CC BY
174МАТЕРИАЛЫ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ НА ТЕМУ «ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Овсепян Жанна Иосифовна
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного (конституционного) права юридического факультета Южного федерального университета, ovsepyan-g-i@yandex.ru
Овсепян Аркадий Григорьевич
кандидат юридических наук, старший помощник прокурора Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону, младший советник юстиции
УДК 340
АННОТАЦИЯ. Предпринято исследование понятия государственного контроля на основе широкого методологического подхода, выходящего за пределы идентификации исключительно исходя из функций исполнительных органов государственной власти — как форм конституционного контроля. Охарактеризованы особенности президентского и парламентского контроля в Российской Федерации как разновидностей конституционного контроля. Исследована контрольно-конституционная функция президентской власти в обосновании концепции власти главы государства в рамках смешанной формы правления.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственный контроль; президентский контроль; парламентский контроль; конституционный контроль; защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в РФ.
© Овсепян Ж.И., Овсепян А.Г., 2016
ПРЕЗ ИЛЕ НСКИЙ И ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ КАК ФОРМЫ
конституционного
КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственный контроль в России до 90-х годов XX века в научной теории, законодательстве, образовательном процессе в вузах и государственной практической деятельности преимущественно идентифицировался с функцией государственного управления. В контексте административного права контроль характеризуется в системе основных функций государственного управления. В частности, контроль определяется как «установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения, намечаемого и сделанного в системе государственного
управления» [2, с. 41]. Иначе контроль понимается как «наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности», одним из видов которого «является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений)» [Там же].
Есть и иное понимание государственного контроля, заключающееся в том, что он характеризуется как система обеспечения дисциплины и законности и система государственного регулирования: поскольку последнее словоупотребление более отражает новые представления о статусе государства в сфере экономики, связанные с предложениями «заменить систему прямого государственного управления системой государственного регулирования, трансформировав в нее необходимые элементы прямого управления» [1, с. 457], Так, по мнению А.П. Алехина, A.A. Кармолиц-кого, Ю.М. Козлова, «государственный контроль — функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием. Контроль свойственными ему методами и в присущих ему формах способствует соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа». По критерию субъекта осуществления названные авторы различают: «контроль представительных органов, полномочных представителей и аппарата Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти общей компетенции, государственный контроль через своих представителей в органах управления акционерных обществ, создаваемых на базе государственной собственности или при наличии ее доли», ведомственный контроль. Государственный контроль «организуется и осуществляется с учетом особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах» [Там же].
В российской науке теории государства и права высказываются аналогичные взгляды, справедливо указывается на принципиальные отличия официального понимания концепции
государственного управления до и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Специалисты указывают, что «ранее государственное управление понималось в узком смысле этого слова, лишь как деятельность исполнительного аппарата органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты советов), которые образовывались и контролировались органами государственной власти (советами депутатов трудящихся всех уровней), признавались органами государственного управления. Конституция РФ, отказавшись от термина "органы государственного управления", фактически отошла от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов.
Однако реализация методов государственного управления занимает разный объем в законодательной, исполнительной, прокурорской, банковской деятельности. Связано это прежде всего с тем, что управление включает в себя не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, то есть исполнение принятого решения. Законодательные органы занимаются в основном принятием управленческих решений в виде издания законов и других законодательных актов, в определенной степени — контролем их исполнения. Деятельность по исполнению принятых решений составляет незначительный объем в работе органов законодательной власти. Аналогична ситуация в работе органов судебной власти и прокуратуры» [10, с. 527-528].
Соответственно широкому представлению о механизме государственного управления следует различать государственный контроль, осуществляющийся в системах законодательной и исполнительной властей разных уровней, судов, банковской системе, прокуратуре и других. Из широкого подхода к определению системы государственного контроля исходят и составители проекта ФЗ «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» (п. 2 ст. 1 проекта ФЗ) [8, с. 1-2]. С учетом сказанного есть основания для заключения, что концепция законодательства о контроле в базовой его части — касающейся методологии определения круга субъектов осуществления государственного и
муниципального контроля и содержания контроля как функции публичной власти — сформулирована. Однако в части, касающейся более конкретных вопросов: установления оптимальных методов, пределов и процедур контроля, находится в стадии продолжающегося поиска оптимальной модели законодательного регулирования. Совершенствование администра-тивно-правовых основ деятельности органов государственного и муниципального контроля РФ в сфере взаимоотношений с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в том числе связанное с оптимизацией ФЗ № 134-ФЭ в РФ, связано, в частности, с необходимостью более полного учета во внутригосударственном законодательстве РФ требований и стандартов, сформулированных в международных актах. Так, необходимо учесть в административном законодательстве РФ (как и иных отраслевых законах) требования «к безопасности продукции, процессов ее производства и обращения», иные правовые нормы о техническом регулировании в странах Евразийского экономического союза, в государствах — членах Содружества Независимых Государств [6, с. 189], Таможенного Союза, и др. Актуальны: учет во внутригосударственной практике России — прежде всего, в законодательстве о государственной и муниципальной службе, и др. — международных требований к поведению должностных лиц (имплемента-ция), положений Международного кодекса поведения должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г. Генеральной Ассамблеей ООН» [6, с. 178]; дальнейшее развитие антикоррупционного законодательства РФ на основе международных антикоррупционных конвенций, к которым присоединилась Россия — Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.; Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.; реализация 26 рекомендаций ГРЕКО (Группы государств против коррупции) в отношении России, и др. [6, с. 175-176 ].
В указанном контексте — согласования с подходами в международном законодательстве, признаваемом Россией — целесообразно, в частности, помимо прочего, дать оценки п. 4 ст. 1 ФЗ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного конт-
роля (надзора) и муниципального контроля» в части устанавливаемого в нем весьма длинного «списка» изъятий из сферы применения ФЗ № 294-ФЗ, подтвержденного и несколько расширенного в связи с изменениями в этот Закон от 22 февраля 2011 г. (положения о проверках, осуществляемых теплоснабжающими организациями), и др.
Конституционно-правовой механизм государственного контроля представляет собой систему высших организационно-правовых форм контрольной деятельности уровня Российской Федерации и субъектов РФ, составляющих конституционную систему «разделения властей», ориентированную на осуществление конституционно учрежденными органами и должностными лицами нормоконтроля и контроля правоприменения, связанного с реализацией норм конституционного права. На федеральном уровне конституционными по их природе и встроенными в систему «разделения властей» являются: контроль, осуществленный Президентом РФ; парламентский контроль Федерального Собрания РФ; конституционный контроль, осуществляемый Правительством РФ, и нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ. Конституционный контроль в системе каждого из названных органов государственной власти имеет особенности объектов и механизмов (форм, процедур) их осуществления.
Особенности президентского контроля в Российской Федерации как разновидности конституционного контроля. Исследования президентского контроля в современной российской юриспруденции относительно немногочисленны и связаны с квалификацией его в качестве разновидности государственного контроля1. В развитие этой темы актуальным представляется его исследование как разновидности конституционного контроля, в контексте отражения в конституционно-контрольной функции Президента специфических признаков конституционной концепции «разделения властей» в РФ — смешанной формы правления в России, чему и посвящено последующее изложение.
Конституционную концепцию места Президента РФ в системе «разделения властей»
1 См.: Тарасов A.M. Президентский контроль. СПб.: Юридич. центр Пресс, 2004.
характеризуют три основные идеи. Во-первых, Конституция РФ 1993 г. и развивающее ее положения законодательство закрепляют полномочия Президента как «арбитра властей»: в соответствии со ст. 85 Конституции: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда».
Во-вторых, широкими являются и полномочия Президента в сфере исполнительной власти, в частности, связанные с кадровыми назначениями при формировании состава Правительства, с правом председательствовать на заседаниях Правительства, и др. Кроме того, на основе конституционных норм в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» осуществлено разделение руководства деятельностью ряда органов исполнительной власти специализированной компетенции между Президентом РФ и Правительством РФ; закреплено, что «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации». Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров также деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных мини-
стерств (ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»),
В-третьих, весьма широкая формулировка концепции Президента РФ дана в ст, 80 Конституции РФ, согласно которой «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».
С учетом положений российской Конституции представляется справедливым вывод, к которому в своем компаративистском исследовании института глав государств (в России, Франции, др. государствах со смешанной формой правления) пришел профессор В.Е. Чир-кин: «Доктрина и практика разделения властей модернизируется» [11, с. 69-70], Он указывает: «Видимо, в условиях президентско-парламент-ской формы правления уже выделяется особая ветвь государственной власти — президентская власть. При изучении ее и сопоставления с ней общего понятия правового института главы государства возникает представление об особой ветви власти главы государства (в юридических категориях этого института), отличной от исполнительной власти. Особенно отчетливо это видно на примерах "смешанных" форм правления» [11, с. 83],
Речь идет о новой концепции института главы государства как ветви власти, отличной от классической модели, в частности, от института Президента в США, соединяющего в себе одновременно статусы и главы государства, и главы исполнительной власти (как классического признака президентской формы правления) [Там же]. В.Е. Чиркин замечает, что «современные подходы и вычленение новых ветвей власти влекут изменение понимания взаимоотношений между традиционными властями и появление новых связей и отношений. Этот процесс не завершен, как он не был завершен столетия назад констатацией непоколебимой триады. Число и названия новых ветвей в разных основных законах неодинаковы. А это означает, что не закрыт путь к дальнейшим научным поискам, особенно если учитывать по-
явление новых форм правления (например, президентско-парламентарных и парламен-тарно-президентских республик), которых не было в прежние времена» [11, с. 79], По данным его исследования, «в отдельных конституциях, проектах конституций упоминалась или упоминается контрольная власть (Конституция КНР 1912 г.). О контрольной власти (как пятой наряду с избирательной) говорилось в одном из проектов 1986 г. Конституции Никарагуа (не принят). Контрольная функция власти была названа наряду с законодательной, исполнительной и другой в Конституции Алжира 1976 г. (действовала до 1989 г.). Термин "контрольная власть" есть в шведской конституции (глава 12 Формы правления 1974 г.). Правда, в Швеции эта власть относится к полномочиям парламента, а не составляет особую ветвь государственной власти» [11, с. 78].
Соглашаясь с заключением В.Е. Чиркина об особой концепции власти главы государства как ветви власти в государствах со смешанной формой правления, позволим себе дополнить этот вывод тезисом, который однажды уже прозвучал в юридической литературе, что каждая ветвь власти, в том числе президентская, несет в себе признаки, свойственные каждой из противоположных властей, и реализуется в тех же организационно-правовых формах, что и другие ветви власти, то есть через нормотворчество, и правоприменение, и посредством толкования, а также через правоохранительные формы [7, с. 46]. В этот ряд, очевидно, необходимо ставить и такую организационно-правовую форму государственной деятельности как государственный контроль («нормоконтроль», «контроль правоприменения», «контроль результатов деятельности») как организационно-правовую форму, реализуемую каждой из ветвей власти, но в специфических вариациях, отражающих специализацию ветви власти в системе «разделения властей».
Объекты президентского контроля в РФ. Объектами президентского контроля в РФ, подлежащего осуществлению в соответствии с принципами «правового государства», являются сферы деятельности и исполнительной, и законодательной ветвей власти, а также федеративная ветвь.
Формами президентского контроля законодательной власти и сотрудничества двух
ветвей власти по вопросам государственного контроля в России являются: вето главы государства (п. 3 ст. 107 Конституции РФ); право оспаривания в Конституционном Суде РФ законов Российской Федерации, конституций (уставов) и иных законов субъектов Российской Федерации (пп. 2«а», «б» ст. 125 Конституции РФ); осуществление законодательной инициативы, связанной с внесением законопроектов о регулировании государственного и муниципального контроля, и др.
Формами президентского контроля исполнительной власти в РФ являются следующие:
1. Издание Указов Президента по вопросам государственного контроля, осуществление законодательной инициативы, связанной с совершенствованием системы государственного и муниципального контроля, определение основных направлений совершенствования государственного контроля в РФ. Так, «Президентом РФ в посланиях Федеральному Собранию РФ 4 декабря 2014 года в качестве основного направления развития государственного контроля названо внедрение риск-ориентированного подхода в деятельность контрольно-надзор-ных органов. Речь идет об уходе от "тотального" контроля...» [5, с. 4]. Президентом РФ было дано поручение разработать Концепцию «повышения эффективности контрольно-над-зорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 годы и Концепцию проекта ФЗ о государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации» [5, с. 6].
2. Формами президентского контроля исполнительной власти являются: право отмены Президентом Российской Федерации постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (п. 3 ст. 115 Конституции РФ); право оспаривания в Конституционном Суде нормативных актов Правительства Российской Федерации, нормативных актов субъектов Российской Федерации (пп. 2 «а», «б» ст. 125 Конституции РФ).
3. Формы президентского контроля исполнительной власти в РФ связаны и с полномочиями Президента РФ на заслушивание устных докладов (Председателя Правительства); полу-
чение письменных докладов (отчетов) о результатах своей деятельности, конституционно учрежденных институтов: Уполномоченных по правам человека (п. 1 ст. 33 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ с измен, и доп.); п. 1 ст. 3 ФЗ «Об Уполномоченном по правам предпринимателей» 2015 г., Указ Президента «Об уполномоченном по правам ребенка»); Генерального Прокурора РФ (п. 7 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.); право Президента РФ на обращения в Счетную палату по поводу проведения «контрольных и экспертно-анали-тических мероприятий» в отношении соответствующих организаций (п. 4 ст. 15 ФЗ «О Счетной палате РФ» от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ), и др.
4. Важным направлением президентского контроля и сферой высокой активности Президента РФ является сфера безопасности и правопорядка. Согласно Конституции Президент РФ вправе издавать указы о введении военного и чрезвычайного положений (ст. 88-89 Конституции РФ). Президентская функция в сфере безопасности, установленная в Конституции РФ, ФЗ «О безопасности», ином законодательстве, состоит в том, что он «является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»; «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ст. 80 Конституции РФ); «формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом ... утверждает военную доктрину Российской Федерации»; «назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации» (пп. «ж», «з», «л» ст. 83 Конституции РФ); «является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации... В случае агрессии против Российской Федерации или
непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе» (пп. 1-2 ст. 87 Конституции 1993 г.), и др.
Президентом РФ изданы актуальные программные документы по вопросам борьбы с терроризмом и противодействия экстремизму: «О мерах по противодействию терроризму» (Указ Президента РФ с изм. на 26 декабря 2015 г.); «Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года» (утверждена Президентом РФ 28 ноября 2014 г., Пр-2753); «Комплексный план противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2013-2018 гг.» (утверждена Президентом РФ 26 апреля 2013 г., Пр-1069); «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации» (утверждена Президентом РФ 5 октября 2009 г.), и др.
5. Значительные полномочия Президента РФ связаны с организацией системы органов государственного контроля, поскольку Президентом РФ принимаются Указы Президента, касающиеся организации исполнительной власти, в частности — Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (от 9 марта 2004 г.), где определена категория федеративных органов исполнительной власти, осуществляющих функцию по контролю и надзору — федеральных служб; устанавливаются основные функции федеральных органов исполнительной власти, в их ряду выделяется в качестве самостоятельной функция по контролю и надзору.
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере федеративных отношений. Весомые контрольные полномочия принадлежат Президенту РФ в сфере федеративных отношений — на основе Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.) — это полномочия и по нормоконтролю, и по поводу правоприменительной деятельности органа власти субъекта РФ и относительно результатов деятельности органов государственной власти субъектов
РФ. Так, в соответствии с ФЗ, «Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». В случае возникновения разногласий с органом государственной власти субъекта РФ, согласно законодательству, при реализации этого полномочия Президент Российской Федерации использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. По тем же основаниям Президент РФ вправе «приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации» до решения вопроса о конституционности (законности) этого акта соответствующим судом. При этом «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации акта Конституции Российской Федерации федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации» (ст. 29 ФЗ № 184-ФЗ).
Президент РФ, согласно анализируемому Федеральному закону, имеет широкие полномочия по привлечению к ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В данном законе указаны и основания реализации соответствующих полномочий.
В порядке нормоконтроля и контроля правоприменения Президент Российской Феде-
рации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.
Контрольные полномочия реализуются Президентом непосредственно и через подразделения Президентской власти: Администрацию Президента, Совет Безопасности, Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и в федеральных органах государственной власти. Так, в составе Администрации Президента реализацию Президентом своих контрольных полномочий обеспечивают такие специализированные подразделения, как Контрольное управление Президента РФ, Управление Президента РФ по работе с обращением граждан; обеспечением исполнения поручений Президента РФ, и др.
Правительственный контроль в сфере государственного управления имеет внутриведомственный характер. Основным специальным источником контрольной деятельности Правительства в сфере управления в РФ является ФЗ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Парламентский контроль исполнительной власти. После принятия Конституции РФ 1993 г. статус Федерального Собрания (Государственной Думы и Совета Федерации) — Парламента России постсоветского периода — претерпел значительные изменения. Согласно первоначальной редакции Конституции РФ 12 декабря
1993 г., Федеральное Собрание являлось только органом законодательной и представительной власти, но Конституция не признавала за ним статус контрольного органа власти (ст. 94 Конституции 1993г.). Тем не менее отдельные формы парламентского (депутатского) контроля в системе Федерального Собрания были введены сразу вскоре после принятия Конституции РФ — Законом о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы от 8 мая
1994 г. (в ред. от 5 июля 1999 г., с изм. и доп.). Затем были приняты федеральные законы о не-
которых иных формах (методах, процедурах) парламентского контроля в постсоциалистической России, либо включающие нормы о развитии парламентского контроля применительно к отдельным проблемным сферам государственного управления, в их числе: ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г., № 4-ФЗ, замененный впоследствии одноименным ФЗ от 5 апреля 2013 г., № 41-ФЗ; ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (от 26 февраля 1997 г., с изм. и доп.), внесены дополнения в Регламенты Палат Парламента в Регламент Правительства РФ, и др. Вслед за названными федеральными законами последовали аналогичные законы многих (а в отношении ФЗ «О парламентском расследовании» — некоторых) субъектов РФ.
Радикальным событием в развитии парламентского контроля в постсоциалистический период российской истории стало принятие Закона РФ «О поправке к Конституции Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7 ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и принятие одновременно с ним ФКЗ от 30 декабря 2008 г. № 8 ФКЗ «О внесении изменений в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"». Согласно этим поправкам и изменениям, Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Таким образом, сфера отчетной деятельности Правительства перед Парламентом в РФ расширяется, не ограничивается только областью бюджетно-финансовой компетенции Правительства. Соответствующие же изменения предусмотрены и в федеральном законодательстве об организации «разделения властей» на уровне субъектов Российской Федерации.
В связи с принятием ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» Федеральное Собрание РФ в качестве не только законодательного органа, но и контролирующей инстанции включено в систему организационных основ борьбы с соответствующим негативным явлением в практике деятельности исполнительной власти.
Парламентский контроль как разновидность конституционного контроля. Опираясь
на показатели общего и особенного в характеристике президентского и судебного конституционного контроля как разновидностей конституционного контроля, считаем возможным, помимо имеющихся в научной литературе подходов, выдвинуть концепцию парламентского контроля как разновидности конституционного контроля. В порядке обоснования этой концепции можно дать следующие характеристики парламентского контроля как имеющие конституционную природу.
Прежде всего, парламентский контроль является разновидностью конституционного контроля по критерию цели воздействия. Это означает, что целью парламентского контроля, как и иных видов конституционного контроля, является обеспечение высшей юридической силы и непосредственного действия конституционных норм. При этом специфика целей парламентского конституционного контроля отражает конституционное предназначение Парламента в государстве, а в условиях федеративных государств верхние палаты парламентов создаются для обеспечения интересов субъектов Федерации. Исторически парламенты являются органами, олицетворяющими собой форму коллегиального народного представительства в системе высшей государственной власти, предназначенными осуществлять «сдержки» исполнительной ветви власти и судебного конституционного контроля. Поэтому целью парламентского конституционного контроля в первую очередь является обеспечение таких принципов конституционного строя, как: принцип народовластия, принцип «разделения властей», высшей юридической силы и непосредственного действия Конституции и законов (на постконституционном уровне), принцип социального государства, принцип человека как высшей социальной ценности, принцип федерализма, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, принцип многопартийности [3, с. 5].
В связи с характеристикой парламентского контроля в юридической науке употребляется такое понятие как система (структура, механизм) парламентского контроля. При этом то, что одни авторы называют системой, другие именуют структурой. Поэтому для того, чтобы урегулировать разнобой в употреблении
понятий, предлагаем двойное наименование рассматриваемого аспекта в характеристике парламентского контроля: система и структура (механизм) парламентского контроля.
Объекты парламентского контроля в сфере функционирования исполнительной власти. В российской юридической литературе чаще исполнительная власть в целом (деятельность исполнительной власти) характеризуется в качестве объекта парламентского контроля наряду с иными (помимо исполнительной власти) объектами. При этом отмечается, что контрольные полномочия парламентов по отношению к исполнительной власти наиболее широкие, что исполнительная власть — основной объект парламентского контроля. Так, Б.А. Страшун и В.А. Рыжов, анализируя практику зарубежных стран, пишут, что «объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др. При этом контроль за исполнительной властью чаще всего носит политический характер, т. е. обращен на политическую деятельность правительства и его членов (главным образом при парламентарных и смешанных формах правления), хотя, разумеется, осуществляется в юридических формах, тогда как в отношении остальных субъектов характер контроля — чисто юридический: если не удается установить нарушения каких-либо правовых норм, для подконтрольного органа, учреждения, должностного лица не может возникнуть никаких отрицательных последствий. В отдельных случаях объектом парламентского расследования может стать деятельность государственных и частных корпораций, а также определенных предпринимательских объединений (палат) в случаях, когда они осуществляют публичные функции» [9, с. 535-536]. Аналогичным образом характеризуют объекты парламентского контроля и другие авторы (с определенными расхождениями в списке объектов в сторону их уменьшения, либо расширения). В научной литературе справедливо обращается внимание на то, что объектом парламентского контроля исполнительной власти в первую очередь является деятельность исполнительной власти в финансовой и бюджетной сферах, где осущест-
вляется контроль над утверждением и исполнением бюджета, а также использованием внебюджетных и валютных фондов.
Соглашаясь с вышеизложенными позициями, обратим, однако, внимание на то, что в научной литературе не уделяется достаточного внимания анализу системы и структуры исполнительной власти как объекта парламентского контроля. Между тем, следует различать понятия «объекты парламентского контроля» и «исполнительная власть как объект парламентского контроля». Соответственно, актуально исследование исполнительной власти как одного из объектов парламентского контроля по критериям системы, структуры, функций и полномочий исполнительной власти, как объекта парламентского контроля. Исполнительная власть, как известно, это сложносоставное и определенным образом структурированное образование. В этой связи возникают вопросы: какие именно подразделения системы исполнительной власти выступают объектами парламентского контроля — Правительство в целом как высший орган исполнительной власти, либо также и министры, другие высшие должностные лица системы исполнительной власти; является ли объектом парламентского контроля Правительство (деятельность Правительства) как коллегии, либо глава Правительства (деятельность главы Правительства), и т. д. Возможны любые решения из перечисленных, в зависимости от того, на какой политический результат желает выйти законодатель, т. е. на какую форму правления: президентскую либо парламентскую республики.
В связи с характеристикой исполнительной власти как объекта парламентского контроля можно назвать и такой аспект анализа, как: являются ли объектами парламентского контроля только действия (деятельность) исполнительной власти либо и контроль нормативных актов исполнительной власти. Считаем, что парламентский контроль как разновидность конституционного контроля по критерию особенностей объекта его воздействия характеризуется тем, что это контроль и действий (деятельности), и актов исполнительной власти (нормоконтроль).
Можно выделить, на наш взгляд, несколько видов парламентского нормоконтроля. Во-первых, особенность парламентского нормо-
контроля исполнительной власти в том, что в условиях демократического государства в силу действия принципа «разделения властей» он не связан с прямыми парламентскими проверками и отменой нормативных актов исполнительной власти парламентом в связи с их противоречиями Конституции либо иным законам государства, а имеет опосредованный характер. Свои возражения в этих случаях парламент заявляет в Конституционный Суд (либо Верховный Суд государства) в порядке запроса о проверке нормативного акта исполнительной власти на предмет соответствия Конституции государства (либо закону государства, как акту более высокой по отношению к исполнительной власти юридической силы).
Во-вторых, по нашему мнению, парламентский контроль нормативных актов исполнительной власти является элементом процедуры парламентского законотворчества. Так, Федеральное Собрание (Парламент) РФ может «преодолеть» акт исполнительной власти РФ через принятие Закона-акта более высокой юридической силы по аналогичному предмету регулирования. Однако и в этом случае речь идет о непрямом, но последующем парламентском контроле. Осуществляя рассмотрение законопроектов, внесенных Правительством РФ как высшим органом исполнительной власти, Федеральное Собрание осуществляет таким образом предварительный конституционный нормоконтроль.
В-третьих, представляется, что характеристика нормоконтроля в качестве одной из форм парламентской деятельности в РФ, а актов исполнительной власти — в качестве объектов непрямого парламентского контроля, вытекает и из полномочий Федерального Собрания РФ в процедуре исполнения решения Конституционного Суда РФ. Если нормативные акты исполнительной власти являются главным образом объектами опосредованного парламентского контроля, то действия (деятельность) исполнительной власти — объекты прямого парламентского контроля. Причем объектами парламентского контроля, как и иных видов конституционного контроля, следует считать как действия, так и бездействия должностных лиц исполнительной власти. В связи с исследованием объектов парламентского контроля в конституционном праве указывается, что
объектом парламентского контроля выступает деятельность исполнительной власти, ее органов и должностных лиц с целью выявления ее правомерности или неэффективности. Кроме того, специалисты отмечают, что «в отдельных случаях объектом расследования может стать деятельность государственных и частных корпораций, а также определенных предпринимательских объединений (палат) в случаях, когда они осуществляют публичные функции» [9, с. 536].
Субъекты парламентского контроля в сфере функционирования исполнительной власти. К субъектам парламентского контроля, на наш взгляд, относятся все подразделения парламентской системы, участвующие одновременно и в законотворчестве (имеющие свою долю полномочий в законодательном процессе). В этой связи к «списку» субъектов парламентского контроля относятся обе палаты Парламентов, все органы и должностные лица каждой из Палат. Чаще основной контрольной палатой парламентов в странах мира являются нижние палаты, вместе с тем (известны и иные модели: в частности, Конгресс США, где более значима контрольная функция верхней палаты — Сената).
В соответствии с изменениями в Конституцию РФ 12 декабря 1993 г., внесенными ФКЗ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, в Конституции РФ прямо сказано о контрольных полномочиях нижней палаты — Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации — о ежегодных отчетах Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ в ред. 2008 г.). Однако, хотя и в меньшем объеме, но и верхняя палата Федерального Собрания РФ — Совет Федерации — также имеет определенные контрольные полномочия в сфере функционирования исполнительной власти, прежде всего, через законотворческие процессы, связанные с принятием законов о бюджете, об утверждении отчетов об исполнении бюджетов, участие в которых Совета Федерации, в соответствии с положениями п. «а», абз. 1, ст. 106 Конституции РФ, является обязательным. Не только Палаты в целом, но и органы и должностные лица каждой из палат Парламента в демократическом государстве также участвуют в осуществлении
парламентского контроля — соответственно их специализации в системе парламентской власти. Контроль является элементом, сопутствующим полномочиям, которыми каждый орган (должностное лицо) палаты парламента наделен в силу своего места (положения) в системе парламентского «разделения труда».
Особо отметим значение в выполнении контрольных полномочий комитетов и комиссий Государственной Думы РФ.
В ФЗ «О парламентском контроле» (от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ) называются 18 форм парламентского контроля в России (ст. 5 ФЗ), различаемых по показателю особенностей субъекта и объекта конституционного контроля. В связи с принятием Федерального закона, еще на стадии обсуждения законопроекта, его составителями, а также во многих отзывах на законопроект высказывалось мнение, что одной из важнейших идей этого законопроекта является создание комиссий парламентского контроля, предназначенных, в частности, для контроля на самых высоких уровнях исполнительной власти. Представляется, что более правильным явилось решение, принятое в итоговом тексте вышеназванного закона, в котором в одном ряду субъектов парламентского контроля названа «парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования» (ст. 4 ФЗ «О парламентском контроле»). Иное решение означало бы подмену контроля широкой парламентской коллегии узким составом его участников.
Наряду с комитетами и комиссиями Парламентов и их палат важную роль в осуществлении парламентского контроля играют партийные фракции. Мы разделяем мнение, что условием номер один эффективности парламентского контроля является многопартийная система. В российской юридической литературе справедливо указывается, что оппозиция, выраженная «в цивилизованных правовых формах», играет позитивную роль в общественно-политической системе [4, с. 67]. Поэтому является ошибочным характеризовать оппозицию в увязке с «деструктивной функцией». Следует согласиться с C.B. Васильевой, что «деструкция», которую несет в себе политическая оппозиция, может быть связана с ее действиями, противоречащими закону В этом
случае в законодательстве устанавливается ответственность политической оппозиции и (или) ее представителей» ¡Там же]. В то же время для обеспечения эффективности парламентского контроля особенно актуально установление гарантий деятельности и ответственности партийных фракций в Парламенте. Для России эта проблема имеет широкий масштаб, поскольку при нормативно объявленной многопартийности, практически, ее политическая система функционирует на основе доминирования одной партии. В этой связи в законодательство РФ: в Федеральный Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, в ФЗ «О политических партиях», в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания (Парламента) Российской Федерации — целесообразно ввести особые гарантии статусов партийных фракций в Государственной Думе в реализации различных форм депутатского и партийного (партийные фракции) контроля, таких как парламентский запрос, депутатские запросы и вопросы, и др.
В завершение отметим, что, по нашему мнению, деятельность Парламентов (в том числе соответственно Российскому законодательству) является по ее природе конституционно-контрольной. Присутствие в формах, методах, способах парламентской деятельности аналогов с деятельностью, которая в системе управления именуется надзором, не колеблет ее конституционно-контрольной природы. Очевидно, что пределом парламентского контроля должно быть соблюдение конституционных критериев формы правления — смешанной, президентско-парламентской формы правления в России, предполагающей широкую сферу усмотрения и перевес полномочий Главы государства — Президента РФ — наряду с достаточно широкой сферой автономного усмотрения (полномочий) Правительства РФ в системе «разделения властей» и достаточно весомыми контрольными полномочиями Федерального Собрания (Парламента РФ), не превышающими, но конкурирующими в определенном объеме (прежде всего — в сфере бюджетно-финансового контроля), с контрольными полномочиями главы государства.
Литература
1. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник для вузов. М.: Зерцало, 1998.
2. Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма, 2004.
3. Бендюрина C.B. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации. Конституционно-право-вое исследование: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
4. Васильева C.B. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М., 2010.
5. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад - 2013. М.: МАКС Пресс, 2014.
6. Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
7. Овсепян Ж.И. Правовая защита концепций. Судебный, конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов н/Д: Литра-Д, 1992.
8. Проект ФЗ «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации». Внесен Правительством РФ [Электронный ресурс] // Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 10.09.2016).
9. Страшун Б.А., Рыжов В.А. Понятие, социальные функции и полномочия парламента // Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Учебник для вузов. 4-е изд. М.: Норма, 2005.
10. Теория государства и права / под ред. М.М. Рассо-лова, В.О. Лучина, B.C. Эбзеева. М.: Закон и право, 2001.
П. Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительное правовое исследование. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010.
PRESIDENTIAL AND PARLIAMENTARY CONTROL AS FORMS OF CONSTITUTIONAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
Ovsepyan, Zhanna I., Doctor of Law, Professor, Head of State (Constitutional) Law Chair, Law Faculty,
Southern Federal University
Ovsepyan, Arkadiy G., PhD in Law, Senior Assistant District Attorney (Voroshilovskiy district, Rostov-on-Don),
Junior Councillor of Justice
ANNOTATION. The article explores the notion of state control, for which purpose a broad methodological approach is used. The latter transcends identification based purely on the functions of the executive authorities as forms of constitutional control. Specific features of presidential and parliamentary control as means of constitutional control are characterised. The authors study the constitutional control function of presidential power, underlying the concept of the head-of-state power within a mixed (presidential-parliamentary) form of rule.
KEYWORDS: state control; presidential control; parliamentary control; constitutional control; protection of legal entities' and sole proprietors' rights in Russia.
