CC BY
104
УДК 341.325
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В ОТНОШЕНИИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Д.В. Азаров
В статье рассмотрены возможные варианты взаимодействия региональных органов представительной власти с судебной властью в рамках реализации представительными органами субъектов Российской Федерации контрольных полномочий.
Ключевые слова: право, принцип разделения властей, система сдержек и противовесов, парламентский контроль, судебная власть.
Конституционно-правовой принцип разделения властей предполагает реализацию системы сдержек и противовесов с участием в ней всех ветвей государственной власти. Между тем, в научных работах, посвященных и принципу разделения властей, и парламентскому контролю, акцент делается на исследовании принципов, условий и порядка взаимодействия законодательной и исполнительной власти. Что касается судебной власти, то ее участие в системе сдержек и противовесов сводится в основном к судебному контролю в рамках реализации функции осуществления правосудия. Судебному контролю в литературе уделено также достаточно внимания. Однако возникает вопрос: ограничивается ли участие судебной власти в системе сдержек и противовесов судебным контролем, т.е. контролем со стороны суда, и возможен ли контроль над судебной властью?
Небезосновательно принято считать, что степень независимости судебной власти ввиду ее социальной и правовой природы должна быть выше по сравнению с другими ветвями государственной власти. В демократическом правовом государстве высшей властью является власть закона, соответственно, судебная власть, обеспечивающая верховенство закона, должна быть свободна от чьего бы то ни было влияния, что бы иметь возможность быть объективной и беспристрастной. Высказанные соображения являются разумными и принципиальных возражений не вызывают. Вместе с тем, вытекающий из ст. 3 Конституции России принцип единства государственной власти во взаимной связи с принципом разделения властей (ст.10 Конституции РФ), по всей видимости, предполагает более тесную связь между всеми ветвями государственной власти, и возможность взаимного контроля за их деятельностью. Разумеется, что при определении принципов, условий и порядка осуществления такого контроля должны учитываться особенности каждой из ветвей государственной власти.
Основу системы сдержек и противовесов составляет правовая природа каждой ветви государственной власти, обуславливающая их компетенцию. Действительно, уже то обстоятельство, что органы одной ветви государственной власти принимают законы, другой - их исполняют, а третьей -разрешают возникающие споры, создает вполне реальное препятствие сосредоточению власти. Вместе с тем, система сдержек и противовесов гораздо сложнее приведенной схемы. В частности, наличие в статусе парламента контрольной составляющей обуславливает его компетенцию по реализации функций государственного контроля как за деятельностью исполнительной, так и судебной власти.
До вступления в силу Федерального закона от 15.12.2001 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (далее - Закон о статусе судей) органы законодательной власти субъектов РФ принимали участие в процедуре назначения судей федеральных судов, выражая свое мнение относительно всех кандидатов. Конституционно-правовой основой такого подхода к регулированию отношений, возникающих при назначении федеральных судей, являлись (и, кстати, с тех пор ничего в этом плане не изменилось) нормы пунктов «б» и «л», части 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которым защита прав и свобод человека и гражданина, а также кадры судебных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, право представительного органа государственной власти участвовать в формировании судейского корпуса вытекает из того же принципа разделения властей, провозглашенного российской Конституцией в качестве одной из основ конституционного строя. Не случайно назначение на должность судей высших судебных инстанций отнесено нормами п. «ж» ч. 1 ст. 102 и части 1 ст. 128 Конституции РФ к ведению Совета Федерации. Эта составляющая компетенции представительной власти логично вытекает из отстаиваемой нами идеи о единстве государственной власти (вытекающей, как уже отмечалось, из толкования ст. 3 Конституции РФ) в контексте принципа разделения властей. Действительно, раз единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, то участие, в той или иной степени, представителей народа в формировании всех ветвей государственной власти видится правомерным, логичным и разумным. Учитывая наличие в России двухуровневой системы государственной власти, принцип участия представительной власти в формировании судебной должен, по всей видимости, соблюдаться не только на федеральном уровне осуществления государственной власти, но и на региональном. Вместе с тем, как справедливо отмечается в литературе, «не смотря на правовое закрепление разделения властей в механизме государственной власти субъектов
Российской Федерации оно действует на сегодняшний день недостаточно эффективно» [3, с. 219]. Одним из средств повышения эффективности системы сдержек и противовесов, в том числе и на региональном уровне, видится парламентский контроль, в рамках которого региональные парламенты должны иметь юридическую возможность участия в формировании судейского корпуса.
Как уже отмечалось, до сентября 2002 года (федеральный закон от 15.12.2001 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в части исключения выявления мнения законодательного органа субъекта Российской федерации при назначении на должности судей федеральных судов вступил в силу 19 сентября 2002 года) органы региональной законодательной (представительной) власти обладали правомочием выражать свое мнение относительно кандидатов на должности федеральных судей. В частности, согласно ч. 1 ст. 33 Устава Брянской области от 26.01.1996 г. к исключительной компетенции областной думы относилось, в том числе, дача согласия при назначении на должности судей федеральных судов. Механизм такого согласования определялся Законом Брянской области «О порядке согласования с органами государственной власти Брянской области кандидатур для назначения на должности судей, начальника управления (отдела) Судебного департамента в Брянской области, прокурора Брянской области и утверждения начальника Управления внутренних дел Брянской области» от 17 ноября 1998 г. № 39-3 (далее - Закон о согласовании). Обязанность подготовки материалов и проведения предварительного рассмотрения кандидатур на должности федеральных судей возлагалась на постоянный комитет областной Думы по законодательству и правовому регулированию. По результатам рассмотрения кандидатур комитет согласно ст. 6 Закона о согласовании принимал одно из следующих решений: рекомендовать областной Думе согласовать для назначения представленную кандидатуру или рекомендовать Думе отказать в таком согласовании. Такие решения должны были быть аргументированными. Члены комитета, имеющие особое мнение по рассматриваемому вопросу, имели право изложить его в письменном виде. При рассмотрении на заседании областной Думы кандидатур на должности федеральных судей председатель указанного комитета Думы представлял депутатам кандидатуру для согласования, доводил до их сведения решение комитета, оглашал особое мнение отдельных членов комитета, если таковое имелось. В ходе обсуждения депутаты были вправе задавать вопросы докладчику, кандидату на согласование, лицам, приглашенным на заседание Думы по заслушиваемому вопросу, вносить предложения по обсуждаемым кандидатурам. Согласование или отказ в нем оформлялись постановлением областной Думы (п. 3 ст. 7 Закона о согласовании).
Такой подход регионального законодателя к процедуре назначения на должности федеральных судей представляется в принципе правильным. Он, как уже отмечалось, имеет под собой прочную конституционно-правовую основу. В этой связи стоит упомянуть, что конституционность правовых норм, устанавливающих обязательность учета мнения региональных представительных органов государственной власти при назначении на должности судей федеральных судов, неоднократно была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ; см. определения от 27 октября 2000 г. № 217-О по жалобе гражданина А.В. Паукова на нарушение его конституционных прав положением части 6 ст. 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», от 21 декабря 2000 г. № 252-О по жалобе гражданина С.А. Юркина на нарушение его конституционных прав частью 6 ст. 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и ст. 6 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», Постановление от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Мало того, в 2004 году Законодательное Собрание Ростовской области обращалось в КС РФ с жалобой, в которой выражало свою правовую позицию о том, что федеральный законодатель не имел права исключать участие субъектов федерации в назначении судей федеральных судов. Определением от 09 июня 2004 г. № 218-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности пункта 32 части 2 статьи 43 Устава Ростовской области» заявителю было отказано в принятии к рассмотрению запроса, однако, анализ правовых позиций КС РФ по вопросу о праве региональных парламентов участвовать в назначении судей федеральных судов позволяет сделать ряд важных выводов.
Во-первых, нормы ст. 6 Закона о статусе судей в редакции, действовавшей до сентября 2002 года, предусматривали такую форму участия законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в процедуре назначения на должность федеральных судей как выражение своего мнения. Оценивая юридическое значение указанной формы, КС РФ неоднократно подчеркивал, что реализация полномочия Президента РФ назначать судей федеральных судов не может быть обусловлена согласием или несогласием субъекта Российской Федерации с назначением конкретного лица на должность. Отрицательное отношение регионального парламента к кандидатуре на должность федерального судьи в отличие от отрицательного отношения квалификационной коллегии судей не является препятствием для представления такой кандидатуры Президенту РФ для рассмотрения и принятия по ней решения (которое может быть как положительным, так и отрицательным). Не смотря на
то, что такая правовая позиция не видится бесспорной (учитывая содержание нормы п. «л», части 1 ст. 72 Конституции РФ), тем не менее, с ней можно согласиться. Действительно, раз правомочие назначать судей федеральных судов (за исключением тех, кого назначает Совет Федерации) принадлежит Президенту РФ, то ограничивать его в реализации этого правомочия не стоит. В то же время, есть убеждение, что чем больше у Президента РФ будет мотивированных мнений относительно кандидатуры на должность федерального судьи, тем взвешеннее будет его решение относительно профессиональной судьбы кандидата.
Во-вторых, позволим себе не согласиться с выводом КС РФ о том, что определение условий и порядка занятия должности федерального судьи является исключительным правом федерального законодателя и не предполагает обязательного участия субъектов РФ в правовом регулировании в данной сфере. В Определении КС РФ от 9 июня 2004 г. № 218-О, содержащем такой вывод, отмечается, что при исключении из пункта 3 статьи 6 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» слов «с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации» федеральным законодателем было учтено соответствующее решение Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированное в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом постановлении КС РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Алтай, согласно которым городской и районные суды Республики Алтай, т.е. федеральные суды, образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. Вопрос о возможности участия регионального парламента в назначении судей федеральных судов в указанном деле не рассматривался. Между тем, интересным применительно к рассматриваемому вопросу является вывод КС РФ относительно конституционности нормы п. 1 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Позиция КС РФ в данном вопросе сводится к следующему. Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то, по смыслу статьи 72 Конституции РФ во взаимосвязи ее со статьями 5 (часть 3), 11, 76, 77 (часть 2), 78, (части 1 и 2) и 85 (часть 1), федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях; этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур. Учитывая, что и защита прав человека (основная задача судебной власти), и кадры судебных органов относятся к предмерам совместного ведения РФ и ее субъектов, федеральный законодатель обязан обеспечить возможность региональной власти участвовать в формировании кадров судебного корпуса. Это не будет являться покушением на самостоятельность федеральной власти, так как, в конечном счете, окончательное решение вопроса остается за последней. Вместе с тем, сам факт участия региональной представительной власти в формировании исполнительной и судебной, будет логичным следствием реализации конституционного принципа единства и разделения государственной власти и реализуемых в рамках этого принципа региональными парламентами контрольных полномочий.
Анализ ситуации, сложившейся в сфере правового регулирования процедуры назначения федеральных судей в рассматриваемой плоскости, не будет полным без исследования причин, по которым федеральный законодатель решил устранить региональные парламенты от участия в процедуре назначения федеральных судей. Формально изменение нормы ст. 6 Закона о статусе судей связывалось с принятием Федерального закона «Об органах судейского сообщества» (вступление в силу Федерального закона от 15.12.2001 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в части исключения выявления мнения законодательного органа субъекта Российской федерации при назначении на должности судей федеральных судов связывалось с датой вступления в силу этого закона). Логично было предположить, что закон об органах судейского сообщества как-то восполнит утрату права региональных парламентов участвовать в процедуре назначения судей, предоставив, например, парламентам право как-то взаимодействовать с органами судейского сообщества в рамках процедуры отбора кандидатов на должность судьи. Однако, вступивший в силу с 19 марта 2002 г. Федеральный закон «Об органах судейского сообщества» (ст. 11) ограничил возможность участия региональных парламентов в
процедуре назначения федеральных судей полномочием назначать представителей общественности в квалификационные коллегии судей в субъектах Российской Федерации. Понятно, что в такой ситуации говорить о парламентском контроле в отношении судебной власти можно лишь с большой долей условности.
Реальные причины указанных изменений проявляются, если проследить эволюцию института регионального парламентского контроля за последние два десятилетия. В 90-е годы прошлого века этот институт развивался очень динамично. Региональные власти максимально использовали имеющийся потенциал для определения своего статуса. На этот период времени приходится пик законодательной активности региональных парламентов в вопросе регулирования их полномочий, в том числе в области реализации государственного контроля. Вопросы правовой регламентации контрольной составляющей статуса региональных парламентов активно обсуждались и в юридической науке. На рубеже веков наметился спад интенсивности развития института регионального парламентского контроля. Одна из причин тому - деятельность КС РФ, который признавая не соответствующими Конституции РФ отдельных положений региональных законов (в том числе Конституций, Уставов субъектов РФ) в части определения правомочий (в том числе и контрольных) региональных органов представительной власти очертил границы их компетенции. Собственно говоря, то же самое сделал и федеральный законодатель в рамках предоставленных ему полномочий. Таким образом, прослеживается определенное направление государственной политики федерального центра в отношении регионов.
Сегодня в отношении региональных парламентов наметились определенные положительные изменения. По всей видимости, появился социальный заказ на формирование в их лице реальных органов региональной государственной власти, что подтверждается очередным всплеском региональной законодательной активности (в 2012 году принят Закон Ненецкого округа «О контрольной деятельности Законодательного Собрания», в 2013 году - одноименный Закон Кировской области) и научного интереса к теме. Пользуясь ситуацией, считаем необходимым вернуться к обсуждению вопроса о возможности участия представительных органов государственной власти субъектов РФ в контроле над формированием судейского корпуса в регионах, и как вариант решения этого вопроса - вернуться к регулированию такого участия, которое было до вступления в силу Федерального закона от 15.12.2001 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации». О правильности предлагаемого подхода свидетельствует и зарубежный опыт. Так, например, в Германии «назначением судей, их переводом и повышением по должности занимаются соответствующие комитеты по выборам судей, которые являются не органами судейского самоуправления, а специальными органами парламентов и министерств юстиции федерации и земель» [1].
Учитывая выделение в законодательстве и правовой науке таких видов парламентского контроля как предварительный, текущий и последующий, контроль за формированием судейского корпуса логично будет отнести к предварительному контролю.
Одной из целей парламентского контроля является обеспечение соблюдения прав и свобод человека. Эта цель вытекает из сути парламента как представительного органа государственной власти. Среди задач, реализуемых для достижения указанной цели, особое место занимает обеспечение защиты нарушенных или оспариваемых прав. В этой части задачи представительной и судебной ветвей государственной власти совпадают (см. п. 1 ст. 2 АПК РФ) с той лишь разницей, что представительные органы власти сами не защищают, а только обеспечивают защиту, создавая для этого все необходимые условия; судебные органы непосредственно защищают нарушенные и оспариваемые права, так как это их основная функция. В этой связи представляется целесообразным установить правовые механизмы взаимодействия региональных парламентов с квалификационными коллегиями судей субъектов Российской Федерации, предоставив парламентам в рамках реализации контрольных полномочий обращаться в региональные квалификационные коллегии судей с заявлениями о привлечении судей к дисциплинарной ответственности по результатам осуществления мероприятий парламентского контроля. Разумеется, также как и в вопросе согласования кандидатур на должность федерального судьи, роль парламента в данном вопросе должна сводиться к тому, что бы обратить внимание компетентных органов на обстоятельства, которые региональному представительному органу видятся заслуживающими внимания. Полагаю, что и на таком уровне взаимодействия представительной и судебной властей может быть достигнут хороший эффект. Контроль за качеством защиты прав и свобод человека судебной властью, в соответствии с предложенной выше классификацией, будет соответственно относиться к текущему парламентскому контролю.
В заключение хотелось бы отметить, что одним из принципов парламентского контроля является принцип системности. Этот принцип проявляется, в том числе, в регулярности осуществления парламентом контрольных полномочий. Учитывая, что судейский корпус постоянно обновляется, функция согласования кандидатур федеральных судей позволит обеспечить системность (во всяком случае - регулярность) реализации региональными парламентами своих контрольных полномочий, и таким образом даст новый импульс развитию контрольной функции региональных парламентов.
This article describes possible variants of interrelations between the regional bodies of the representative power and the judicial one in the framework of realization of the control authorities by the representative bodies of the subjects of the Russian Federation.
Keywords: law, the principle of separation of powers, policy of checks and balances, parliamentary control, judicial power.
Список литературы
1. Акимова Е.А. Особенности правового регулирования формирования судейского корпуса в Германии// Российский судья. 2011. № 11.
2. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: Городециздат, 2001.
3. Зуев Б.Р., Мартемьянова Г.В. Роль конституционных (уставных) судов в системе разделения властей субъектов Российской Федерации/ Вестник Брянского госуниверситета. №2(2), 2012.
4. Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации/ под. ред. П.П. Сергуна. Саратов. 2010.
5. Чертков А.Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М.: Юстицинформ, 2005.
Об авторе
Азаров Д.В. - доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Брянского государственного университета им. акад. И.Г. Петровского, соискатель Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
