CC BY
36
ГУМАНИТАРНЫЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ
УДК 342.922
Билоган В.Я. студент магистратуры Сыктывкарский государственный университет имени Питирима Сорокина
Россия, г. Сыктывкар О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕНТРОВ
Аннотация. В статье рассмотрены отдельные вопросы правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг многофункциональными центрами; отмечены некоторые организационно-правовые проблемы.
Ключевые слова: государственная услуга, муниципальная услуга, принцип «одного окна», многофункциональный центр.
Bilogan V.Y. masters student Pitirim Sorokin Syktyvkar State University
Russia, Syktyvkar ON SOME ASPECTS OF LEGAL REGULATION OF THE ACTIVITY OF THE MULTIFUNCTIONAL CENTERS
Abstract. The article discusses certain issues of legal regulation of the provision of state and municipal services by multifunctional centers; some organizational and legal problems are noted.
Keywords: state service, municipal service, "single window" principle, multifunctional center.
Базовым нормативным правовым актом, регулирующим организацию деятельности многофункциональных центров (далее также - МФЦ) является Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»49 (далее -Федеральный закон № 210-ФЗ), признающийся одним из ключевых достижений в рамках административной реформы 2004-2010 годов. В том числе в связи с моментом принятия данного федерального закона лишь с 2010 года можно наблюдать научный анализ осуществления деятельности МФЦ.
Предоставление государственных и муниципальных услуг в МФЦ осуществляется в соответствии с указанным законом, при этом, разумеется, нормативная правовая база отношений, складывающихся в данной сфере, им
49 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179; 2015. № 1 (ч. I). Ст. 67.
не исчерпывается. Существует ряд иных актов различной юридической силы, конкретизирующих правовое регулирование деятельности МФЦ - это и нормативные правовые акты РФ, и нормативные правовые акты субъектов РФ, и муниципальные правовые акты.
Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 210-ФЗ деятельность многофункциональных центров осуществляется по принципу «одного окна». Данное положение предполагает, что заявитель однократно обращается с запросом по поводу предоставления государственной (муниципальной) услуги либо комплексным запросом о предоставлении нескольких таких услуг, дальнейшее же взаимодействие с государственными (муниципальными) органами осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя согласно нормативным правовым актам, регулирующим данную сферу, и соглашению о взаимодействии (о последнем скажем ниже).
Изначально принцип «одного окна» был упомянут в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»50, а также в распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»51. Далее в порядке преемственности принцип был воспринят Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р52. Окончательно же принцип «одного окна» был закреплен в Федеральном законе № 210-ФЗ.
Появление многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг было предусмотрено еще до принятия Федерального закона № 210-ФЗ. Указания о них содержались в Концепции административной реформы в 2006-2010 годах и Концепции формирования в России электронного правительства до 2010 года53 <5>. Как следствие, еще до 2010 года в отдельных регионах появились многофункциональные центры в рамках пилотного проекта. Особенности данного этапа заключались, во-первых, в том, что на тот момент законодательно не были закреплены понятие и правовой статус многофункционального центра, во-вторых - субъектам РФ было дано право самостоятельно выбирать варианты организации и способы функционирования создаваемых центров. Данные обстоятельства в своей
50 Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Российская газета. 2003. 25 июля.
51 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
52 Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р // СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3826.
53 Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372; 2009. № 12. Ст. 1429.
совокупности обусловили существенную дифференциацию практического воплощения идеи создания МФЦ.
По завершению этапа апробации идея была воспринята положительно, что было особо актуально в контексте проводимой в России антикоррупционной политики: МФЦ виделись одним из инструментов снижения коррупционных рисков в сфере предоставления публичных услуг. Основной же целью создания МФЦ было повышение качества предоставления таких услуг. Россией использовался практический опыт таких стран как Канада, Германия, Греция, Бразилия и ряда других, где многофункциональные центры действуют вполне эффективно.
Основными функциями МФЦ можно назвать: прием запросов заявителей о предоставлении государственных или муниципальных услуг; информирование заявителей о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ, представление интересов государственных органов, органов местного самоуправления при взаимодействии с заявителями; выдача заявителям документов по результатам предоставления государственных и муниципальных услуг; прием, обработка информации из информационных систем государственных органов, органов местного самоуправления, а также выдача заявителям на основании такой информации документов и целый ряд других.
Взаимодействие между МФЦ и органами, непосредственно предоставляющими государственные и муниципальные услуги, осуществляется на основании заключаемого ими соглашения, являющегося по своим признакам административным договором. А.Н. Савнецкий отмечает, что законодатель не установил обязанность государственных и муниципальных органов заключать подобные соглашения, но в силу п. 5 ст. 5 Федерального закона № 210-ФЗ заключение соглашения является юридическим фактом, с которым связывается право заявителей и обязанность МФЦ54. Заявители получают право на получение государственной (муниципальной) услуги при обращении в МФЦ, МФЦ приобретает совокупность прав и обязанностей, несет ответственность в связи с их реализацией.
Требования к заключению соглашений о взаимодействии устанавливаются Правительством РФ (ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 210-ФЗ). В этой связи Правительством РФ утверждено Постановление от 27 сентября 2011 года № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления»55. Постановление определяет основные условия,
54 Савнецкий А.Н. Отдельные проблемы правовой регламентации деятельности МФЦ. М.: РАГС, 017.189 с.
55 Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и
в соответствии с которыми будет осуществляться взаимодействие многофункционального центра с государственными и муниципальными органами власти. Обращает на себя внимание тот факт, что Федеральным законом № 210-ФЗ предусмотрено включение в соглашение положения о правах и обязанностях государственного или муниципального органа, предоставляющего услуги (п. 4 ч. 2 ст. 18), в указанном Постановлении же говорится о включении положения исключительно об обязанностях (подп. «б» п. 4). Также постановлением закрепляется порядок заключения соглашения о взаимодействии, утверждается перечень услуг, предоставление которых организуется МФЦ. Данный перечень включает одни из самых массовых услуг, предоставляемых на всей территории Российской Федерации. Утверждается и рекомендуемый перечень государственных и муниципальных услуг, предоставление которых может быть организовано МФЦ.
Частью 2 статьи 18 Федерального закона № 210-ФЗ, Постановлением Правительства РФ № 797 установлены требования к содержанию рассматриваемого соглашения. Механизм делегирования государственных функций многофункциональным центрам должен отличаться максимально возможной прозрачностью, поэтому соответствующие требования конкретизируются в Примерной форме соглашения, разработанной Минэкономразвития России56. При всем этом в указанных документах остается не определенным порядок материально-технического и финансового обеспечении предоставления государственных (муниципальных) услуг: указывается лишь, что обеспечение осуществляется за счет средств бюджета публично-правового образования, являющегося учредителем многофункционального центра (п. 5 Постановления № 797). Такая неопределенность может привести к ряду организационных трудностей; полагаем, указанное положение нуждается в конкретизации.
Говоря об информационном обеспечении, можно отметить, что все еще остаются актуальными проблемы несовместимости программного обеспечения различных ведомств, отсутствия единых банков данных, а также недостаточной правовой регламентации в данной части.
На муниципальном уровне каждое муниципальное образование закрепляет перечень предоставляемых муниципальных услуг. Проанализировав соответствующие муниципальные правовые акты, можно заключить, что утвержденные ими перечни зачастую существенно
федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2011. № 40. Ст. 5559.
56 Приказ Минэкономразвития России от 18 января 2012 г. № 13 «Об утверждении примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 19.
отличаются по составу. Некоторыми исследователями в этой связи высказываются предложения об использовании императивного метода регулирования в отношении муниципальных услуг, необходимости закрепления перечня муниципальных услуг, которые органы местного самоуправления обязаны предоставлять через МФЦ, - по аналогии с соответствующим перечнем государственных услуг, закрепленным на федеральном уровне.
В настоящее время реализация принципа «одного окна» в России осуществлена не в полной мере. Причины называются различные, в том числе следующие:
- недостаточность развития информационного общества в России;
- высокая динамика правового регулирования данной сферы;
- выборочность заключаемых соглашений о взаимодействии МФЦ с органами государственной власти и органами местного самоуправления в связи с высокими финансовыми затратами и недостаточной информационно -технической базой.
Затрагивается и кадровая проблема. Для эффективной работы МФЦ требуется большое количество сотрудников, каждый из которых имеет знания высокого уровня в различных областях. Сотрудники МФЦ проходят подготовку, но она зачастую признается недостаточной. Исследователями предлагается, например, дифференцировать функции сотрудников МФЦ по ряду критериев: отраслевой принадлежности, уровню экспертной компетентности и т.д.57
В целом деятельность МФЦ признается эффективной, индикатором в данном случае является достижение отдельных целей административной реформы - повышение качества предоставления публичных услуг, устранение прямого контакта с чиновниками, снижение коррупционных рисков. Процедура получения публичных услуг стала проще, быстрее и комфортнее, что подтверждается социологическими опросами посетителей МФЦ.
МФЦ рассматривается сегодня и как вспомогательное средство при переходе к модели предоставления публичных услуг, предполагающей осуществление такого предоставления исключительно с использованием сети интернет, на всех стадиях58. Предусматривается, что в дальнейшем все государственные и муниципальные органы должны предоставить гражданам возможность воспользоваться услугами в электронной форме. Однако в остающейся актуальной ситуации неравенства доступа населения к сети интернет, стремительная реализация программ, направленных на предоставление публичных услуг посредством применения информационно -коммуникационных технологий, может привести к ущемлению прав граждан на получение соответствующих услуг.
57 Савнецкий А.Н. Отдельные проблемы правовой регламентации деятельности МФЦ. М.: АГС, 2017. 189 с.
58 Корижский М.Л. Электронное правительство и публичные услуги: правовой аспект // Стато. 2016. № 11. С. 28-35.
Использованные источники:
1. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179; 2015. № 1 (ч. I). Ст. 67.
2. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Российская газета. 2003. 25 июля.
3. Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2011. № 40. Ст. 5559.
4. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
5. Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372; 2009. № 12. Ст. 1429.
6. Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 -2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Приказ Минэкономразвития России от 18 января 2012 г. № 13 «Об утверждении примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 19.
8. Савнецкий А.Н. Отдельные проблемы правовой регламентации деятельности МФЦ. М.: РАГС, 2017. 189 с.
9. Корижский М.Л. Электронное правительство и публичные услуги: правовой аспект // Стато. 2016. № 11. С. 28-35.
