CC BY
26алтайский вестник
государственной и муниципальной службы
118Л
2020 ^■
УДК 347.133.4
Светлана Александровна Бондаренко, доцент кафедры гражданского права и процесса Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат педагогических наук, доцент
В статье автор анализирует три вида договоров, которые заключают многофункциональные центры, как организации, имеющие статус юридического лица. МФЦ могут вступать в правовые отношения от своего имени, заключая гражданско-правовые договоры, и от имени публичного образования, выполняя государственные услуги. Автор анализирует судебную практику с участием МФЦ в качестве стороны в гражданско-правовом споре, показывает практику заключения соглашений (договоров) с органами публичной власти на примере МФЦ Алтайского края.
Ключевые слова: многофункциональный центр, государственные (муниципальные) услуги, агентский договор, договор возмездного оказания услуг, соглашения о взаимодействии.
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИИ С УЧАСТИЕМ МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНОГО ЦЕНТРА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
LEGAL NATURE OF CONTRACTUAL RELATIONS INVOLVING A MULTIFUNCTIONAL CENTER FOR PROVIDING STATE AND MUNICIPAL SERVICES
Проводимая в государстве административная реформа, направленная на оптимизацию исполнения публичных функций, в качестве одной из целей ставила повышение комфортности при очном обращении заявителей в государственные органы, в государственные внебюджетные фонды, в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по принципу «одного окна». При этом межведомственное информационное взаимодействие, необходимое для оказания государственной услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и др.), проходит без участия заявителя, что позволяет исключить коррупционную составляющую в деятельности органов публичной власти.
В настоящее время одним из основных направлений развития Российской Федерации как «сервисного» государства определено повышение качества, доступности и эффективности государственных и муниципальных услуг. Это, во многом связано, с изменением модели государственного управления, с достижением баланса между
централизованным управлением и свободой действий на местах через различные формы волеизъявления. В Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - закон № 210-ФЗ от 27.07.2010) дано понятие государственной (муниципальной) услуги как деятельности по реализации функций, соответственно, федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами. Следовательно, в таком понимании публичную услугу следует рассматривать как выполнение публичной функции, которая может осуществляться, в том числе многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг, который может быть создан только как некоммерческая организация в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе автономного учрежде-
ния). Однако оказание публичных услуг, хотя оно и осуществляется некоммерческой организацией, не может регулироваться главой 39 Гражданского кодекса РФ.
Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Алтайского края (далее - МФЦ Алтайского края) - это новая форма взаимодействия государства и граждан при предоставлении государственных или муниципальных услуг по принципу «одного окна». К услугам, предоставляемым МФЦ Алтайского края, относятся услуги в сфере: социальной поддержки населения; регистрации недвижимости; определения или подтверждения гражданско-правового статуса физических лиц; регулирования предпринимательской деятельности, налогов и сборов; труда и занятости; природопользования; оформления и выдачи справок, лицензий и др.
Анализируя Устав МФЦ Алтайского края в новой редакции, утвержденный Министерством социальной защиты Алтайского края 19.12.2019 [1], можно выделить следующие виды договоров
управление "«j
_:_а
(соглашений), которые вправе заключать МФЦ:
1. Соглашения о взаимодействии с территориальными управлениями федеральных органов исполнительной власти, с краевыми органами исполнительной власти, с органами местного самоуправления, в частности, с Администрацией г. Барнаула, Главным управлением Министерства внутренних дел РФ по Алтайскому краю, Управлением Федеральной налоговой службы по Алтайскому краю, Отделением Пенсионного фонда РФ по Алтайскому краю и т.д.) [2]. На сегодня МФЦ Алтайского края заключило 121 соглашение, в том числе 11 соглашений с территориальными управлениями федеральных органов исполнительной власти, 7 соглашений с краевыми органами исполнительной власти, 103 соглашения с органами местного самоуправления.
2. Гражданско-правовые договоры возмездного оказания услуг заявителям (составление договоров, заполнение налоговых деклараций и т.п.) и договоры, обеспечивающие деятельность МФЦ как юридического лица (например, договор аренды).
3. Агентские договоры и иные договоры на оказание посреднических услуг от имени коммерческих организаций.
Остановимся на правовой природе каждого из видов договорных отношений, в которые вступает МФЦ. В связи с чем следует определить различия в природе договорных отношений в частном и публичном праве. В гражданском праве на договоре основываются субъективные права и обязанности. В публичном праве, в частности, административном, в основе отношений МФЦ с гражданами и юридическими лицами лежит социальная обязанность субъекта совершать какое-либо действие для общего блага. В рамках нашего исследования - это оказать государственные или муниципальные услуги. МФЦ выступает как представитель заявителя в силу закона (ст. 16 ФЗ № 210 от 27.07.2010) с государственными и муниципальными органами при оказании ими государственных и муниципальных услуг. «Предметные границы применения такого правового инструмента, как договор, - по мнению В. А Белова, - находятся далеко за пределами отношений, регулируемых гражданским правом. Но это обстоятельство само по себе может свидетельствовать лишь о том, что некоторые сферы общественных отношений, вопреки своему целостному регулированию правом публичным, изымаются из сферы его компетенции
и регулируются на принципах, свойственных праву частному, гражданскому» [3].
Сегодня можно наблюдать наметившиеся тенденции в развитии российской правовой системы. По словам Э.В. Талапиной, это публицизация частного права, то есть наличие в нем императивных норм как результат социализации права и коммерциализация публичного права, когда отношения государства и частных лиц регулируются нормами частного права [4]. Следует согласиться, что в настоящее время усиливается императивность гражданско-правового регулирования имущественных отношений, но наблюдаются обстоятельства, связанные с коммерциализацией публичного права, то есть внедрения в публично-правовые отношения элементов договорного права.
Соглашения о взаимодействии МФЦ с различными органами государственной власти или органами местного самоуправления не являются гражданско-правовыми договорами, поскольку гражданское законодательство к административным правоотношениям применяется, если это предусмотрено законодательством (ст. 2 ГК РФ). Требования к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления устанавливаются Правительством Российской Федерации [5].
Ни в законе № 210-ФЗ от 27.07.2010, ни в названном постановлении Правительства РФ, предусматривающем требования к заключению соглашений о взаимодействии, нет отсылки к применению гражданского законодательства, следовательно, указанные соглашения (договоры) выступают не средством реализации гражданской правоспособности МФЦ как юридического лица, а формой выполнения возложенных на него государственных функций. Практически это может означать, что договоры в иных сферах, чем те, что относятся к предмету ведения права гражданского, заключаются не для удовлетворения частных интересов МФЦ, а для достижения предусмотренных для него законом целей.
Второй вид названных выше договоров является гражданско-правовым. Так, в п. 1.7 Устава КАУ МФЦ Алтайского края установлено, что автономное уч-
реждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Заключение договоров возмездного оказания услуг с заявителями (набор текста, заполнение налоговых деклараций и извещений о намерении продать земельный участок сельскохозяйственного назначения, платный выездной прием и т.д.), как правило, осуществляется в устной форме, поскольку исполняются при их совершении, что установлено в п. 2 ст. 159 ГК РФ. Поскольку эти договоры можно отнести к правовой конструкции публичного договора, то приказом КАУ «МФЦ Алтайского края» № 220/1 от 01.11.2019 утвержден Перечень дополнительных платных услуг и одинаковая для всех стоимость за единицу услуги [6].
Примером гражданско-правового спора, возникшего из договора аренды между МФЦ Алтайского края и Администрацией Бийского района Алтайского края, может служить дело, рассмотренное Арбитражным судом Алтайского края 26.12.2018, оставленное без изменения постановлениями Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2019 и Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.06.2019 [7]. Муниципальное учреждение «Комитет администрации по управлению муниципальным имуществом, земельным отношениям Бийского района Алтайского края» обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с исковым заявлением к краевому автономному учреждению «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Алтайского края» о взыскании 85 333,33 руб. неосновательного обогащения за период с 01.01.2018 по 30.04.2018, которое договор аренды не подписало, продолжало пользоваться переданным имуществом, оплату не производило. КАУ «МФЦ Алтайского края», будучи самостоятельным юридическим лицом, не лишено возможности заключать договоры аренды, необходимые для осуществления своей уставной деятельности, действующее законодательство такого запрета не содержит. Оценив представленные в материалы дела доказательства, суды установили факт использования ответчиком имущества истца в период с 01.01.2018 по 30.04.2018 в отсутствие правовых оснований и пришли к верному выводу, что неосновательным обогащением явля-
Ж
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
78i
2020
ется сбереженная ответчиком плата в размере арендных платежей за пользование спорным имуществом в заявленный период, которые подлежали бы оплате за фактическое пользование имуществом в размере 85 333,33 руб., и ответчиком по размеру не оспаривается.
Третий вид договоров, заключаемых МФЦ Алтайского края, направлен на оказание посреднических услуг на основании агентских договоров, например, с КГБУ «Алтайский центр недвижимости и государственной кадастровой оценки», услуг страхования, банковских услуг с ПАО «Альфа Банк», с АО «Корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства». Эти договоры также носят гражданско-правовой характер, поскольку договор применяется в отношениях, где нет субординации, а они строятся на началах взаимодействия, то есть в частных отношениях - во взаимодействии частных лиц и имеют правовую природу агентского договора.
В многофункциональных центрах других субъектов Российской Федерации предусматривается заключение агентских договоров на проведение оценки имущества, технического осмотра транспортных средств. Подтверждением тому, что МФЦ заключает агентские договоры, может служить рассмотренное дело в кассационной инстанции Арбитражного суда Западно-Сибирского округа. Государственное автономное учреждение «Многофункциональный центр организации предоставления государственных и муниципальных услуг Новосибирской области» обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании незаконным решения от 19.01.2015 Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области по проведению учреждением закупки в форме конкурсного отбора от 16.12.2014 № 2-А на право заключения агентского договора по оценке имущества. ФАС по Новосибирской области сделаны выводы о проведении конкурсного отбора с нарушением требований пункта 3 статьи 3 Закона № 223-ФЗ и о неправомерном отказе ООО «Лим-
мион» в участии в этом конкурсном отборе. Кассационная инстанция учла, что по условиям этого агентского договора МФЦ Новосибирской области принимал на себя обязанности агента по осуществлению определенных действий за вознаграждение от принципала, который определялся по результатам конкурсного отбора. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что в данном случае осуществлялось предложение МФЦ своих агентских услуг, которое не регулируется положениями закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», и поэтому решение антимонопольного органа признал незаконным. Арбитражный суд Западно-Сибирского округа оставил в силе ранее принятые решения нижестоящих судов [8].
В заключении следует отметить, что договор как цивилистическая правовая категория универсален и все шире используется в отечественном праве, в том числе публичном. Обсуждение проблем использования отраслями публичного права цивилистических конструкций является достаточно часто предметом научных дискуссий на круглых столах и научно-практических конференциях. В целом, для публично-правового регулирования нормы и институты частного права выступают как инородные, поэтому отдельные ученые (В.А. Белов [1], А.О. Рыбалов [9]) сопротивляются включению их в механизм правового регулирования отношений, основанных на субординации. По утверждению В.А. Белова, «договора нет, и не может быть в отношениях субъектов права, состоящих в отношениях власти-подчинения, поскольку такого рода отношения позволяют субъекту властвующему приказывать, обеспечивая исполнение этих приказов обязанностью подвластного подчиняться и перспективой его ответственности в случае неподчинения» [3, с. 689].
На наш взгляд, внедрение инструментов договорного права в публичные отрасли права становится реальностью, поэтому можно поставить вопрос об условиях
и пределах применения гражданско-правовых норм в публичном праве. Бесспорно, частное и публичное право - это явления, существующие объективно, но вместе с тем они имеют существенные различия, тенденции взаимодействия частного и публичного права продолжают исследоваться учеными.
1. Устав Краевого автономного учреждения «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Алтайского края» [Электронный ресурс]. -URL: http://mfc22.ru/upload/documents/ uchredDoc_7.pdf (дата обращения: 24.02.2020).
2. Реестр соглашений МФЦ .Алтайского края с территориальными управлениями федеральных органов исполнительной власти, с краевыми органами исполнительной власти, с органами местного самоуправления [Электронный ресурс]. - URL: https://mfc22.ru/ documents/reestr_soglasheniy/ (дата обращения: 24.02.2020).
3. Белов В.А. Гражданское право. В 2 кн. Т. 2. Общая часть. Лица, блага, факты. 2-е изд., пер. и доп.: учебник для бакалавриата и магистратуры. - Москва: Юрайт, 2018. - 950 с.
4. Талапина Э.Ф. Публичное право и экономика: курс лекций. - Москва: Волтерс Клувер, 2011. - С. 46-47.
5. О взаимодействии между МФЦ и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления: Постановление Правительства Российской Федерации от 27.09.2011 № 797, (ред. от 24.01.2020) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 40. - Ст. 555
6. Перечень дополнительных платных услуг: приказ КАУ «МФЦ Алтайского края» от 01.11.2019 № 220/1 [Электронный ресурс]. - https://mfc22.ru/documents/ perechen_dopolnitelnykh_platnykh_uslug_ kau_mfts_altayskogo_kraya/ (дата обращения: 24.02.2020).
7. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.06.2019 № А03-14122/2018 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.12.2015 № А45-1732/2015 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Теория публичного правоотношения: перспективы избавления от цивилистической догматики // Правоведение. - 2011. - № 2. -С. 255.
Svetlana Aleksandrovna Bondarenko, Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor
The article analyzes three types of contracts concluded by multifunctional centers as organizations that have the status of a legal entity. Multifunctional centers can enter into legal relations on their own account by concluding civil contracts and on behalf of a public organization, performing public services. The author analyzes the judicial practice with the participation of multifunctional center as a party in a civil dispute, shows the practice of concluding agreements (contracts) with public authorities on the example of the multifunctional center of Altai Krai.
Keywords: multifunctional center of the state (municipal) services, agency contract, paid services agreement, cooperation agreement.
13
