CC BY
1084
И. А. Мордвинова
проблема конституционно-правового выражения системы сдержек и противовесов
Рассмотрены актуальные проблемы правового выражения системы сдержек и противовесов в Конституции РФ, проанализированы полномочия Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, судов в сфере их взаимодействия и взаимовлияния, определены место и роль каждого в системе сдержек и противовесов. Сделан ряд важных выводов об эффективности функционирования рассматриваемой системы.
Ключевые слова: принцип разделения власти, система сдержек и противовесов, президентская власть, роспуск Государственной Думы, ограниченный набор контрольных полномочий Федерального Собрания РФ.
Произошедшие в России демократические преобразования создали в стране новую систему организации государственной власти. Основой такой системы стали такие принципы правового государства, как: верховенство права, приоритет прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения власти, независимость суда, приоритет международного права и другие. Одним из наиболее значимых принципов правового государства является принцип разделения власти, который закреплен в конституциях большинства демократических государств. Указанный принцип дополняется так называемой системой сдержек и противовесов, которая позволяет не только разделить три ветви власти, но и конструктивно уравновесить их. По сути, «система сдержек и противовесов является ключевой составляющей принципа разделения властей. Существование такой системы, в конечном счете, определяет особенности практической реализации принципа разделения властей»1.
В нашей стране указанный принцип был впервые закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР2, а позже введен в Конституцию РФ 1993 г.3, ст. 10 которой гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Однако, несмотря на то, что принцип разделения власти провозглашен на уровне Конституции РФ, следует отметить, что фактически в практике государственного устройства России он не реализован. Одна из причин этого — отсутствие эффективной и оптимальной системы сдержек и противовесов.
Представляется, что для наилучшего освещения проблем правового выражения системы сдержек и противовесов в Конституции РФ необходимо раскрыть ее содержание с точки зрения классического подхода.
Создателем доктрины «разделения власти» по праву считается Монтескье. Концепцию разделения власти Монтескье обосновал в своей работе «О духе законов»4. По его мнению, для обеспечения свободы недостаточно одного разделения власти между несколькими органами. Необходимо, чтобы эти органы находились во взаимном равновесии, чтобы ни один из них не мог получить преобладания над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательства на его самостоятельность со стороны другого. Основу классической теории разделения власти составляет так называемый «принцип сдержек и противовесов», делающий эту доктрину универсальным средством организации государственной власти. Для того чтобы оставаться независимыми друг от друга, ветви
власти должны иметь возможность взаимодействовать, воздействовать друг на друга. Законодательная власть, помимо законотворческой функции, должна быть наделена контрольно-надзорными функциями за исполнительной властью, законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным органом. Исполнительная власть должна действовать в рамках законов, установленных законодательной властью, при этом она имеет право вето в области законодательства. Таким образом, исполнительная власть должна заниматься исполнением законов и быть не только подотчетной, но и подконтрольной парламенту, особенно в части расходования бюджетных средств. Роль арбитра отводится независимому от исполнительной и законодательной власти суду: «Судебную власть следует поручать не постоянно действующему сенату, а лицам, которые в известные времена года по указанному законом способу привлекаются из народа для образования суда, продолжительность действия которого определяется требованиями необходимости»4.
Таким образом, главным постулатом теории Монтескье является независимость ветвей власти, их конструктивное взаимодействие и возможность сдерживать стремление друг друга к захвату всей полноты власти.
Думается, что российская модель разделения власти и системы сдержек и противовесов не реализует в полной мере требований идей Монтескье и не делает ветви власти достаточно сильными. Анализ положений ныне действующей Конституции РФ позволяет выделить ряд противоречий и проблемных моментов в сфере взаимодействия, возможности взаимовлияния и сдерживания ветвей власти.
Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Исходя из буквального толкования этой нормы, можно утверждать, что речь идет о трех ветвях власти, осуществляемой, соответственно, законодательным органом, исполнительным органом и судами. Вместе с тем ст. 11 Конституции РФ наделяет субъективными правами и юридическими обязанностями не три субъекта правоотношений (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти), а четыре (дополнительно Президент РФ). При этом в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Для реализации своей координирующей функции Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). По сути дела, такие и подобные нормы ставят государственный суверенитет в жесткую зависимость от воли одного человека, оправдывая это необходимостью политического равновесия. Монтескье же считал, что равновесие властей достигается не преобладанием «мудрой» уравновешивающей власти, а взаимодействием властей, их активным воздействием друг на друга5.
В организации государственной власти в соответствии с Конституцией РФ правоведы справедливо усматривают признаки суперпрезидентской формы правления. Президент РФ сосредоточил в своих руках значительный объем государственной власти, а заложенный в Конституции РФ механизм сдержек и противовесов при абсолютизации президентской власти малоэффективен6. Так, ст. 80 Конституции РФ объявляет Президента РФ гарантом Конституции РФ. Вместе с тем «мировой демократический опыт свидетельствует о том, что гарантом конституционного строя может выступать лишь вся политическая система сдержек и противовесов, включая и негосударственные институты гражданского общества»7.
Таким образом, конституционные формулировки о Президенте РФ, закрепленные ст. 80 Конституции РФ, фактически делают безграничной сферу деятельности главы российского государства.
К примеру, Президент РФ как орган государства не является законодательным органом, но он выступает в качестве субъекта законодательной власти, представляя к тому же и нормотворческий орган. Указы и распоряжения Президента РФ не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, однако они образуют вместе с Конституцией РФ и федеральными законами единую систему права государства, дополняют, конкретизируют и развивают законодательные акты.
Обладая правом осуществлять нормотворческую деятельность посредством издания указов, которые парламент не правомочен блокировать, и признанным де-факто правом устанавливать и устранять пробелы в праве, Президент РФ имеет реальную возможность правового регулирования общественных отношений помимо и вопреки воле Федерального Собрания РФ. Тем более что Конституция РФ не определяет, какие социальные отношения могут регулироваться указами Президента РФ, и приводит небольшой перечень вопросов, подлежащих регулированию только посредством законов. Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ фактически осуществляет функции законодательной власти.
Президент РФ, не являясь главой Правительства РФ, тем не менее оказывает решающее влияние на его деятельность, так как в конечном счете от него зависит назначение Председателя Правительства РФ, формирование состава Правительства РФ и всей системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 111 и 112 Конституции РФ). Президент РФ вправе контролировать деятельность Правительства РФ и отменять принятые им правовые акты в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (п. 3 ст. 115 Конституции РФ). Заметим, что компетенция Президента РФ в этом отношении шире соответствующего конституционного правомочия Конституционного Суда РФ, поскольку последний в соответствии с п. 2 ст. 125 Конституции РФ вправе принимать постановления о разрешении дела о соответствии нормативных актов Правительства РФ Конституции РФ. Несоответствие этих правовых актов не только Конституции РФ, но и федеральным законам и указам Президента РФ вправе устанавливать лишь Президент РФ. Он же отменяет указанные правовые акты. Подчиненный характер Правительства РФ Президенту РФ выражается и в том, что Правительство РФ слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ). Итак, несмотря на то, что Президент РФ не является главой исполнительной власти, говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти от власти президентской не представляется возможным. Существуя относительно обособленно от власти Президента РФ, исполнительная власть фактически подчинена ей и контролируется ею.
Вызывает множество критических высказываний со стороны исследователей возможность создания и функционирования в системе органов государственной власти Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации»8 назвал ее государственным органом, обеспечивающим деятельности Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением его решений. Таким образом, Администрация Президента РФ во многом «дублирует деятельность органов исполнительной власти, находясь при этом вообще вне
9
поле зрения парламента» .
В системе сдержек и противовесов существуют средства воздействия Федерального Собрания РФ на Президента РФ и Правительство РФ. Вместе с тем нельзя не отметить
очевидную односторонность системы сдержек и противовесов в пользу президентской власти. Использование Федеральным Собранием РФ средств воздействия на Президента РФ связано с целым рядом трудностей, следовательно, можно говорить о практической бесконтрольности и отсутствии ответственности Президента РФ перед кем бы то ни было.
Так, в соответствии со ст. 84 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, которые он должен произвести в течение четырнадцати дней. Если же в течение указанного срока с момента поступления федерального законопроекта Президент РФ отклонит его, Государственная Дума РФ и Совет Федерации в установленном порядке обязаны вновь рассмотреть этот законопроект. При этом ни Конституцией РФ, ни федеральным законом не установлен перечень оснований для отклонения законопроекта Президентом РФ. Лишь в том случае, когда при повторном рассмотрении проект федерального закона будет одобрен в ранее принятой редакции не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Президент РФ обязан подписать закон в течение семи дней и обнародовать его.
Президент РФ наделен правом распускать Государственную Думу в случае трехкратного отклонения представленных ею кандидатур Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), двухкратного вынесения недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ) и при отказе Госдумы в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ), а также правом назначения новых выборов Государственной Думы в случае ее роспуска. Весьма обширным конституционным основанием, позволяющим Президенту РФ распускать Государственную Думу, противостоит единственное право Совета Федерации отрешить Президента РФ от власти (п. «е» ст. 102 Конституции РФ). При этом предусмотренная Конституцией РФ процедура отрешения Президента РФ от должности выглядит практически не реализуемой. Особо следует отметить то, что отрешение Президента РФ от должности не является мерой политической ответственности главы государства и может произойти только на основании обвинения его в государственной измене или в случае совершения им иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Конституция РФ устанавливает достаточно сложный порядок выдвижения обвинения и принятия решения об отрешении Президента РФ от должности и довольно ограниченные сроки для принятия соответствующего решения Советом Федерации. К тому же нарушение или несоблюдение Президентом РФ норм Основного Закона, превышение полномочий, предоставленных Конституцией РФ, не являются основаниями для отрешения Президента РФ от должности. Кроме того, необходимо учитывать порядок формирования Совета Федерации: часть его состава принадлежит к исполнительной ветви власти — это представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. В соответствии с Федеральным законом РФ от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»10 полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены назначившим его органом государственной власти субъекта Российской Федерации — его высшим должностным лицом. Учитывая зависимый характер назначения на должность и отстранения от должности членов Совета Федерации от Президента
РФ, принятие Советом Федерации решения об отрешении Президента РФ от должности может привести в случае «поражения» к отстранению от должности наиболее «инициативных» членов Совета Федерации, что в конечном счете парализует подобную инициативу Совета Федерации.
Итак, «соотношение полномочий Президента РФ по роспуску Государственной Думы и Совета Федерации, по инициативе Государственной Думы, отрешать Президента РФ от должности настолько очевидно в пользу президентской власти, что говорить о достижении компромисса этих двух отраслей госвласти с приведением в действие этих полномочий не приходится. Механизма достижения баланса интересов здесь нет»11.
Взаимодействие Федерального Собрания РФ с Правительством РФ происходит под знаком полной зависимости исполнительной власти от Президента РФ. Принцип независимого формирования и функционирования законодательной и исполнительной власти ведет к тому, что последняя «игнорирует» первую. Ни одна из палат Федерального Собрания РФ не в силах оказывать действенное влияние на деятельность Кабинета министров, предложения и рекомендации палат Федерального Собрания РФ не имеют обязательного значения для политического курса Правительства РФ. Программы социально-экономического развития страны, которые Правительство РФ разрабатывает в соответствии со своими конституционными полномочиями, не подлежат обязательному рассмотрению или согласованию ни в Государственной Думе, ни в Совете Федерации. Сотни критических замечаний и предложений, высказанных на парламентских слушаниях, Правительство РФ не обязано даже рассматривать12.
Федеральный конституционный закон РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»13 устанавливает порядок, согласно которому все члены Правительства РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Таким образом, парламент страны лишается возможности существенным образом влиять на формирование центрального органа исполнительной власти, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства РФ требуется согласие Государственной Думы. Причем после трехкратного отклонения представленных кандидатур (или одной и той же кандидатуры)14 Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и распускает Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ). Наличие некоторых ограничений для роспуска Государственной Думы по данному основанию (ч. 4, 5 ст. 109 Конституции РФ) свидетельствует о формальной роли сдержек и противовесов. Каждый раз при рассмотрении кандидатуры Председателя Правительства РФ, представленной Президентом РФ, депутаты сталкиваются с дилеммой: необходимо либо соглашаться с Президентом РФ, либо готовиться к новым выборам после роспуска. Теоретически в случае появления в Государственной Думе оппозиционного депутатского большинства глава государства может неоднократно использовать эту процедуру для роспуска Государственной Думы с учетом указанных в Конституции РФ ограничений.
Одним из недостатков Основного Закона России следует считать ограниченный набор контрольных полномочий Федерального Собрания РФ. Как уже говорилось выше, специфической формой контроля может считаться отрешение Президента РФ от должности, однако этот механизм малоэффективен. Отдельного рассмотрения заслуживают контрольные полномочия парламента РФ в отношении органов исполнительной власти. Конституция РФ прямо не говорит о парламентском контроле и по существу сводит эту форму парламентской деятельности к контролю за исполнением бюджета и решению вопроса о доверии Правительству РФ. Федеральный конституционный закон
о Правительстве РФ предусматривает такие формы парламентского контроля, как решение вопроса о доверии, вотум недоверия, депутатские вопросы и запросы, письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ к членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти, предоставление Правительством РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета. Этих полномочий явно недостаточно. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ, однако последнее слово остается за Президентом РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Повторное выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев в итоге может обернуться ее роспуском. Председатель Правительства РФ может по собственной инициативе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). В случае отказа в доверии Президент РФ вынужден принимать решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы. Обстоятельства, связанные с использованием Федеральным Собранием РФ средств воздействия на Президента РФ и Правительство РФ, ставят под сомнение жизнеспособность системы сдержек и противовесов, установленных Конституцией РФ.
В системе сдержек и противовесов судебная власть связана с законодательной и исполнительной властью обязанностью применять законы и иные нормативные правовые акты, возможностью фактической отмены ею законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ и принципам правового государства, а также порядком назначения на должности судей. Так, законодательная и исполнительная ветви власти оказывают существенное воздействие на функционирование судебной власти: законодательная власть принятием законов определяет судебную систему, компетенцию судебных органов, статус судей, а исполнительная власть связана с материально-техническим обеспечением деятельности судов. Президент РФ и Совет Федерации совместно участвуют в формировании судейского корпуса. Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а Совет Федерации производит назначения (ст. 83, 102, 128 Конституции РФ). Судьи других федеральных судов назначаются на должность единолично Президентом РФ (ст. 83 Конституции РФ), что может привести к бюрократизации процесса подбора кандидатур, отсутствию гласности. Кроме того, кадры судебных органов формируются с участием законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации, что негативным образом сказывается на независимости судов.
Безусловно, признание независимости судебной власти на уровне федерального закона имеет большое значение (ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»), тем не менее, учитывая, что судебная власть по назначению и в финансово-экономическом отношении зависит от исполнительной, законодательной и президентской ветвей власти, говорить о ее полной самостоятельности и независимости не приходится.
Вместе с тем возможность судебного обжалования гражданами действий (бездействия) должностных лиц и органов исполнительной власти позволяет судебной власти противостоять ее незаконным действиям. Таким образом, «функции и полномочия судебных органов служат своеобразным противовесом в отношении двух других ветвей власти, а в совокупности с ними образуют систему государственного управления»15.
Принцип разделения власти важен также для того, чтобы взаимный контроль и сбалансированность полномочий не привели к присвоению полномочий судебной власти
какой-либо другой властью, равно как и руководство другой ветвью власти над судебной властью. Осуществлять правосудие не вправе ни органы законодательной, ни органы исполнительной власти. Со своей стороны судебная власть не должна заниматься нормотворчеством, подменяя законодательные органы, вмешиваться в прерогативы исполнительной власти. Однако нередки случаи, когда постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ воспринимаются судами как закон, хотя судебный прецедент официально в России не является источником права.
Таким образом, взаимодействие ветвей государственной власти - процесс сложный и ответственный. Он выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенном влиянии ветвей власти друг на друга через систему сдержек и противовесов. Но без внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ и ряд законодательных актов в части осуществления государственной власти в координатах равновесной системы сдержек и противовесов, взаимного контроля и ответственности ветвей власти принцип разделения власти в России во многом останется лишь декларацией без реального конституционно-правового подкрепления и практической реализации.
Примечания
1 Косов Р. В. Пределы власти (история возникновения, содержание и практика реализации доктрины разделения властей). Тамбов, 2005. С. 32.
2 Декларация от 12 июня 1990 г. «О государственном суверенитете РСФСР» // Ведомости Съезда народ. депутатов и Верховного Совета РСФСР 1990. № 2. Ст. 22.
3 Конституция РФ // Рос. газ. 1993. 25 дек.
4Монтескье Ш. Л. О духе законов. М., 1999. С. 397.
5 См.: Косов Р. В. Указ. соч. С. 77.
6 Там же. С. 91.
7 Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации: Моногр. Тюмень, 1997. С. 155.
8 Указ Президента РФ «Об Администрации Президента Российской Федерации» от 25 марта 2004 г. // Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1188.
9 Журавлев А., Дмитриев Ю. Нужен ли закон о Президенте? // Право и жизнь. 1996. № 9. С. 103.
10 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. // Собр. законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
11 Чеботарев Г. Н. Указ. соч. С. 152.
12 Косов Р. В. Указ. соч. С. 93.
13 Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-п «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
15 Косов Р. В. Указ. соч. С. 118.
