CC BY
21Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОВЕТА ШВЕЦИИ ДАНИЛЕВСКАЯ Инна Леонидовна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Предварительный конституционный нормоконтроль законопроектов является одной из востребованных в мировой практике форм конституционного контроля, он позволяет до вступления закона в силу урегулировать спорные конституционно-правовые вопросы и принять качественное законодательство. В статье рассматриваются правовой статус, компетенция и специфика Законодательного совета Швеции - конституционного органа, который более ста десяти лет является неотъемлемым элементом законодательного процесса и осуществляет предварительный нормоконтроль.
Abstract: Preliminary constitutional review of draft laws is one of the most sought-after forms of constitutional review in the world, it allows to resolve contentions constitutional and legal issues and to adopt quality legislation before the law comes into force. The article examines the legal status, competence and specifics of Swedish Legislative Council - constitutional body that has been an integral part of the legislative process for 110 years and carries preliminary normative review.
Ключевые слова: Швеция, Законодательный совет, конституция, парламент, правительство, законодательный процесс, конституционный суд, предварительный конституционный контроль.
Keywords: Sweden, Legislative Council, constitution, parliament, government, legislative process, constitutional court, preliminary constitutional
review.
История возникновения и деятельности Законодательного совета Швеции насчитывает более 110 лет и связана с историческими традициями, сложившимися в сфере правовой и политической культуры шведского государства.
До создания в 1789 г. Верховного Суда, которому в определенной степени разрешалось высказывать свое мнение по законодательным вопросам и давать предложения по гражданскому, уголовному и церковному праву, принимаемое законодательство король обсуждал с государственным советом. В 1909 г. создается Правительственный Суд (так назывался Высший Административный Суд до 2010 г.) и в этом же году в целях освобождения Верховного Суда от консультационной нагрузки, сохранив выгодное взаимодействие между законотворчеством и правосудием, из членов двух высших судов государства создали самостоятельный коллегиальный орган -Законодательный совет или Совет по правовым вопросам для рассмотрения законов в качестве своей единственной задачи [1, s.23-24].
Это был период «демократического прорыва» страны, начала реформ избирательной системы и развития социал-демократических устремлений. В результате проведенных, начиная с 1909 г. реформ для выборов в нижнюю палату была введена пропорциональная избирательная система, отменен избирательный ценз, получили право голоса женщины, избирательный возраст снизился до 23 лет. Усилилось движение за проведение прогрессивных преобразований в направлении введения в стране парламентаризма, формирования правительства на парламентской основе, расширения прав риксдага в области законодательства и внешней политики, введения различных форм контроля за деятельностью правительства и администрации [2, а221-225; 3, с.92-93]. В Законодательном совете видели надежную гарантию практического применения законов, поддержания единства, последовательности и сохранения того, что является уникальным в шведском законода-
тельстве [4, s.40].
Принципы законности, профессионализма, независимости, на основе которых он создавался, в целом остались неизменными - это квалифицированный, экспертный, постоянный и независимый орган, состоящий из судей двух высших судов Швеции и осуществляющий предварительный конституционный нормоконтроль законопроектов по запросам правительства или парламентских комитетов. Функции Законодательного совета регламентируют конституция и закон. Специалисты относят Законодательный совет к субъектам законодательного процесса [5, с.127].
Законодательный совет (Lagräd) имеет статус конституционного органа - основные положения о нем регламентированы Актом о Форме правления (Regeringsformen) - законом, являющимся шведской конституцией, наряду с конституционными законами о престолонаследии (Successionsordningen), о свободе печати (Tryckfrihetsförordning) и о свободе выражения мнений (Yttrandefrihetsgrundlagen). Единственная цель создания Законодательного совета, закрепленная в конституции - это представление заключений по законодательным предложениям. Его состав формируется из судей Верховного и Высшего Административного судов или, если это необходимо, судей этих судов, находящихся в отставке. При этом нормы о создании, компетенции и составе Законодательного совета, сформированного из членов судейского корпуса, не включены в главу 11 («Отправление правосудия»), а содержатся в главе 8 «Законы и другие нормативные акты» («Lagar och andra föreskrifter») Акта о Форме правления. Отметим, что в данной главе устанавливаются порядок осуществления правотворчества парламентом и правительством, виды компетенции субъектов законодательного процесса, порядок разработки конституции, обнародования, издания, опубликования различных уровней нормативных правовых актов [6].
Главный законодательный орган - парламент (рик-
сдаг) играет ключевую роль в системе государственных органов шведского государства. Важное значение для характеристики положения парламента имеет процедура рассмотрения законопроектов, так как о широте законодательных прав представительных органов следует судить не только на основании рассматриваемых ими вопросов, но и по тому, по чьей инициативе принимаются законы, как влияет на их содержание мнение законодательного корпуса, какими правами обладают депутаты при обсуждении и принятии законопроектов. Отработанный механизм подготовки и принятия законопроектов, в целом основанный на консенсусе, обеспечивающий их спокойное прохождение в риксдаге, называют «консенсуальной моделью парламентаризма» [2, с.229-230]. Согласно шведской конституции правительство и каждый член риксдага вправе вносить законодательные предложения. Подготовка внесенных законопроектов, в которую входит и рассмотрение заключений Законодательного совета, является основой парламентской работы для пятнадцати парламентских комитетов, в которых пропорционально представлены все восемь партий, вошедших в состав риксдага после выборов 2018 года [7].
Исходя из задач, возложенных на Законодательный совет, он в этой модели, наряду с парламентскими комитетами и комиссиями, является центральным звеном, поскольку его мнение по законопроекту для подготовки соответствующего заключения запрашивается правительством или, как это дополнительно указано в постановлении парламента, парламентским комитетом до того, как парламент примет решение. Таким образом, по существу, им осуществляется предварительный конституционный нормоконтроль, спецификой которого является отсутствие у Законодательного совета каких бы то ни было полномочий предотвратить или приостановить принятие законопроекта, на которое им было дано отрицательное заключение. Деятельность Законодательного совета в значительной степени характеризуется тем, что его заключения выполняют только консультативную функцию. Будучи одним из субъектов законодательного процесса, он не входит в структуру контрольной власти парламента, регламентированной в главе 13 «Контрольная власть» («Коп^оПтаМеп») Акта о Форме правления, его оценки не имеют преимущественного значения перед решениями риксдага или правительства. Можно сказать, что заключения Законодательного совета направлены, в первую очередь, на то, чтобы убедить правительство, а также риксдаг прислушаться к высказанному мнению, его обоснованности, как единственно возможного, а иногда на то, чтобы отклонить представленный законопроект. При этом на протяжении многих лет мнения Законодательного совета нередко влияют на окончательную формулировку различных законодательных предложений правительства [8, в.56].
Обзор практической деятельности Законодательного
совета является важной частью законодательной работы и вызывает большой интерес, как с правовой, так и с политической точек зрения, поэтому некоторые вопросы, связанные с конкретными делами и условиями работы членов Законодательного совета, регулярно поднимаются как в юридических, так и в общих политических дебатах. Обсуждаются периоды и график работы Законодательного совета, количество членов и его состав, например, вносятся предложения об участии в его работе вышедших в отставку Канцлера юстиции, парламентских ом-будсменов, государственного прокурора [9, с.179-180].
Необходимо отметить, что значительными административными правами в отношении Законодательного совета обладает правительство. Назначение его после консультаций с высшими судами, решения о количестве судей, распределение рабочей нагрузки департаментов (сейчас в его составе предусмотрено максимум пять департаментов) и их обслуживание, находятся в ведении правительства и регулируются нормами специального закона, принятого в новой редакции в 2003 г. [10]. Ежегодно правительство представляет риксдагу около 200 законодательных инициатив, депутатские законодательные предложения превышают три тысячи, при этом динамика подготовленных Законодательным советом заключений выглядит следующим образом: в 2017 г. их вынесено 160, в 2018 г. - 168, в 2019 г. - 100 заключений. В частности, в 2019 г. были вынесены заключения по многим важным законопроектам, среди которых поправки в уголовный, уголовно-процессуальный и налоговый кодексы, изменения в законы о банковских, финансовых и депозитных операциях, об электронных деньгах, о деятельности страховых компаний, о наказаниях за финансирование особо тяжких преступлений [11].
Вопросы деятельности, компетенции и самого существования Законодательного совета в государственно-политической системе страны были в центре внимания шведского законодателя, в частности, в периоды проведения конституционных реформ.
Так, в 1971 году был отменен обязательный пересмотр законопроектов Законодательным советом в пользу факультативной схемы. Одна из причин этого решения заключалась в подходе о несовместимости с парламентской системой предоставления органу без парламентской поддержки безусловного права высказываться по законодательным вопросам. Другая причина носила практический характер и касалась количества задействованных судей Верховного Суда в работе Законодательного совета [12, в.282-286].
В 1979 г. в Акте о Форме правления был пересмотрен перечень предметов правового регулирования законопроектов, по которым необходимо запрашивать мнение Законодательного совета. Ставились задачи ограничить области рассмотрения, чтобы избежать перегрузки, не затрагивать политически спор-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 2(182)
ные вопросы и включить законы, проверка которых может быть особенно необходима. Анализ данного перечня показывает, что сфера проверки достаточно обширна, в неё включены законы, которые затрагивают основные права и свободы человека, основной (конституционный) закон о свободе слова (свободе прессы на радио, телевидении, публичных играх из баз данных и технических записях); закон, ограничивающий право доступа к открытым, незасекреченным документам; закон об обработке персональных данных; закон о муниципальном налогообложении; законы, указанные в § 2 Главы 8, среди которых закон о личном статусе человека, о выборах в европейский парламент, о процедуре референдума по конституционному вопросу, о религиозных общинах; законы, регламентирующие организацию государственного управления, отправления правосудия. Существенной является законодательно установленная обязанность правительства сообщить риксдагу причины неполучения мнения Законодательного совета, если предмет регулирования правительственного законопроекта входит в область проверки. Не запрашивать мнения Законодательного совета даже по законопроектам, включенным в данный перечень, правительство и риксдаг вправе при малозначительности вопроса или срочности рассмотрения конкретного законопроекта [6].
Вносились уточнения и в круг вопросов, которые должны быть отражены в заключении Законодательного совета. Этих вопросов теперь пять: Законодательный совет делает вывод о соответствии законопроекта конституции, его согласованности с правовой системой, правовой определенности, внутренней согласованности норм проекта с другими законами, действенности механизма предлагаемого правового регулирования и возможных проблемах правоприменения [6]. Требование правовой определенности означает, что новые нормы тщательно изучаются Законодательным советом и подготовленные конституционные комментарии заставляют законодателя продумать проблемы и показать, разрешает ли текст закона практически важные задачи [13, s.214].
По результатам проведенной в 2010 г. конституционной реформы из Акта о Форме правления исключили так называемый критерий важности запроса мнения Законодательного совета на конкретный законопроект, чем подчеркнули важность и обязательность предварительного конституционного контроля Законодательного совета, поскольку правительство или парламентский комитет не должны больше воздерживаться от получения мнения Законодательного совета на том основании что закон, относящейся к области проверки, не считается важным для отдельных лиц или с общественной точки зрения [14, s.329].
Процесс работы по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность Законодательного совета, сопровождался дискуссией о необходимости и возможности создания в Швеции конституционного суда и видоизме-
нении существующей системы конституционного контроля, которая считается продуктивной, хорошо отлаженной и соответствующей принципам парламентской демократии.
По форме осуществления шведский конституционный контроль может быть отнесен к «американской» модели конституционного контроля, критерием дифференциации которой от «европейской» модели является, как известно, отсутствие специализированного судебного органа для разрешения отдельных категорий конституционных дел. Проверку законов (Lagprövning) на их соответствие конституции, т.е. конкретный конституционный нормоконтроль в шведском государстве осуществляют суды: если суд установит противоречие положениям конституции или иных вышестоящих законов, то этот нормативный акт может не применяться. С одной стороны, эта система подчеркивает роль судов в шведском государстве, которая включает в себя гораздо больше, чем разрешение споров и рассмотрение уголовных дел, учитывая, что ими защищается верховенство закона с помощью конкретного нормоконтроля. С другой стороны, термин «третья государственная власть» в шведских контекстах обычно относится к средствам массовой информации, а не к судам, что является общепринятым в других странах [15, s.139]. К этому следует добавить, что право не применять нормативные правовые акты в случае их несоответствия конституции предоставлено в Швеции и государственным органам.
Отметим, что предварительный конституционный нормоконтроль, возложенный на Законодательный совет, является одной из востребованных в мировой практике форм конституционного контроля, он поддерживает стабильность правовой системы, позволяет до вступления закона в силу урегулировать сложные или спорные конституционно-правовые вопросы. Специализированные судебные и квазисудебные органы конституционного контроля целого ряда стран (например, Франция, Венгрия, Италия, Сербия) используют эту форму контроля.
Специфика Законодательного совета, состоящего из судей высших судов страны, состоит в том, что ни судебным, ни квазисудебным органом он не является, его заключения не имеют юридической силы, а отсутствие заключения Законодательного совета никогда не препятствует применению закона. При этом видоизменение существующей системы конституционного контроля и соответствующее изменение правового статуса Законодательного совета, его трансформация в судебно-контрольный институт, в специализированный орган конституционного контроля - конституционный суд, не находят поддержки среди шведских политиков, практиков и экспертов. Высказывались разные мнения на эту тему, но преобладающими остаются установка, что конституционный суд имеет реальные условия существования в конституции, основанной на принципе разделения властей в той или иной форме и является «чуждым
элементом» для шведской правовой традиции, парламентской конституции и конституционной парадигмы парламентаризма, а также убежденность, что право пересматривать закон должно принадлежать всем органам, которые применяют правовые нормы при осуществлении судебного или государственного управления [15, в.146-147].
По мнению шведского юриста и члена Законодательного совета в 2007-2009 гг. Р. Лавина, негативное отношение политиков к созданию конституционного суда основано на том, что они не хотят, чтобы принятое ими законодательство критиковалось в специальном судебном процессе и могло быть признано неконституционным или иным образом неприменимым [16, в.116].
В отработанном механизме подготовки и принятия законопроектов, основанном на консенсусе, активной работе
парламентских комитетов, проведении государственных официальных исследований правительства при разработке законопроектов, Законодательный совет остается «встроенным» в законодательный процесс, являясь авторитетным, консультативным, экспертным органом, одним из обязательных элементов этого процесса. Мнения Законодательного совета являются своеобразным «предохранительным клапаном» и способствуют повышению качества законодательства [15, в.149]. Роль и место Законодательного совета в государственно-политической системе, специфика его правовой природы взаимосвязаны с национальными правовыми традициями и историческими особенностями страны, в которой диктатура закона, выработанного и принятого волей демократически избранных представителей всех слоев населения, воспринимается до сих пор как бесспорная ценность [17, с.14].
Библиография:
1. Lagrádets arbetsvillkor. SOU 2001:88. 167 s. [Электронный ресурс] URL:http://www.lagen.nu (дата обращения - 11.01.2020)
2. Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм: Теория и практика. М.: Российский государственный гуманитарный университет.2001 - 350 с.
3. Мелин Ян, Юханссон Альф В., Хедеборг Сюзанна. История Швеции/Пер. со швед.- М.: Издательство «Весь Мир», 2002. - 400 с.
4. Propositioner 1908:37 med förslag till ändrad lydelse §§17 - 23, 25, 26, 34, 87, 99, 101-104 och 106 Regeringsformen, §§11, 43, 54 och 69 Riksdagsordningen samt 2 §4: Tryckfrihetsförordningen 170 s. [Электронный ресурс] URL:http://www.lagen.nu (дата обращения - 11.01.2020)
5. Исаев М.А. Основы конституционного строя Швеции. М.: МГИМО-Университет, 2008. - 192 с.
6. Kungörelse (1974:152) om beslutat ny regeringsform. [Электронный ресурс] URL:http://www.lagen.nu (дата обращения - 11.01.2020)
7. Официальный сайт парламента Швеции (Sveriges Riksdag). [Электронный ресурс] URL:http:// www.riksdagen.se (дата обращения 15.01.2020).
8. Olika former av normkontroll. SOU 2007:85. 172 s. [Электронный ресурс] URL:http://www.lagen.nu (дата обращения - 11.01.2020)
9. Данилевская И.Л. Конституционный контроль: опыт Швеции. // Конституционный контроль на современном этапе. Сборник статей. [Электронный ресурс]/. -Электрон. дан. (1 Мб). - М.: Институт государства и права РАН. - 2019. - 1 опт.компакт-диск (CD-ROM).
10. Lag (2003:333) om Lagrádet. [Электронный ресурс] URL:http://www.lagen.nu (дата обращения 15.01.2020).
11. Официальный сайт Законодательного совета Швеции. [Электронный ресурс] URL:http:// www.lagradet.se (дата обращения 15.01.2020).
12. Almgren Karin. Kan eller bör Lagrádet och lagrádsgranskningen förändras? Svensk Juristtidning 2009. [Электронный ресурс] URL:http://www.SvJT (дата обращения
- 20.01.2020) S. 282-286.
13. Hástad Torgny. Hur granskar Lagrádet? Svensk Juristtidning 2009. [Электронный ресурс] URL:http://www.SvJT (дата обращения - 20.01.2020) S.210-215.
14. En reformerad grundlag. Propositioner 2009/10:80. 423 s. [Электронный ресурс] URL:http:// www.Lagen.nu (дата обращения 15.01.2020).
15. Zetterquist Ola. Lagrádet i gár, i dag och i morgon - Häringesymposiet 2008. Svensk Juristtidning 2009. [Электронный ресурс] URL:http://www.SvJT (дата обращения
- 20.01.2020) S. 137-149.
16. Rune Lavin. Lagrádet och den offentliga rätten 2007-2009. Uppsala: JUSTUS FÖRLAG, 2009.- 133 s.
17. Плевако Н.С. Шведская модель: прошлое и настоящее. // Северная Европа: проблемы истории. Вып. 8/ отв.ред. О.В. Чернышева, А.А. Комаров. М.: Наука. -2015. С.5-20.
