CC BY
22
К S
I
<
as О 03
н и X
И
а
а и ва
0 и
S
H
^
с s
И
s
1
к
О н
и о и
О 03 H
и
л
<
и
H
0
1
о
а
<
8
А.С. ОЛЕИНИК,
старший преподаватель кафедры информационных технологий управления органами внутренних дел,
кандидат технических наук (Академия управления МВД России)
О некоторых аспектах правового регулирования в системе обеспечения безопасности важного государственного объекта
В статье рассмотрены правовые аспекты антитеррористической борьбы, уделено внимание вопросам категорирования и анализа уязвимости важных государственных объектов (ВГО), а также -международного правового регулирования и национального (федерального) законодательства, определяющего правоотношения при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности в Российской Федерации.
Национальная безопасность, система обеспечения безопасности важных государственных объектов, категорирование важных государственных объектов, анализ уязвимости важных государственных объектов.
A.S. OLEYNIK,
candidate of sciences (engineering), senior lecturer, Department of informational technology and management
of internal affairs agencies' (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs)
Some aspects of legal regulations in the security system of important state facility
The paper considers legal aspects of counter-terrorist activity, as well as draws the attention to the issues of the analysis of the targetability of important state facilities and the international legal regulation and national (federal) legislation that determines the legal relations in the area of the maintenance of security in the Russian Federation.
National Security, security system of important state facility, and analysis of the targetability of important state facilities, classification of important state facilities.
Активизация деятельности террористов в полной мере соответствует качественным из-
на территории Российской Федерации менениям спектра угроз национальной безо-
представляет реальную угрозу для обеспечения пасности Российской Федерации в рассматри-
стабильного социально-экономического раз- ваемой области [8]. Основные причины такого
вития страны, повышения качества жизни на- положения дел обусловлены следующими об-
селения, укрепления международного прести- стоятельствами:
жа государства. Негативные последствия этого — нечеткое разграничение сфер ответствен-явления становятся все более масштабными ности, недостаточный уровень взаимодейст-и оказывают ощутимое влияние на социально- вия и координации между федеральными экономическое развитие и обеспечение нацио- органами исполнительной власти, исполни-нальной безопасности страны. тельной власти субъектов Российской Фе-Федеральными органами исполнитель- дерации, местного самоуправления, а так-ной власти, государственной власти субъек- же — собственниками опасных объектов тов Российской Федерации и местного само- и эксплуатирующими их организациями; управления развернута работа по обеспечению — несовершенство нормативной правовой базы, защищенности объектов инфраструктуры регулирующей вопросы обеспечения защи-и безопасности населения от угроз террористи- щенности опасных объектов и населения; ческих проявлений. — распределение бюджетных средств между неВместе с тем признается, что существующая достаточно взаимосвязанными многочислен-система государственного управления еще не ным федеральными и региональными целе-
выми программами, неудовлетворительное их финансирование;
— усиление негативного воздействия антропогенных факторов, например, систематические нарушения установленных норм и правил эксплуатации опасных объектов, снижение требовательности и персональной ответственности должностных лиц.
Все это требует разработки и реализации неотложных и долгосрочных мер, направленных на решение задачи повышения защищенности объектов и населения, которая на современном этапе является одной из приоритетных для развития государства. Комплекс мер должен опираться на прочную правовую основу, которую составляет взаимоувязанная совокупность законодательных, нормативно-технических и иных документов, регулирующих отношения в сфере обеспечения безопасности объектов.
Для более полного представления об источниках формирования документов, регламентирующих достаточно узкий специфический круг задач, следует обратиться к общей структуре правовых основ деятельности по обеспечению безопасности в Российской Федерации.
Структура имеет внутреннюю иерархию и включает в себя правовые акты четырех уровней: международного, федерального, отраслевого (ведомственного) и объектового. Важнейшими задачами совершенствования общих правовых основ на всех уровнях являются следующие:
— совершенствование правовой базы с учетом возрастания террористических проявлений, изменения методологии и способов реализации террористических угроз;
— приведение правовых основ к единым стандартам и создание на этой базе взаимоувязанного комплекса мер, направленных на ограничение проявлений терроризма;
— внедрение разработанной правовой базы в жизнь и строгое ее соблюдение. Возможность решения этих задач определяется совокупностью многих факторов и требует значительных затрат финансовых, научных, технических, людских и других ресурсов.
Создание правовых основ категорирования и анализа уязвимости — одна из важных частных задач общего правового обеспечения, активно решаемая в настоящее время.
Международная правовая база категори-рования и анализа уязвимости разнотипных объектов, которые могут подвергаться противоправным действиям нарушителей, появилась только в последние годы — ранее правовые акты касались общих вопросов борьбы с терроризмом.
Среди основных международных правовых документов, которые были поддержаны главами большинства государств, входящих в ООН,
можно выделить Международную конвенцию о борьбе с захватом заложников, принятую 17 декабря 1979 г. и не потерявшую свою актуальность до настоящего времени. После длительного перерыва, который характеризовался нарастани ем террористических проявлений, 16 декабря 1997 г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Международная конвенция № 52/164 о борьбе с бомбовым терроризмом. Через два года после этого, 9 декабря 1999 г., на очередной сессии Генеральной Ассамблеи ООН принимается Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма. Своеобразным итогом этих трех документов явилась резолюция Совета Безопасности ООН № 1373 о борьбе с международным терроризмом [9].
В общей сложности в рамках ООН было принято 47 нормативных актов, регламентирующих данную сферу деятельности правоохранительных органов на международном уровне [10]. К сожалению, многие из них не только не ратифицированы большей частью государств, но и после подписания выполняются не в полной мере.
Национальное (федеральное) российское законодательство в данной сфере представлено Конституцией РФ и федеральными законами «О безопасности» [6], «О борьбе с терроризмом» [2], «О промышленной безопасности производственных объектов» [4].
В рассматриваемой сфере деятельности Конституция РФ устанавливает общие основы и приоритеты, определяет главенствующий субъект. Так, в соответствии с п. «е» ст. 114 Конституции таковым является Правительство Российской Федерации [1].
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации уточняет, что важнейшими составляющими национальных интересов России являются защита личности, общества и государства от терроризма, в том числе международного [3, 5].
Основными задачами в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации согласно Стратегии являются своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации и реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз.
Федеральные законы определяют правоотношения при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности в России.
Основополагающим является Федеральный закон «О безопасности» [6], который устанавливает, что граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в ее обеспечении в соответствии с законодательством Российской
9
К S
I
<
м О 03
н и X
и
а
а и оа
0 и
S
н
^
с S
И
5
1 к О н и о и
6 03
н
и
л
<
и н
0
1
о
а
<
10
Федерации, республик, находящихся в составе Российской Федерации и других ее субъектов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, а также помощь общественным и иным организациям и объединениям, участвующим в обеспечении безопасности в соответствии с законом.
В соответствии с Конституцией РФ Президент России формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом [1]. Совет безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента России в области обеспечения безопасности, рассматривает вопросы внутренней и внешней политики государства в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности. Решения Совета безопасности, утвержденные Президентом России, являются законодательными актами в области обеспечения безопасности. В частности, одним из основополагающих документов, определяющих деятельность всех субъектов обеспечения безопасности на ближайшую перспективу, среднесрочный и долгосрочный периоды, является решение Совета безопасности и Президиума Государственного совета РФ от 13 ноября 2003 г. (протокол совместного заседания № 4, утвержденный Президентом РФ 4 декабря 2003 г.).
Содержание перечисленных документов позволяет сформулировать перечень первоочередных задач, которые требуют правового обеспечения федерального уровня. К ним относятся следующие.
1. Разработка единого перечня основных терминов и определений в области антитеррористической защищенности объектов.
2. Единое общегосударственное категорирова-ние объектов, которые являются потенциальными целями диверсионно-террористиче-ских групп и других типов нарушителей.
3. Первоочередное проведение анализа уязвимости объектов высших категорий и разработка на основе этого планов повышения защищенности объектов.
4. Четкое разграничение обязанностей между силовыми структурами, ведомствами и объектами с точки зрения обеспечения безопасности объектов.
5. Разработка концепции (методики) рационального распределения государственной поддержки на обеспечение необходимой безопасности объектов.
6. Разработка типовых паспортов безопасности объектов.
К основным ведомственным нормативным правовым документам на сегодняшний день можно отнести Концепцию обеспечения безопасности объектов отрасли; Правила физической защиты объектов отрасли: ведомственные методики категорирования; ведомственные методики анализа уязвимости, перечни объектов с присвоенными им категориями, перечни качественных требований к СФЗ объектов разных категорий; положения об организации, признанной в области обеспечения безопасности.
Непосредственно на объектах предусматривается наличие концептуальных, руководящих и исполнительных документов, определяющих содержание деятельности администрации и служб безопасности объектов, а также результаты этой деятельности по форме, содержанию и срокам разработки, предусмотренным контрольно-надзорными органами. Такими документами могут быть концепции обеспечения безопасности объектов; планы (программы) модернизации систем физической защиты объектов; материалы по категорированию и анализу уязвимости объектов; паспорта безопасности объектов [7].
Организациям и лицам, привлекаемым администрациями объектов для проведения ка-тегорирования и анализа уязвимости, следует руководствоваться следующими основополагающими принципами и рекомендациями.
1. Категорирование и анализ уязвимости объекта проводятся в соответствии с международными и национальными правовыми актами, федеральными и ведомственными нормативно-техническими документами, определяющими статус проводимых процедур, их место и роль в комплексе мер по обеспечению безопасности объектов.
2. Категорирование и анализ уязвимости объекта целесообразно проводить по общегосударственным методикам. Ведомственные методики или методики объектов (типов объектов) разрабатываются в случаях, когда необходимо внести в общегосударственные методики существенные особенности ведомства или отдельных типов объектов.
3. Перечень угроз объектам, на которых выполняется анализ уязвимости, определяется с обязательным участием компетентных силовых государственных органов по месту расположения объекта.
4. Критерии, обеспечивающие категорирова-ние опасных объектов по уровню угроз техногенного, природного и террористического характера и степени их защищенности, а также — оценку эффективности мероприятий физической защиты и охраны опасных объектов, разрабатываются компетентными государственными органами.
5. Объект, группа объектов или отрасль (ведомство) могут использовать процедуру подтверждения компетентности привлекаемой специализированной организации путем аккредитации, признания экспертной организацией и т. п.
6. Договорные, режимные и прочие вопросы взаимоотношений администраций объектов анализа и специализированных организаций регулируются действующим законодательством. Необходимость осуществления общегосударственного распределения функций определяется двумя важнейшими факторами. Во-первых, потенциальные потери от противоправных действий нарушителей на целом ряде объектов могут быть настолько велики, что государство будет вынуждено устранять их последствия в течение нескольких лет или даже десятилетий. Во-вторых, борьба с нарушителями на объектовом уровне не может быть успешной без реализации общегосударственных направлений защиты. В то же время реализация общегосударственных направлений зависит в значительной степени от правильного распределения функций между силовыми ведомствами государства, а также ведомствами, к которым относится объект, и собственниками объекта.
Создание правовых основ распределения функций определено на совместном заседании
Список литературы
1. 2.
3.
4.
5.
6.
Совета Безопасности РФ и Государственного совета РФ 13 ноября 2003 г. как первоочередная задача. Ранее эта задача не была обозначена в системном плане и, следовательно, решалась недостаточно эффективно. Это определяется тем, что функции субъектов, участвующих в защите ВГО от нарушителей, зависят от типа объекта, от типа нарушителей, от собственника объекта и др.
При распределении функций защиты объектов необходимо рассматривать, как минимум, такие субъекты процесса, как Федеральную службу безопасности (ФСБ России); Министерство внутренних дел (МВД России), включая внутренние войска (ВВ) и вневедомственную охрану (ВО); Министерство обороны (Минобороны России); ведомство, к которому относится объект, с его ведомственной охраной; собственника объекта; объект с его системой физической защиты (инженерно-техническими средствами, силами охраны и службой безопасности).
Вместе с тем определенная часть объектов уже распределена между силовыми ведомствами, исходя из функций обеспечения защиты. Возможна и другая, смешанная форма обеспечения защиты, при которой функции распределяются не внутри одного ведомства, а между ведомствами, в зависимости от типов нарушителя и объекта.
Конституция Российской Федерации. О борьбе с терроризмом: Федеральный закон РФ № 130-Ф3 от 25 июля 1998 г. (в ред. от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. О противодействии терроризму: Федеральный закон РФ от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // Рос. газ. 2006. 10 марта. О промышленной безопасности производственных объектов: Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ // СПС Кон-сультантПлюс.
О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 573 (в ред. 10 января 2000 г.) // СЗ РФ. 2000. № 2. О безопасности: Федеральный закон РФ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // Рос. газ. 2010. 29 дек.
О Концепции федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2020 года»: распоряже-
ние Правительства РФ от 28 сентября 2005 г. № 1529-р // СПС КонсультантПлюс.
8. Разработка проектов нормативно-технических документов федерального государственного предприятия «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации» по организации деятельности по обеспечению транспортной безопасности на железнодорожном транспорте: отчет о НИР. СПб., 2005.
9. Совместные усилия государств с целью предотвращения и пресечения террористических актов: резолюция Совета безопасности ООН № 1373 от 28 сентября 2001 г. // Интернет-портал ООН. 2005. URL: htlp ://www. un.org/russi an/lerrori sni (дата обращения: 14.03.2013).
10. Терроризм и безопасность на транспорте в России (1991—2002 гг.): Белая книга (аналитический доклад) / под ред. В.Н. Лопатина. СПб., 2004.
E-mail: [email protected]
11
