CC BY
81
9. Леонтович Ф. И. Адаты кавказских горцев. Материалы по обычному праву Северного и Восточного Кавказа. Выпуск II. Нальчик: ИЦ «Эль-Фа», 2002.
Aduev Valit Abumuslimovich, Teacher of the department of legal disciplines, the Chechen State Pedagogical University (33, Kiyevskaya St., Grozny, Chechen Republic, 364031, Russian Federation). E-mail: [email protected]
BLOOD FEUD AND RECONCILIATION IN THE CUSTOMARY LAW OF THE CHECHENS (HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS)
Abstract
This article explores the nature of the blood feud, which was for more than one century a constraining factor and a regulator of social relations in the customary law of the Chechens. Besides, the author examines issues of reconciliation of the warring parties (maslaat). Key words: blood feud, customary law, adat, genus, family, conflict, blood enemy, union, reconciliation, reconciliation commission, criminal law.
УДК 340 DOI: 10.22394/2074-7306-2017-1-4-44-51
МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ
Супатаева кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник, Ольга Институт государства и права РАН (ИГП РАН)
Абрамовна (119841, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10).
E-mal: [email protected]
Аннотация
В статье исследуются актуальные проблемы совершенствования государственного регулирования безопасности, рассматриваются основные правовые источники, регламентирующие указанную деятельность, включая международные ядерные конвенции, а также стандарты МАГАТЭ по безопасности. Большое внимание уделено анализу правовых механизмов регулирующей деятельности, к числу которых относится принятие федеральных правил и норм по безопасности; лицензирование отдельных видов деятельности; осуществление контроля и надзора, аккредитация, стандартизация и оценка соответствия.
Ключевые слова: атомная энергия, законодательство, ядерная и радиационная безопасность, МАГАТЭ.
Главной целью деятельности по регулированию безопасности при использовании атомной энергии является создание и поддержание условий, при которых гарантируются всесторонняя защита отдельных лиц, общества в целом и окружающей среды от угрозы недопустимого радиационного воздействия и предотвращение неконтролируемого распространения и использования ядерных материалов и радиоактивных веществ. При этом указанная основополагающая цель безопасности, состоящая в защите людей и охране окружающей среды, должна достигаться, согласно международным требованиям и нормам российского законодательства, без неоправданного ограничения эксплуатации ядерных установок или осуществления деятельности, связанных с радиационными рисками.
Основой регулирующей деятельности являются международные ядерные конвенции и иные международные нормы, регламентирующие сферу использования атомной энергии. К числу ядерных конвенций, в которых участвует Российская Фе-
44
дерация, относятся Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. (ВК), Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. (ДНЯО), Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г., Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г., Конвенция о физической защите ядерного материала и ядерных установок 1980 г. (КФЗ, в редакции поправки 2005 г.), Конвенция о ядерной безопасности 1994 г. (КЯБ), Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г. (ОК), Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. и др. [1].
Требования, установленные международными ядерными конвенциями, отражены также в стандартах Международного агентства по атомной энергии (Серия норм МАГАТЭ по безопасности). Так, Основополагающие принципы безопасности МАГАТЭ (Серия норм МАГАТЭ по безопасности, № SF-1. Вена, 2006 г.) устанавливают, что главную ответственность за обеспечение безопасности должны нести лицо или организация, которые отвечают за установку или деятельность, связанные с радиационными рисками (первый принцип); и также что должен быть создан и совершенствоваться эффективный правовой и правительственный (государственный) механизм обеспечения безопасности, включающий независимый регулирующий орган (второй принцип).
Требования безопасности «Государственная, правовая и регулирующая основа обеспечения безопасности» (№ GSR, Р.1. Вена, 2010 г.), развивают фундаментальный принцип создания и совершенствования эффективного правительственного механизма обеспечения безопасности, основой которого должен быть независимый регулирующий орган. Кроме того, указанные требования безопасности конкретизируют основные элементы правового статуса регулирующего органа, и устанавливают требования к его созданию и функционированию [2].
«Орган регулирования безопасности» или «регулирующий орган» определяется в международных ядерных конвенциях и нормах МАГАТЭ как орган (организация) или система органов (организаций), назначенных правительством государства и наделенных юридическими полномочиями выдавать лицензии (разрешения) и регулировать деятельность по выбору площадки, проектированию, сооружению, вводу в эксплуатацию, эксплуатации или снятию с эксплуатации ядерных установок и другие установленные виды деятельности, а «лицензия» (разрешение) - как любое официальное разрешение (также допуск, сертификационное свидетельство или другой санкционирующий документ), выданное регулирующим органом заявителю, в соответствии с которым последний несет ответственность за указанную выше деятельность (ст. 2, 7 КЯБ, ст. 19 ОК и др.).
В соответствии с рассмотренными выше международными нормами и принципами Федеральный закон об использовании атомной энергии от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ [3] устанавливает национальный правовой режим государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии и, в частности, определяет содержание указанной деятельности (ст. 23); состав органов и организаций, осуществляющих государственное регулирования безопасности при использовании атомной энергии (статьи 23 и 24); порядок финансирования их деятельности (ст. 24) и полномочия (ст. 25); порядок разработки, утверждения и введения в действие норм и правил в области использования атомной энергии (ст. 6); основы лицензионной процедуры в области мирного использования атомной энергии (ст. 26); порядок проведения эксплуатирующей организацией периодической оценки безопасности ядерной установки, пункта хранения; основные требования к осуществлению аккредитации, стандартизации, оценки соответствия (ст. 26.1); к осуществлению надзора за безопасностью, проведению экспертизы и проверок (инспекций) (ст. 24.1); к выдаче
разрешений на право ведения работ работникам объектов использования атомной энергии (ст. 27) [4].
В части 3 статьи 24 закона установлено, что меры, реализуемые органами государственного регулирования безопасности по выполнению возложенных на них полномочий, должны быть соразмерны потенциальной опасности объектов использования атомной энергии и деятельности в области использования атомной энергии. Эта важная норма, также основанная на рекомендациях международных организаций в области использования атомной энергии, была добавлена в 170-ФЗ Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 347-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии» [5]. По сути, она интерпретирует один из основных принципов безопасности МАГАТЭ, согласно которому основополагающая цель безопасности, состоящая в защите людей и охране окружающей среды, должна достигаться без неоправданного ограничения эксплуатации установок или осуществления деятельности, связанных с радиационными рисками.
Анализ законодательных норм, а также принятых в соответствии с 170-ФЗ подзаконных нормативно-правовых актов в области регулирования безопасности, дает основание сделать вывод о том, что в России в целом создана законодательная и регулирующая основа безопасного использования атомной энергии и функционирует специально уполномоченный национальный регулирующий орган - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор РФ), который осуществляет нормативное регулирование, федеральный государственный надзор и контроль, оценку безопасности, лицензирование деятельности в области использования атомной энергии, применение установленных законодательством санкций. Изложенные выводы неоднократно подтверждались международным сообществом (Национальный доклад РФ ко второму внеочередному совещанию договаривающихся сторон КЯБ (Вена, 2012 г.) [6; 7; 8].
Ростехнадзор РФ, руководствуясь Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 [9], как орган, специально уполномоченный в сфере регулирования безопасности при использовании атомной энергии, осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также в сфере лицензирования, осуществления федерального государственного надзора и контроля в области использования атомной энергии и применения мер административного воздействия.
Согласно Положению, Ростехнадзор является также регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединённой конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами и компетентным органом РФ в соответствии с Поправкой к Конвенции о физической защите ядерного материала.
Важнейшим инструментом регулирующей деятельности в области использования атомной энергии является лицензирование. Это связано с тем, что деятельность, связанная с сооружением, эксплуатацией и выводом из эксплуатации ядерных установок и радиационных источников, обращением с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами, а также некоторые другие осуществляемые в этой сфере виды деятельности представляют собой особую потенциальную опасность. Поэтому окончательный контроль над указанными в Законе опасными видами деятельности в области использования атомной энергии осуществляется через лицензионную процедуру.
Исключительную значимость института лицензирования для обеспечения безопасности подтверждает и тот факт, что согласно нормам экологического законо-
дательства материалы обоснования лицензий подлежат обязательной государственной экологической экспертизе федерального уровня.
Федеральный закон об использовании атомной энергии дает определение разрешения (лицензии); называет субъектов, уполномоченных выдавать лицензии -органы государственного регулирования безопасности, и субъектов, обязанных получать лицензии - эксплуатирующие организации, а также организации, выполняющие работы и предоставляющие услуги в области использования атомной энергии, определяет содержание лицензии. Помимо указания владельца лицензии и ее срока, в лицензию обязательно должны быть включены требования и условия, необходимые для обеспечения безопасности лицензируемой деятельности (так называемые «условия действия лицензии - УДЛ»).
До принятия Федерального закона № 347-Ф3 все вопросы лицензирования, включая перечень лицензируемых видов деятельности, регулировались подзаконным нормативным актом - постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865 [10]. Статьей 26 закона об атомной энергии в новой редакции впервые на законодательном уровне был определен исчерпывающий перечень лицензируемых видов деятельности в области использования атомной энергии. К ним относятся:
- размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;
- закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов;
- обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении;
- использование ядерных материалов и (или) радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
- проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;
- конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;
- проведение экспертизы безопасности (экспертизы обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии.
Порядок и условия лицензирования деятельности в области использования атомной энергии, порядок выдачи и прекращения действия лицензий регламентируются Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 марта 2013 г. N 280 [11]. Положение содержит важное уточнение в части определения срока лицензии - лицензия предоставляется на срок, устанавливаемый исходя из срока, в течение которого безопасность деятельности и объекта, на котором или в отношении которого планируется осуществлять лицензируемый вид деятельности, обоснована соискателем лицензии и подтверждена результатом экспертизы безопасности (экспертизы обоснования безопасности). Лицензии выдаются на срок не более 10 лет в отношении видов деятельности, процесс осуществления которых не предусматривает проведение ядерно- и радиационно-опасных работ.
Положением о лицензировании также установлены: права, обязанности и ответственность должностных лиц лицензирующего органа; порядок выдачи лицензий, включая перечень необходимых документов и порядок их предоставления. В Положении определены: требования к сведениям и документам, представляемым для получения лицензии, требования к УДЛ и порядок внесения изменений в УДЛ; порядок принятия решений о выдаче или отказе в выдаче лицензии, обоснования причины такого отказа; порядок и основания приостановления действия лицензии, включая перечень грубых нарушений УДЛ, являющихся одним из оснований приостановления лицензии. Кроме того, прописаны основания аннулирования лицензии и прекращения ее действия.
Установленная законом и Положением о лицензировании в области использования атомной энергии процедура лицензирования закрепила обязательность проведения экспертизы безопасности до принятия решения о выдаче лицензии. Предметом экспертизы является анализ соответствия документов, представленных заявителем для получения лицензии и обосновывающих безопасность объектов и видов деятельности в области использования атомной энергии, и фактического состояния указанных объектов законодательству РФ, нормам и правилам в области использования атомной энергии, современному уровню развития науки, техники и производства. Порядок проведения экспертизы безопасности (экспертизы обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии утверждается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Кроме указанных, в число регулирующих механизмов добавлен инструментарий, используемый в ФЗ от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» - аккредитация, стандартизация, оценка соответствия [12]. Согласно ст. 5 указанного закона особенности технического регулирования в сфере использования атомной энергии, в том числе стандартизации и оценки соответствия продукции и процессов, а также порядок аккредитации устанавливаются Правительством РФ.
Под аккредитацией закон понимает официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» дает детальное определение аккредитации, а также содержит норму, согласно которой порядок аккредитации в области использования атомной энергии устанавливается законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии [13].
Аккредитация в атомной отрасли предполагает установление специфических и более жестких критериев по сравнению с другими промышленными отраслями, а также необходимость обеспечения высокого уровня технической компетентности органов по оценке соответствия и должную специализацию самого органа по аккредитации. Правила аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, обязательным требованиям, аттестации экспертов по аккредитации в области использования атомной энергии, а также привлечения и отбора экспертов по аккредитации в области использования атомной энергии и технических экспертов для выполнения работ по аккредитации утверждены постановлением Правительства РФ от 20 июля 2013 г. № 612 [14]. Указанные Правила, которые, за небольшим исключением, вступили в силу через год после их официального опубликования, определяют порядок и специфику аккредитации в области использования атомной энергии ОИАЭ и устанавливают требования к аккредитации в отношении юридических лиц, выполняющих работы по подтверждению соответствия обязатель-
ным требованиям по безопасности применяемых на объектах использования атомной энергии оборудования и технологий, деятельность которых напрямую или опосредованно может влиять на состояние безопасности указанных объектов.
Функции по организации и осуществлению аккредитации, в том числе ведение реестра органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия продукции, а также реестра экспертов по аккредитации и реестра выданных сертификатов соответствия на продукцию возложены на Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», являющуюся органом государственного управления и регулирования безопасности при использовании атомной энергии [15].
В развитие рассмотренного выше постановления Корпорацией в 2014 г. был принят целый ряд ведомственных актов, формирующих механизм аккредитации.
Стандартизация рассматривается 184-ФЗ как деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг. Как видим, это определение, принятое в целях ФЗ о техническом регулировании, не применимо к сфере использования атомной энергии, где основные требования к безопасности продукции, также как и требования к объектам и деятельности (работам, услугам), должны устанавливаться нормами, имеющими обязательный характер, и обеспеченными мерами государственного принуждения.
В целях использования института стандартизации в высокотехнологичной и включающей в себя потенциально опасные виды деятельности атомной отрасли, разработано и принято Положение о стандартизации в отношении продукции (работ, услуг), для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов и иных объектов стандартизации, связанных с такой продукцией (утверждено постановлением Правительства РФ от 12 июля 2016 г. N 669 ) [16].
Положением определены особенности стандартизации продукции и процессов, которые заключаются в применении на обязательной основе документов, включенных в сводный перечень, формируемый ГК «Росатом». В него входят национальные стандарты, в т. ч. международные, региональные, стандарты организаций и иностранных государств, своды правил, технические условия и др. Они образуют федеральный информационный ресурс. Документы по стандартизации не должны противоречить федеральные нормы и правила.
Кроме того, особенности стандартизации продукции и процессов в области использования атомной энергии заключаются также в требованиях к объектам стандартизации и в механизме применения документов по стандартизации; в особом порядке планирования и разработки документов по стандартизации ограниченного распространения, их согласования, утверждения, издания, внедрения, распространения и внесения изменений.
Оценка соответствия, согласно ФЗ о техническом регулировании, - это прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Оценка соответствия, наряду с другими инструментами технического регулирования, должна применяться в атомной отрасли для исключения таких негативных последствий, как поставка на объекты использования атомной энергии продукции (материалов, оборудования и пр.), не соответствующих требованиям по качеству и безопасности, что является одним из главных факторов снижения уровня безопасности объектов использования атомной энергии и повышения техногенных рисков.
В заявленных целях, также как для стандартизации, необходимо определить общие требования к выполнению оценки соответствия в этой области, установить
номенклатуру документов, на соответствие которым должна проводиться оценка соответствия, а также порядок реализации полномочий органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, органов управления использованием атомной энергии и эксплуатирующих организаций по оценке соответствия объектов регулирования установленным к ним нормативным требованиям.
Часть из указанных вопросов уже решена постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2013 № 362, устанавливающим особенности технического регулирования в области использования атомной энергии [17]. Конкретные особенности оценки соответствия в атомной отрасли должны определяться нормативным правовым актом Ростехнадзора (см. например, Правила оценки соответствия оборудования, комплектующих, материалов и полуфабрикатов, поставляемых на объекты использования атомной энергии (НП-071-06), утв. Ростехнадзором 05.09.2006 № 4).
Перечень специалистов из числа работников, которые в зависимости от выполняемой ими деятельности должны получать разрешения на право ведения работ, а также предъявляемые к этим специалистам квалификационные требования определены постановлением Правительства РФ от 3 марта 1997 г. № 240 «Об утверждении Перечня должностей работников объектов использования атомной энергии, которые должны получать разрешения Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на право ведения работ в области использования атомной энергии» [18] .
Одним из обязательных условий получения разрешений является отсутствие медицинских, в том числе психофизиологических, противопоказаний. Перечень таких противопоказаний для работников объектов использования атомной энергии утвержден постановлением Правительства РФ от 1 марта 1997 г. № 233. Этим же постановлением утверждены Перечень должностей работников объектов использования атомной энергии, на которые распространяются медицинские противопоказания и Требования к проведению медицинских осмотров и психофизиологических обследований работников объектов использования атомной энергии [19].
Согласно Основам государственной политики в области ядерной и радиационной безопасности на период до 2025 г., утвержденным Президентом РФ 1 марта 2012 г. № Пр-539 [20] главной задачей совершенствования регулирования ядерной и радиационной безопасности является разработка комплексного сбалансированного правового механизма, обеспечивающего гарантированное обеспечение безопасности при одновременном снижении избыточных административных барьеров. Государственная политика в сфере регулирования безопасности должна быть направлена на повышение эффективности контроля и надзора, упорядочение лицензирования, регистрации, аккредитации и сертификации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера, гарантирующих сохранение достигнутого уровня обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии. При этом она должна осуществляться с учетом основных принципов и направленности правовой и административной реформы, проводимых в стране.
При принятии решений, направленных на совершенствование регулирующей деятельности, необходим комплексный сбалансированный подход, обеспечивающий как снижение административных барьеров, сопровождающееся использованием соответствующих правовых механизмов, так и гарантированное сохранение достигнутого уровня безопасности.
Учитывая целый ряд накопленных проблем обеспечения ядерной и радиационной безопасности системного характера и необходимость снижения административных барьеров со стороны регулирующих органов, укрепление принципа разделения ответственности всех органов и организаций, осуществляющих деятельность в рассматриваемой области, должно сопровождаться одновременным усилением от-
ветственности органов управления и органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Литература
1. Тексты конвенций см.: URL: https://www.iaea.org/publications/documents/treaties.
2. Информация о серии норм МАГАТЭ по безопасности и их тексты доступны на сайте МАГАТЭ http://www-ns.iaea.org/standards/.
3. Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1995 г. № 48. Ст. 4552.
4. Подробнее о законе см.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об использовании атомной энергии» / Под ред. Н. И. Михайлова, О. А. Супатаевой. М., 2015.
5. СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7025.
6. Подробнее о регулировании безопасности см. Иойрыш А. И., Супатаева О. А., Парик Р. Ю. Государственный надзор за обеспечением безопасности атомной энергетики: правовые проблемы. М., 1991.
7. Супатаева О. А. Правовые основы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии: Учеб. пособие. Обнинск, 2013.
8. Супатаева О. А., Гордон Б. Г., Слуцкер В. П., Шарафутдинов Р. Б. Актуальные проблемы регулирования безопасности при использовании атомной энергии. М., 2010.
9. СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.
10. СЗ РФ. 1997 № 29. Ст. 3528.
11. СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1700.
12. СЗ РФ. 2002 г. N 52 (часть I). Ст. 5140.
13. СЗ РФ. 2013 г. N 52 (часть i). Ст. 6977.
14. СЗ РФ. 2013 г. N 31 ст. 4215.
15. Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.
16. СЗ РФ. 2016 г. N 29 ст. 4839.
17. СЗ РФ.2013 г. № 17 ст. 2176.
18. СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1180.
19. СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1176.
20. http://ivo.garant.ru//document/70290228:0
Supataeva Olga Abramovna, Candidate of Legal Sciences, Key Researcher of the Institute of State and Law, the Russian Academy of Sciences (10, Znamenka str., Moscow, 119841, Russian Federation). E-mal: [email protected]
MODERNIZATION OF THE STATE REGIME OF NUCLEAR ENERGY USAGE SAFETY
Abstract
The article researches actual problems of improvement of the state regulation of nuclear and radiation safety for the nuclear energy usage, and analyzes key sources of legal regulation of the mentioned activity, including international nuclear conventions and IAEA safety standards. Significant attention is paid to analyses of the legal mechanisms regulating such activity as adoption of the federal safety rulesand norms that create safety regulation base; licensing of certain activities; control and supervision, including expertise and checks; accreditation, standardization and appraisal of compliance; application of administrative norms. Keywords: nuclear energy, legislation, nuclear and radiation safety, IAEA.
