CC BY
46
УДК 34 ББК 67
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
ШАМИЛЬ ВЛАДИМИРОВИЧ ТАРБА,
главный специалист Департамента проектно-изыскательских работ, организации НИОКР и разрешительной деятельности ОАО «Концерн Росэнергоатом», магистр юриспруденции;
СЕМЕН ЮРЬЕВИЧ КАНАРЕЙКИН, главный специалист Департамента проектно-изыскательских работ, организации НИОКР и разрешительной деятельности ОАО «Концерн Росэнергоатом»
Скайоп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Проблема сокращения сроков сооружения АЭС является актуальной для Госкорпорации «Росатом», так как с недавнего времени Правительством РФ была утверждена Программа деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009—2015 гг.)1, согласно которой планируется построить, по меньшей мере, 10 атомных энергоблоков. Для выполнения этой программы необходимо оптимизировать существующие сроки и графики сооружения АЭС с учетом международного опыта. Лицензирование деятельности в области использования атомной энергии занимает в этом процессе ключевую роль. В статье рассмотрен и проанализирован зарубежный опыт в области использования и лицензирования атомной энергии. На основе анализа вынесены рекомендации по сокращению сроков лицензирования АЭС.
Ключевые слова: атомная энергетика, лицензирование атомной энергетики, «Росатом».
Annotation. The problem of reducing the time of NPP construction is relevant to the Corporation «Rosatom» since the Government of the Russian Federation has approved a program of the State Atomic Energy Corporation «Rosatom» in the long term (2009—2015 years). According to this program it is planned to build at least 10 nuclear power units. To run this program it is necessary to optimize existing terms and schedules of NPP construction based on international experience. Licensing activities in the field of nuclear energy in this process takes a key role nowadays. This article reviews and analyzes international experience in the using and licensing nuclear power. Based on the analysis authors made recommendations to reduce the time of NPP construction.
Keywords: nuclear energy, the licensing of nuclear energy, national nuclear corporation «Rosatom».
Атомная энергетика—динамично развивающееся направление мировой экономики. Развитие атомной энергетики является локомотивом для целого ряда новых направлений в науке, машиностроении, физике, медицине и т.д. и призвано удовлетворить растущие потребности человечества в топливе и энергии при ограниченности невозобновляемых ресурсов.
Атомная энергетика России обеспечивает экономию органического топлива и является единственным надежным и доступным источником базовой нагрузки, использование которого не ведет к увеличению антропогенного воздействия на окружающую среду. Так, к примеру, замещение атомной генерации угольной привело бы к значительному росту выбросов углекислого газа в России в случае замещения газовой генерацией. Более того, АЭС не являются источниками выбросов в атмосферу множества вредных веществ, а также твердых частиц (сажа, пыль, зола)2.
Как отмечает В.М. Болдырев, важнейшей задачей для участия России в уменьшении антропогенного
воздействия на глобальное и региональное изменения климата является разработка и внедрение эффективного механизма на основе соответствующего законодательного и институционального обеспечения [1].
Экологические и экономические преимущества атомной энергетики свидетельствуют о радужных перспективах отрасли на десятилетия вперед. По данным Электрисите де Франс (ЭДФ), мирового лидера по производству электроэнергии, 75% потребностей в электрической энергии Франции покрывается за счет выработки на АЭС. К тому же по оценкам Счетной палаты Франции (Cour des comptes), за период 2010— 2013 гг. стоимость электроэнергии атомных электростанций выросла на 20,6% и составила 59,80 евро за
1 Программа деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009— 2015 гг.), утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. № 705 с изменениями и дополнениями от 23 ноября 2009 г. URL://http://www.pravo.gov.ru
2 Аналитический центр при Правительстве РФ. 2013. Вып. 6. С. 10, 11.
МВт/ч. При этом стоимость электроэнергии, произведенной на АЭС, ниже, чем цена электроэнергии, получаемых из альтернативных источников. Цена 1 МВт, полученного на станциях, работающих на газе или угле, колеблется в пределах 70—100 евро, а 1 МВт, произведенный наземными ветряными мельницами, составляет около 85 евро3.
Однако деятельность по использованию атомной энергетики обладает рядом особенностей, одной из которых является повышенная опасность по сравнению с другими отраслями экономики, которая может иметь глобальный характер и сопровождаться трансграничным радиационным воздействием. Лицензирование деятельности в области использования атомной энергии следует рассматривать в числе важнейших факторов, обеспечивающих должный уровень не только национальной, но и мировой безопасности. Именно поэтому деятельность субъектов атомной (ядерной) энергетики должна лицензироваться и строго контролироваться государством.
В справочнике по ядерному праву МАГАТЭ от 2006 г. детально описан процесс лицензирования объекта использования атомной энергии (далее — ОИАЭ). В нем говорится, что лицензирование или выдача официального разрешения — это одна из фундаментальных особенностей ядерного права. Этот принцип сводится к тому, что, осуществление любой деятельности, связанной с использованием ядерных материалов и технологий, следует разрешать только после того, как компетентные органы определят, что она может выполняться без недопустимого риска для здоровья людей, безопасности и окружающей среды.
Здесь большинство государств использует подход, основанный на двух концепциях: официальное разрешение и уведомление. Такое официальное разрешение обычно выдается в виде документа, который может называться, например, лицензией, разрешением или свидетельством. Условия или ограничения, вводимые в отношении деятельности лицензиата, должны быть прямо изложены в лицензионном документе или четко указаны в регулирующих положениях, имеющихся у лицензиата. Любое последующее изменение, продление, приостановление действия или аннулирование лицензии следует осуществлять в соответствии с четко определенными процедурами4.
В зарубежной практике лицензионное право разработано с достаточной степенью детализации и требует серьезного внимания и изучения со стороны
отечественных специалистов. Ниже приведен опыт лицензирования АЭС ведущих государств в области использования атомной энергии.
Законодательной базой для лицензирования ОИАЭ во Франции является:
1. Закон от 13 июня 2006 г. № 2006-686 «О прозрачности и безопасности в ядерной области» (далее — Атомный закон), вошедший в Кодекс законов об охране окружающей среды. Закон определяет роль, задачи и обязанности различных участников по обеспечению ядерной безопасности: надзорного органа по ядерной безопасности, локального информационного комитета, эксплуатирующих организаций.
2. Декрет от 2 ноября 2007 г. «Процедуры». Разъясняет процедуры выдачи разрешений и контроля основных (базовых) ядерных установок (Basic Nuclear Installation, BNI), а также перевозок радиоактивных веществ.
3. Постановление от 7 февраля 2012 г. о базовых ядерных установках (BNI). Представляет собой третий уровень нормативно-правовой системы. Уточняет закон и декрет, детализируя правила, предписания, уровни требований и условия исполнения.
Согласно Атомному закону органом регулирования ядерной и радиационной безопасности является Autoriffi de sbireffi nucffiaire (ASN).
ASN в соответствии с Атомным законом, является независимым регулирующим органом по ядерной и радиационной безопасности Франции. В компетенцию ASN входит:
♦ осуществление надзора за ядерной и радиационной безопасностью основных BNI;
♦ осуществление нормативно-правового регулирования ядерной и радиационной безопасности;
♦ контроль радиационной обстановки на всей территории Франции, информирование общественности о состоянии безопасности BNI и радиационной обстановки при их нормальной эксплуатации и при аварии ASN;
♦ оказание поддержки компетентным органам в подготовке мероприятий в чрезвычайных ситуациях и консультация Правительства по вопросам ядерной и радиационной безопасности;
♦ проведение расследований при нарушениях, связанных с ядерной деятельностью.
3 URL://http://www.ved.gov.ru
4 Справочник по ядерному праву МАГАТЭ. Вена. 2006.
Атомным законом устанавливается независимость регулирующего органа Франции при формировании коллегии ASN и при принятии решений в вопросах, находящихся в компетенции ASN.
В соответствии с этими нормативными правовыми актами эксплуатирующая организация для осуществления деятельности в области использования атомной энергии должна направить заявку, с прилагаемыми к ней необходимыми документами, в Министерство экологии. Министерство экологии направляет ее на рассмотрение в местные органы самоуправления для публичного обсуждения, а также в ASN. Процесс рассмотрения документов в ASN для получения лицензии на сооружение составляет три года, на эксплуатацию, модернизацию, переход на новое топливо — один год, а в остальных случаях этот срок составляет около двух месяцев. Строительство атомных станций начинается по специальному разрешению, сама лицензия выдается позже специальным декретом Правительства (Министерства экологии). Лицензия выдается на весь срок службы В№. Эксплуатирующая организация, выполняющая эксплуатацию В№, проводит переоценку безопасности не реже одного раза в 10 лет.
Пирамида регулирования во Франции имеет структуру, изображенную на рис. 1.
Процесс лицензирования в Великобритании во многом похож на аналогичный процесс во Франции.
Агентство по ядерному регулированию (далее — ONR) — основной независимый регулятор Велико-
британии в области ядерной безопасности. Безопасность ядерных установок обеспечивается системой регулирующего контроля, основанной на процессе лицензирования, при котором корпоративному органу выдается лицензия на использование определенной площадки для указанной деятельности.
Комитет по вопросам здравоохранения и безопасности (далее — ЖЕ) регулирует проектирование, строительство и эксплуатацию любой ядерной установки, для которой согласно Закону о ядерных установках от 1965 г. (далее — N^65) требуется получение лицензии на ядерную площадку. Установки включают в себя атомные электростанции, предприятия по производству ядерного топлива, предприятия проти-воядерной обороны для производства оружия и заправки топливом/ремонта атомных подводных лодок, переработки топлива и массового хранения радиоактивного материала, который был произведен или облучен в ходе изготовления или применения ядерного топлива.
ШЕ был создан согласно Закону о здравоохранении и безопасности на рабочем месте и пр. от 1974 г. (далее — Закон HSW). Первоочередной функцией ШЕ является организация охраны здоровья, безопасности и благополучия лиц на работе и населения путем проведения различных мероприятий. ШЕ является лицензирующим органом для ядерных установок и консультирует Министра энергетики и изменения климата и Министра обороны по вопросам, связанным с атомной энергией.
Ноямагивнй.пр&Еьл; ПЦДОМНда
Пчстршкиснин
ЭЗЛШНДЦПШ I
^еььения рс гпл шЫ ¡тац иопн ого карает
Отраслевые прчтвпл-а ■' ЬуиЯЕшегм I нормьр
Пру|менгни& к БЯУ
^з■•:■:■ и .¡.с; пр"??пчм^ст.1 и Й'эЬртггсн пет и о иисрлом
ИС14ПичТйГ ЬнЭД Елаяь
Декрет «Процрдурыи
31оста^оБлечие ОБЯУ
Р'.ш^нин Нлдзиргиго органа по НЬ
РуЖОВОДСГЕЛ КйД-НЭрИОГй 6|>ГЛНЛ по ЯБ
Проз-рачноч: ядерны х
огизектон
Рис. 1. Нормативно-правовая база Франции Вестник Московского университета МВД России
ONR является агентством ШЕ. Его миссия: «обеспечение защиты людей и общества от опасностей атомной отрасли». ONR объединяет функции регулирования безопасности, охраны, гарантий безопасности, транспортировки ядерных материалов и вопросов здоровья и безопасности, не связанных с атомной энергией, на ядерных площадках.
Законом №А65 право лицензирования и регулирования лицензированных ядерных площадок возлагается на ЖЕ. Функции лицензирования и регулирования выполняются от имени ЖЕ Агентством по ядерному регулированию (ONR), которое несет ответственность за выдачу лицензий и соответствующих условий их выполнения.
Безопасность ядерных установок в Великобритании обеспечивается, прежде всего, путем лицензирования ядерных площадок и прилагаемых условий действия лицензии. Любая организация, желающая построить или эксплуатировать ядерную установку, должна получить лицензию. Лицензия на ядерную площадку выдается на неопределенный период и, при условии, что в основания, на которых была выдана лицензия, не вносится никаких значительных изменений, она может охватывать весь жизненный цикл площадки от монтажа и ввода в эксплуатацию, включая эксплуатацию, до вывода из эксплуатации и зачистки и восстановления площадки.
Лицензия не подлежит переуступке, однако может быть переоформлена на другой корпоративный орган, если этот орган докажет, что способен обладать лицензией. Другие обстоятельства, которые могут привести к необходимости повторного лицензирования площадки, включают изменения границ площадки и изменения видов регламентируемой деятельности, для которой лицензируется площадка. При рассмотрении заявки на переоформление лицензии ONR обращает особое внимание на те аспекты лицензии, которые подверглись изменению.
«Лицензия может быть аннулирована ONR, или держатель лицензии может от нее отказаться. Однако, в зависимости от обстоятельств, от держателя лицензии может потребоваться сохранить определенные обязательства по площадке. Этот «период ответственности» заканчивается только тогда, когда лицензия на площадку будет выдана новому держателю или когда ONR выдаст письменное уведомление, что, по его мнению, ничто на площадке больше не является опасным с точки зрения ионизирующего облучения.
Лицензия и условия ее действия применимы в любое время в течение срока эксплуатации ядерной площадки и охватывают проектирование, строительство, пуско-наладку, эксплуатацию, техобслуживание, модификации, вывод из эксплуатации, вплоть до зачистки и восстановления площадки»5.
На наш взгляд более детальная и совершенная система лицензирования ОИАЭ в США, где за правовое регулирования и лицензирование всех аспектов ядерной энергетики и за проведение инспекций для обеспечения соответствия правилам регулирования ядерной энергетики отвечает Комиссия по ядерному регулированию (NRC — Nuclear Regulatory Commission), созданная в соответствии с Законом «Об энергетической реформе» в 1974 г.
NRC является независимым органом и возглавляется комиссией в составе пяти членов, назначаемых президентом с согласия сената на пять лет. Каждый член комиссии имеет равные полномочия при решении вопросов, входящих в компетенцию NRC. NRC разрабатывает полисы и правила по управлению ядерным реактором и безопасности материалов, и является лицензирующим органом. Полномочия NRC установлены ст. 10 Кодекса Федеральных Норм (CFR)».
До 2006 г. в США процесс лицензирования регламентировался федеральным законом 10 CFR 50, который был неоправданно затруднительным и неэффективным. В результате NRC приняла упрощенную модель лицензирования, объединяющую получение лицензий на строительство и на эксплуатацию, как указано в законе 10 CFR 52, который позволяет инвесторам получать комбинированную лицензию сроком на 40 лет, и которая включает в себя все этапы лицензирования. Согласно такому подходу заявитель с предварительно утвержденной площадкой и утвержденным проектом может получить одну лицензию, дающую ему право на эксплуатацию станции.
На сегодняшний день NRC столкнулась с вопросами по продлению срока действия лицензий; целый ряд находящихся в эксплуатации АЭС приближается к концу срока действия лицензий. Встает вопрос, следует ли продлить им срок эксплуатации (и если да, то на какой срок). На данный момент в США свыше сотни реакторов находится в эксплуатации, NRC ожидает поступления целого ряда запросов на продление срока действия лицензии.
5 URL://http://www.hse.gov.uk/nuclear
В Российской Федерации основы лицензирования деятельности в области использования атомной энергии были заложены в ст. 26 ФЗ «Об использовании атомной энергии»6. Законом было установлено, что лицензии на осуществление определенного вида деятельности выдаются эксплуатирующим организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии.
Порядок выдачи и прекращения действия лицензий, перечень видов лицензий в области использования атомной энергии, подлежащих лицензированию, был установлен Правительством РФ, которое утвердило 14 июля 1997 г. постановлением № 865 «Положение о лицензировании в области использования атомной энергии»7. В дальнейшем Правительством РФ было утверждено постановление от 29 марта 2013 г. № 280 «Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии»8, в которое внесено несколько изменений и дополнений. В частности, стало возможным получение одной лицензии (совмещенной лицензии) на несколько видов деятельности, например, на размещение о сооружение объекта использования атомной энергии.
Под лицензированием в российском законодательстве, как в области использования атомной энергии, так и в отдельных видах деятельности понимаются такие мероприятия, как:
♦ получение лицензий, переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;
♦ аннулирование лицензий;
♦ внесение изменений в условия действия лицензий, которые являются неотъемлемой частью самих лицензий;
♦ контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами соответствующих требований лицензий.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 4019 лицензирующим органом в области использования атомной энергии является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
Ростехнадзор выдает лицензии на деятельность, связанную с использованием ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также на виды деятельности, установленные в «Положении о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии». Порядок выдачи и прекращения действия лицензий установлен Положением о Ростехнадзоре.
Рис. 2. Процедура лицензирования на примере ОАО «Концерн Росэнергоатом»
О процедуре лицензирования на примере ОАО «Концерн Росэнергоатом». Лицензия на виды деятельности (размещение, сооружение, эксплуатация, вывод из эксплуатации) выдается согласно рис. 2.
Одним из первых шагов в направлении получения лицензии Ростехнадзора является организация и проведение общественных обсуждений. Документом, регламентирующим процедуру проведения общественных обсуждений, является Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 37210, разработанное во исполнение ФЗ от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»11.
Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» также предусмотрено участие граждан в обсуждении государственной политики в области использования атомной энергии, а также установление порядка и организации обсуждения вопросов использования атомной энергии.
Понятие общественных обсуждений существует в законодательстве Российской Федерации в рамках оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной
6 ФЗ от 21 ноября 1995 г. № 17-ФЗ «Об использовании атомной энергии». URL://http://www.pravo.gov.ru
7 Постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии». URL://http://-www.pravo.gov.ru.
8 Постановление Правительства РФ от 29 марта 2013 г. № 280 «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии». URL://http://www.pravo.gov.ru.
9 Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору». URL://http://www.pravo.gov.ru
10 Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации». URL://http://www.pravo.gov.ru
11 ФЗ от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». URL://http://www.pravo.gov.ru
деятельности на окружающую среду (ОВОС) и в рамках материалов обоснования лицензии (МОЛ).
В рамках ОВОС, согласно п. 1.1 Положения об ОВОС: «Общественные обсуждения — комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, направленных на информирование общественности, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия».
В рамках МОЛ, согласно п. 1 ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе» государственная экологическая экспертиза проводится при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе:
♦ документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду;
♦ материалов обсуждений МОЛ, как объекта государственной экологической экспертизы с гражданами, организованных органами местного самоуправления.
А также в рекомендуемой структуре материалов обоснования лицензии, согласно методическим рекомендациям Ростехнадзора, которая включает:
♦ оценку воздействия на окружающую среду в результате осуществления лицензируемого вида деятельности в области использования атомной энергии;
♦ сведения об участии общественности при принятии решений, касающихся лицензируемого вида объекта в области использования атомной энергии.
Далее согласно рис. 2 протоколы общественных обсуждений ОВОС включаются в материалы ОВОС, который является частью МОЛ.
МОЛ также проходит процедуру общественных обсуждений. Затем материалы МОЛ представляются на Государственную экологическую экспертизу для получения заключения Государственной экологической экспертизы. Заключение Государственной экологической экспертизы прикладывается к материалам о предоставлении лицензии согласно пп. 10 и 11 Положения о лицензировании и направляется в Ростехнадзор для получения лицензии. Из этого следует, что общественные обсуждения проводятся шесть раз, по два раза на всех этапах (размещения, сооружения, эксплуатации).
Положением о лицензировании установлено, что лицензия предоставляется на срок, устанавливаемый исходя из срока, в течение которого безопасность деятельности и объекта, на котором или в отношении которого планируется осуществлять лицензируемый вид деятельности, обоснована соискателем лицензии и подтверждена результатом экспертизы безопасности.
Тем самым регулятор возложил на соискателя лицензии бремя доказательства безопасной эксплуатации ОИАЭ, а также оставил для себя лазейку для выдачи лицензии на меньший срок. Напомним, что в США это 40 лет, а во Франции и Великобритании лицензия выдается на весь срок эксплуатации энергоблока АЭС. Это приводит к многократному лицензированию одной и той же деятельности и вызывает непроизводительные расходы эксплуатирующих и иных организаций на подготовку заявочных документов и проведение их экспертизы.
Обобщая сказанное, следует отметить, что эксплуатирующие организации государств, порядок и условия лицензирования ОИАЭ которых описан выше, обладают существенными преимуществами перед Российской Федерацией в части организации и проведения общественных слушаний и лицензирования ядерных установок. Такой порядок в этих государствах повышает доверие общественности к предлагаемому строительству объекта использования атомной энергии и устраняет коррупционную составляющую при проведении общественных слушаний.
Литература
1. Рецензия независимого эксперта, кандидата технических наук В.М. Болдырева, заслуженного энергетика Российской Федерации на кн. 6: «Стимулирование сокращения выбросов парниковых газов, как механизм энергосбережения и энергоэффективности в Российском жилищном хозяйстве и теплоснабжении» Национального доклада «Теплоснабжение Российской Федерации. Пути выхода из кризиса».
2. URL://http://www.atominfo.ru
3. URL://http://www.rosatom.ru/aboutcorporati-on/nuclearindustry/nuclearindustry/2d 126b00426fd4e 1 a 6eba72afefde77d
References
1. Review of the independent expert, candidate of technical sciences V.M. Boldyreva, honoured power engineering of the Russian Federation on book 6 of «Incentives to reduce greenhouse gas emissions, as a mechanism of energy saving and energy efficiency in the Russian housing sector and heat supply» National report «the Supply of the Russian Federation. The way out of the crisis».
2. URL://http://www.atominfo.ru
3. URL://http://www.rosatom.ru/aboutcorporati-on/nuclearindustry/nuclearindustry/2d 126b00426fd4e 1 a 6eba72afefde77d
