CC BY
89
А. С. ОЛЕИНИК,
старший преподаватель кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях центра командно-штабных учений,
кандидат технических наук
А. Ю. ТОКМАЧЕВА,
научный сотрудник научно-исследовательского центра,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
A. S. OLEYNIK,
Senior Lecturer at the Department of Management of Bodies and Units of the Ministry of Internal Affairs in Special Conditions of Center for Command Games,
Candidate of Technology
A. Yu. TOKMACHOVA, Researcher at the Research Center, Candidate of Law
(Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 349.7
Правовые основы защиты объектов атомной отрасли Legal Provisions for Protection of Nuclear Installations
В статье рассматривается система нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государства по обеспечению защиты объектов атомной отрасли. На их примере предлагается исследовать и формировать правовые основы обеспечения безопасности на других критически важных объектах. Работа структурирована в соответствии с иерархией законодательных актов.
Объект атомной отрасли, государственное регулирование, физическая защита.
Structured in accordance with the hierarchy of the relevant legal acts, the work offers an analysis of legislation regulating state protection of nuclear energy sites. The authors propose to apply experience gained in this field to developing a legal framework of efforts to safeguard other vital or high-risk installations.
Nuclear-Powered Installations, physical protection.
state regulation,
Активизация деятельности террористов на л. ».территории Российской Федерации представляет реальную угрозу стабильному социально-экономическому развитию страны, повышению качества жизни населения, укреплению международного престижа государства. Негативные последствия этого явления становятся все более масштабными и существенно влияют на развитие страны в социально-экономической сфере и в области обеспечения национальной безопасности.
Федеральные органы исполнительной власти наряду с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
и местного самоуправления организуют работу по обеспечению защищенности объектов инфраструктуры, промышленности и безопасности населения от угроз террористических проявлений [19].
Правительством РФ определено, что объекты атомной отрасли входят в число критически важных объектов, т. е. объектов, нарушение или прекращение функционирования которых может спровоцировать дестабилизацию экономики Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или его административно-территориальной единицы, ее разрушение либо существенное снижение уровня без-
опасности жизнедеятельности населения [9]. Ввиду государственной важности организации системы физической защиты (далее — физза-щиты) рассматриваемых объектов конкретные направления этой деятельности возлагаются на различные ведомства.
При рассмотрении круга ведомств, участвующих в организации защиты объектов атомной отрасли и реализующих положения правовых актов по физической защите, необходимо наряду с Министерством внутренних дел Российской Федерации отметить ФСБ России, Рос-гвардию, Минобороны России, Росатом с его ведомственной охраной, собственника объекта, а также сам объект с его системой физзащи-ты (инженерно-техническими средствами, силами охраны и службой безопасности).
Для более полного представления об источниках формирования документов, регламентирующих достаточно узкий специфический объем задач, следует обратиться к общей структуре правовых основ деятельности по обеспечению безопасности в Российской Федерации. Структурирование существующей нормативной базы в соответствии с иерархией правовых норм позволяет выделить правовые акты следующих уровней: международного, федерального, отраслевого (ведомственного) и объектового. Ввиду того, что информация, касающаяся деятельности конкретных объектов, распространяется среди строго ограниченного круга пользователей и имеет, как правило, гриф «Для служебного пользования», мы рассмотрим первые три уровня существующих норм права.
Нормативные правовые акты международного уровня, устанавливающие порядок и принципы организации физзащиты объектов атомной отрасли в странах, входящих в Международное агентство по атомной энергии (далее — МАГАТЭ), появились только в последние годы — ранее правовые акты касались общих вопросов борьбы с терроризмом.
Основополагающим международным документом в рассматриваемой сфере можно считать Резолюцию Совета Безопасности ООН от 28 апреля 2004 г. (далее — Резолюция), в которой подтверждено, что для международного мира и безопасности распространение ядерного, химического и биологического оружия, а также средств его доставки представляет серьезную угрозу [1]. Согласно Резолюции государства-участники не должны оказывать поддержку негосударственным субъектам, предпринимающим попытки разрабатывать, приобретать, производить, обладать, перевозить, передавать или применять ядерное, химическое или биологическое оружие и средства его доставки.
Вместе с тем в соответствии с Резолюцией все государства выполняют обязательства
по формированию законодательства, направленного на предотвращение распространения ядерного, химического и биологического оружия и средств его доставки, и устанавливают надлежащий национальный контроль за относящимися к ним материалами с целью предотвращения их незаконного оборота. В указанном документе отражено также стремление к расширению границ международного сотрудничества в рамках таких усилий.
Приняв 20 апреля 2011 г. Резолюцию 1977 (2011), Совбез провозгласил полное осуществление Резолюции 1540 (2004) всеми государствами в качестве долгосрочной задачи, требующей постоянных усилий на всех уровнях — национальном, региональном и международном [2].
Созданное для реализации указанных задач МАГАТЭ, основанное в 1957 г., является основным межгосударственным органом, регулирующим вопросы обеспечения защиты объектов атомной отрасли. МАГАТЭ формирует нормативную базу для организации всех видов деятельности предприятий атомной промышленности, обязательную для всех государств-участников.
В частности, Конвенция МАГАТЭ о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. (с учетом поправки к ней, вступившей в силу 8 мая 2016 г. [3]) содержит ст. 2А, определяющую цели создания государствами-участниками особых режимов защиты, применимых к ядерному материалу и ядерным установкам, находящимся под их юрисдикцией. К таким целям Конвенция относит защиту от кражи и другого незаконного захвата ядерного материала при его использовании, хранении и перевозке; защиту от саботажа как ядерного материала, так и ядерных установок, а также смягчение или сведение к минимуму его возможных радиологических последствий; обеспечение осуществления оперативных и всеобъемлющих мер по обнаружению и, при необходимости, возвращению пропавшего или украденного ядерного материала.
В процессе реализации указанных положений все государства-участники создают и поддерживают законодательную и регулирующую основу для осуществления физической защиты; учреждают или назначают один или несколько компетентных органов, которые несут ответственность за реализацию законодательной и регулирующей основы; предпринимают другие необходимые меры для физической защиты ядерного материала и ядерных установок.
Вместе с тем государствам-участникам рекомендовано руководствоваться изложенными
в Конвенции основополагающими принципами, среди которых:
— ответственность государства за создание, введение и поддержание режима физзащиты на его территории;
— ответственность государства за создание и поддержание законодательной и регламентирующей основы для регулирования физзащиты;
— необходимость учреждения или назначения компетентного органа, который будет отвечать за реализацию законодательной и регулирующей основы и обладать надлежащими полномочиями, компетенцией, финансовыми и людскими ресурсами для исполнения возложенных обязанностей;
— необходимость основания государственной системы физической защиты на проводимой государством оценке угрозы;
— наличие в требованиях государства к физ-защите концепции нескольких эшелонов и методов защиты (конструкционных, инженерно-технических, кадровых и организационных) с целью затруднения их преодоления или обхода нарушителем;
— необходимость разработки планов чрезвычайных мер (аварийных мероприятий) для осуществления ответных мер в случае несанкционированного изъятия ядерного материала либо саботажа в отношении ядерных установок, ядерного материала или попыток таких действий, а также их отработка всеми соответствующими обладателями лицензий и компетентными органами;
— установление государством требований в отношении защиты конфиденциальности информации, несанкционированное раскрытие которой может поставить под угрозу физическую защиту ядерного материала и ядерных установок.
Более подробно функции государства в процессе реализации указанных принципов раскрываются в следующих международных нормативных актах.
Рекомендации по физической ядерной безопасности, касающиеся радиоактивных материалов и связанных с ними установок [4, ч. 3], которые рассматривают элементы государственного режима физической ядерной безопасности, действующего в отношении радиоактивных материалов, связанных с ними установок и деятельности.
Рекомендации по физической ядерной безопасности, касающиеся физической защиты ядерных материалов и ядерных установок [5], содержат Требования к мерам защиты от несанкционированного изъятия и актов саботажа (диверсии), совершаемых в отношении ядерных материалов при их использовании и хранении, Требования к мерам защиты от саботажа (ди-
версии), применяемым в отношении ядерных установок и ядерных материалов при их использовании и хранении, Элементы государственного режима физической защиты, действующего в отношении ядерных материалов и ядерных установок.
Российское законодательство, реализуя требования международных актов, расширяет область организации защиты критически важных объектов, включающих предприятия атомной промышленности, посредством закрепления правовых норм федерального уровня. К ним можно отнести нижеприведенные нормативные правовые акты.
Федеральный закон об использовании атомной энергии, гл. V которого регламентирует осуществление государственного регулирования безопасности в процессе использования атомной энергии [6].
Федеральный закон о государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», где в числе целей деятельности корпорации указано обеспечение безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, гарантирование ядерной и радиационной безопасности, создание условий и механизмов обеспечения безопасности при использовании атомной энергии [8, ст. 4].
Федеральный закон «О ведомственной охране» [7]. Ввиду того, что Госкорпорация «Росатом» не входит в Перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану [12], она была создана отдельным постановлением Правительства РФ, утвердившим Положение о ведомственной охране Росатома [13], ст. 5 которого определены основные задачи ведомственной охраны:
1) обеспечение защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств;
2) обеспечение пропускного и внутриобъек-тового режимов на охраняемых объектах;
3) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.
Среди нормативных актов, утвержденных Президентом и Правительством Российской Федерации, можно указать следующие, относящиеся к организации обеспечения безопасности в рассматриваемой отрасли.
Положение о федеральном государственном надзоре в области ядерной и радиационной безопасности при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения и в области физической защиты ядерных материалов, ядер-
ных установок и пунктов хранения ядерных материалов на ядерных объектах [10].
Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 г. [11].
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов» [14].
Наиболее детально вопросы обеспечения защиты ядерных объектов прорабатываются в ведомственных нормативных актах. Среди них особо следует отметить следующие.
Приказ Ростехнадзора «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Требования к системам физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов"» [17]. В ст. 5 Требований закреплена необходимость создания на ядерном объекте системы физической защиты с комплексом инженерно-технических средств и персоналом физзащиты, а также определенным набором организационных мер, которые направлены на осуществление:
— взаимодействия руководства ядерного объекта, подразделений охраны, территориальных органов внутренних дел и органов безопасности;
— обеспечения действий как персонала физической защиты, так и персонала ядерного объекта;
— разработки нормативной и организационно-распорядительной документации;
— применения и совершенствования технических средств физзащиты.
Также в Требованиях определено, что системой физической защиты реализуются задачи:
— по предупреждению несанкционированных действий;
— своевременному обнаружению таких действий;
— задержке (замедлению) проникновения (продвижения) нарушителя;
— реагированию на несанкционированные действия и нейтрализации нарушителей для пресечения несанкционированных действий [17, ст. 7].
Положение, устанавливающее общие требования к системам физической защиты ядерно опасных объектов Минатома России [16], подробно регламентирует такие аспекты защиты, как категорирование и анализ уязвимости ядерно опасных объектов; определяет структу-
ру системы физзащиты и перечень требований к охраняемым зонам; закрепляет процедуру создания и совершенствования системы физза-щиты; регламентирует порядок планирования и организации осуществления деятельности системы физзащиты; определяет необходимые элементы организации и проведения учений по отработке взаимодействия при осуществлении физзащиты; устанавливает рекомендации и требования к работникам системы физза-щиты, а также к их обучению и повышению квалификации; закрепляет осуществление ведомственного контроля за обеспечением физической защиты ядерно опасных объектов.
До недавнего времени МВД России принимало активное участие в нормотворческой деятельности по решению вопросов защиты объектов атомной отрасли и обеспечения охраны и сопровождения ядерных материалов, ядерных установок при их перевозке и транспортировании и являлось одним из основных правоприменителей в рассматриваемой сфере. Обеспечение физзащиты осуществлялось большей частью силами вневедомственной охраны и внутренних войск МВД России. С момента создания в 2016 г. Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, в состав которой была включена и вневедомственная охрана, сфера деятельности МВД России в обеспечении безопасности была значительно сужена, что неизбежно повлекло сокращение участия представителей полиции в формировании и совершенствовании исследуемой правовой базы, а также ее реализации.
В настоящее время участие МВД России сводится к осуществлению взаимодействия с Госкорпорацией Росатом по следующим направлениям:
— раскрытие преступлений, связанных с совершением несанкционированных действий в отношении ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения;
— организация и осуществление оперативно-разыскных мероприятий, направленных на выявление, пресечение и раскрытие таких преступлений, как диверсия, хищение ядерных материалов, ядерных установок, незаконный оборот ядерных материалов;
— уведомление руководством ядерного объекта представителей МВД России в течение часа с момента выявления хищения ядерных материалов, ядерных установок или совершения диверсии, попытки совершения таких действий, обнаружения похищенных либо пропавших ядерных материалов, ядерных установок и представление в течение 10 дней письменного доклада;
— осуществление охраны и сопровождения ядерных материалов, ядерных установок в процессе их перевозки и транспортирования (при
перевозке и транспортировании автомобильным транспортом охрану и сопровождение осуществляют ЦСН БДД МВД России и (или) подразделения ГИБДД территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации);
— организация при обеспечении физической защиты ядерных материалов и установок во время их перевозки и транспортирования взаимодействия грузоотправителя или грузополучателя с соответствующими органами ФСБ России и Минобороны России с целью совместного определения дополнительных мер, обеспечивающих защиту и безопасность транспортируемых ядерных материалов и установок, отражение возможного нападения на транспортное средство в пути следования или в случае возникновения аварийной ситуации по маршруту следования;
— участие совместно с руководством ядерных объектов в разработке организационных мероприятий и утверждении плана взаимодействия руководства ядерного объекта с органами внутренних дел Российской Федерации и органами ФСБ России в штатных и чрезвычайных ситуациях [14, 15, 20].
Таким образом, процесс совершенствования общих правовых основ в области обеспечения безопасности объектов атомной отрасли должен отражать реализацию следующих задач:
— совершенствование правовой базы с учетом возрастания террористических проявлений,
изменения методологии и способов реализации террористических угроз;
— приведение правовых основ к единым стандартам и создание на этой базе взаимоувязанного комплекса мер, направленных на ограничение проявлений терроризма и реализуемых во взаимодействии силовых ведомств;
— внедрение разработанной правовой базы в жизнь и строгое ее соблюдение.
Возможность решения этих задач определяется совокупностью многих факторов и требует значительных затрат финансовых, научных, технических, людских и других ресурсов. Однако необходимо учитывать, что наращивание и предельная детализация принимаемых правовых актов не отражает основную потребность процесса совершенствования законодательной базы [18]. Исследования показали, что простое увеличение объема регулирующих норм находится в обратно пропорциональной связи с эффективностью практического осуществления закрепляемых функций. Следовательно, процесс создания качественной правовой основы обеспечения защиты критически важных объектов в целом и объектов атомной отрасли в частности должен базироваться на оценке существующего положительного опыта, прогнозировании эффективности действия проектов нормативных актов и осуществляться во взаимодействии законодателя и непосредственного правоприменителя.
Список литературы:
1. Резолюция Совета Безопасности ООН от 28 апреля 2004 г. № 1540 (2004) // СПС Кон-сультантПлюс.
2. Резолюция Совета Безопасности ООН от 20 апреля 2011 г. № 1977 (2011) // СПС Кон-сультантПлюс.
3. Поправка от 8 июля 2008 г. к Конвенции МАГАТЭ «О физической защите ядерного материала» от 26 октября 1979 г. // Информационный циркуляр МАГАТЭ/274/ЯеуЛ/ Ыоё.1.
4. Рекомендации по физической ядерной безопасности, касающиеся радиоактивных материалов и связанных с ними установок // Серия изданий МАГАТЭ по физической ядерной безопасности. 2011. № 14 (ноябрь).
5. Рекомендации по физической ядерной безопасности, касающиеся физической защиты ядерных материалов и ядерных установок // Серия изданий МАГАТЭ по физической ядерной безопасности. 2012. № 13 (январь).
6. Об использовании атомной энергии: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г.
№ 170-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
7. О ведомственной охране: Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935.
8. О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.
9. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 23.06.2016) // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
10. Об организации федерального государственного надзора в области ядерной и радиационной безопасности, ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения и в области физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов на ядерных объектах: Указ Президента РФ от 13 февраля 2014 г. № 79 // СЗ РФ. 2014. № 7. Ст. 671.
11. Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года: поручение Президента РФ от 15 ноября 2011 г. № Пр-3400. URL: http/legalacts.ru/doc/poruchenie-prezidenta-rf-ot-15112011-n-pr-3400/ (дата обращения: 12.02.2017).
12. Об организации ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 12 июля 2000 г. № 514 (ред. от 11.03.2016) // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3100.
13. Об утверждении Положения о ведомственной охране Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: постановление Правительства РФ от 3 декабря 2009 г. № 989 (ред. от 10.06.2011) // СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. 2). Ст. 5986.
14. Об утверждении правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов: постановление Правительства РФ от 19 июля 2007 г. № 456 (ред. от 14.03.2014) // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4081.
15. О внесении изменений в Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных ма-
териалов: постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 364 // СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2961.
16. Об утверждении Положения об общих требованиях к системам физической защиты ядерно опасных объектов Минатома России: приказ Минатома России от 10 октября 2001 г. № 550 // СПС КонсультантПлюс.
17. Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии «Требования к системам физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов» (НП-083-15): приказ Ростехнадзора от 8 сентября 2015 г. № 343 // СПС КонсультантПлюс.
18. Лукашов Н. В. Усложнение правовой системы современного информационного общества как угроза правовому государству // Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23).
19. Назаркин М. В. Международно-правовые аспекты обеспечения безопасности высокорисковых объектов // Труды Академии управления МВД России. 2011. № 1 (17).
20. Снеговой А. В. О проблемах управления органами внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах // Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32).
E-mail: [email protected]
30
