением руководителя субъекта РФ. В состав рабочей группы (комиссии) рекомендуется включать членов координационных (консультативных) органов по вопросам межнациональных отношений, созданных при органах исполнительной власти субъектов РФ. По итогам деятельности рабочей группы (комиссии) рекомендуется выработать предложения по профилактике и предотвращению возникновения конфликтной ситуации в дальнейшем.
Вместе с тем в Инструкции не определены принципы разрешения конфликтной ситуации на межнациональной почве, практически не регламентирована сама процедура. На наш взгляд, в правовом акте должны быть четко определены стадии процесса урегулирования межнациональных конфликтов, действия федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в такой ситуации. К этому процессу следует подключать представителей общественной палаты (Российской Федерации и соответствующего субъекта Федерации), полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, а при необходимости и суды. В перспективе представляются целесообразными разработка и принятие федерального закона «О принципах и порядке разрешения межнациональных конфликтов в Российской Федерации». е
16 сентября 2015 г. состоялось заседание президиума Совета по межнацио- и нальным отношениям при Президенте РФ, на котором обсуждались вопросы под- а
готовки правительственного плана мероприятий по реализации в 2016-2018 гг. о
в
Стратегии государственной национальной политики и создания системы мони- о
торинга состояния межнациональных отношений9. Республика Крым наряду с з
другими субъектами Федерации (Волгоградская, Воронежская, Иркутская об- р
ласти, Дагестан, Пермский край, Татарстан и Ханты-Мансийский автономный е
округ) принимает участие в создании системы мониторинга межнациональных о
и межконфессиональных отношений в качестве пилотного региона. С 2015 г. в р
этом субъекте начал работать центр по мониторингу. Впоследствии программа |
охватит и другие субъекты Федерации10. о
31 марта 2015 г. Президентом РФ был подписан Указ «О Федеральном агент- к
стве по делам национальностей», руководство которым осуществляет Правитель- м
ство РФ11. К основным функциям агентства относятся следующие: выработка I
и реализация государственной национальной политики, нормативно-правовое №
ш
регулирование и оказание государственных услуг в сфере государственной 00 национальной политики; осуществление мер, направленных на укрепление 2 единства многонационального народа Российской Федерации (российской на- 5 ции), защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации; взаимодействие с национально-культурными автономиями, казачьими обществами и иными институтами гражданского общества; контроль за реализацией государственной национальной политики; осуществление государственного мониторинга в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений и др. 33
Мы в своих публикациях отстаивали необходимость воссоздания федерального органа исполнительной власти, координирующего сферу межнациональных отношений12. Поэтому создание агенства по делам национальностей можно оценивать как положительный факт, который свидетельствует о внимании государства к данной сфере. В перспективе агентство будет обеспечивать необходимую унификацию проводимых мероприятий в сфере национальных и связанных с ними федеративных отношений, с другой, в этих вопросах предоставлять в рамках компетенции необходимую самостоятельность субъектам Федерации.
На сегодняшний день реализован целый комплекс действий, направленных на осуществление Указа Президента России от 21 апреля 2014 г. № 268 «О реабилитации армянского, болгарского, греческого, крымско-татарского и немецкого народов и государственной поддержке их возрождения и развития»13. В Крыму должно появиться греческое национальное поселение14. Во исполнение данного Указа предусмотрены меры по реализации национально-культурных интересов этнических общностей в информационной сфере. В апреле 2015 г. принято решение о создании в Симферополе новой национальной телерадиокомпании (ОКТРК), вещающей на крымско-татарском языке15. Продолжается жилищное обустройство депортированных народов16.
По словам С. Аксенова, по состоянию на март 2015 г. абсолютное большинство крымских татар получили паспорта граждан Российской Федерации (97-98%), при этом лишь около 500 крымских татар не захотели получать паспорта, а в целом отказались принимать российское гражданство около 3000 жителей по-луострова17.
а Как отмечается в Докладе Уполномоченного по правам человека РФ от 7 мая
? 2015 г., на территории Крыма реализуются комплексные меры по сохранению 3 и развитию сети классов и школ с обучением на родных языках — украинском и крымскотатарском. В настоящее время в Республике Крым функционируют
1 15 школ с крымскотатарским языком обучения (182 класса; 3 тыс. учащихся); | 1 школа с крымскотатарским языком обучения и классами с украинским языком
го
| обучения (40 классов; 809 учащихся); 7 школ с украинским языком обучения
| (103 класса; 2,2 тыс. учащихся). Кроме того, действуют 180 общеобразовательных
| организаций с двумя и тремя языками обучения: 133 школы с украинским и
2 русским языками обучения; 20 школ с крымскотатарским и русским языками ° обучения; 27 школ с украинским, крымскотатарским и русским языками обу-1 чения18.
о
| В целях сохранения государственного единства и гармонизации сферы язы-
е ковых отношений на федеральном и региональном уровнях должны создаваться
1 условия существования и развития языков всех народов, проживающих на со-
0
° ответствующих территориях. Конституционное право на пользование родным
го
языком относится к категории важнейших личных прав и свобод, способствует
1 национальной самоидентификации личности и ее социальной адаптации и | всестороннему развитию. Сохраняющиеся противоречия в области языковых
отношений (в частности, отказ Федерации признавать право субъектов на смену графической основы алфавита) должны нивелироваться правовыми, организационными и финансовыми гарантиями равного статуса языков всех народов, проживающих на территории Российской Федерации.
На территории полуострова постепенно решается вопрос с самозахватом зе-
34
мель. Представители региональных властей ведут разъяснительную политику
среди населения, информируют граждан о том, что если незаконные постройки будут самостоятельно снесены, то они получат возможность по новому закону по упрощенной процедуре получить земельные участки19.
Низкий уровень толерантных отношений, разногласия по этносоциальным вопросам, а также отсутствие в обществе соответствующего инструментария по социально-экономической адаптации различных групп населения в социум не способствуют социально-культурной интеграции в обществе. Маргинализация отдельных слоев населения может привести к развитию социальной напряженности и конфликтов и в долгосрочной перспективе это может сказаться на уровне социально-экономического развития как отдельной территории, так и страны в целом. Поэтому формирование конституционно-правовых основ национальной политики в новых субъектах Федерации — Республике Крым и г. Севастополе — должно осуществляться в контексте основных направлений, обозначенных в федеральной Стратегии государственной национальной политики с учетом особенностей социально-экономической и межнациональной обстановки в этих регионах.
1 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым и города Севастополя — восстановление исторической справедливости: конституционно-правовой анализ // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. №2 (97). С. 58-74; Их же. Россия — Крым — Севастополь: размышления конституционалистов (часть 1) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 1(102). С. 129-143. |
2 Путин В. Россия: национальный вопрос. URL: http://www.rg.ru/2012/01/23/nacvopros.html (дата н обращения: 22.09.2015). С
3 URL: http://tass.ru/politika/1095775 (дата обращения: 22.09.2015). Т
4 РИА Крым: http://crimea.ria.ru/society/20150824/1100796657.html (дата обращения: 22.09.2015). С
5 См.: Аксенов С. Процветание в единстве //Российская газета (столичный выпуск). 2014. 12 сент. °
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 52, ст. 7477. С
7 Известия Удмуртской Республики. 1998. 21 апр. а
TS
8 См.: Собр. законодательства Республики Марий Эл. 1998. № 1, ст. 63-78. В
9 URL: http://kremlin.ru/catalog/keywords/26/events/50321 (дата обращения: 22.09.2015). н
10 См.: Гусакова Е. В Крыму усилят мониторинг межнациональных отношений. URL: http://www. й
5
rg.ru/2014/12/17/reg-kfo/monitoring-anons.html (дата обращения: 22.09.2015). 1
Ja
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 14, ст. 2106. Ч
ф
12 См.: Заметина Т.В. Вопросы компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере о федеративных и национальных отношений в постсоветской России // Ленинградский юридический жур- К нал. 2014. № 4 (38). С. 183. |
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 17, ст. 2042. 1
14 См.: Винник С. В Крыму появится греческое поселение. URL: http://www.rg.ru/2015/02/17/reg-kfo/ greky-anons.html (дата обращения: 25.04.2015). (
15 См.: Изотов И. В Республике Крым создадут общественный крымскотатарский телеканал. URL: 6 http://www.rg.ru/2015/04/02/reg-kfo/oktrk.html (дата обращения: 25.04.2015). 2
16 См.: Изотов И. Крымским татарам вручили ордера на новые дома. URL: http://www.rg.ru/2014/12/29/ 5 reg-kfo/doma-anons.html (дата обращения: 25.04.2015); Его же. В Бахчисарае заселен дом для 70 семей депортированных. URL: http://www.rg.ru/2015/04/21/reg-kfo/dom-anons.html (дата обращения: 25.04.2015).
17 См.: Аксенов С. Большинство крымских татар получили российские паспорта. URL: http://www. vedomosti.ru/politics/news/2015/03/14/aksenov-bolshinstvo-krimskih-tatar-poluchili-rossiiskie-pasporta (дата обращения: 25.04.2015).
18 См.: Российская газета. 2015. 7 мая.
19 См.: Там же. 35
