CC BY
174
158
АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Наталья Николаевна БАКУРОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ
Федеральная служба судебных приставов является субъектом административного процесса. Это агентство занимается администра-тивно-юрисдикционной деятельностью через различные администра-тивно-юрисдикционные производства: дисциплинарное производство, производство по жалобе, производство по делам об административных правонарушениях. Исполнительное производство как специфическая форма деятельности ФСПП имеет свои особенности. Автор пришел к выводу, что специфика административно-юрисдикционной деятельности ФСПП состоит во взаимосвязи и взаимообусловленности каждого из видов административно-юрисдикционного производства. Ключевые слова: административный процесс, административно-юрисдикционное производство, дисциплинарное производство, производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях, судебный пристав, Федеральная служба судебных приставов.
© Н. Н.Бакурова, 2015
N. N. BAKUROVA,
Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor, Department of Administrative Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
ABOUT SOME ASPECTS OF ADMINISTRATIVE-JURISDICTIONAL ACTIVITIES OF THE FEDERAL BAILIFF SERVICE
The Federal Bailiff Service is the subject of administrative process. This agency engages in administrative-jurisdictional activities through a variety of administrative-jurisdictional proceedings such as: disciplinary proceeding, proceeding in error, proceeding on administrative offences. Enforcement proceeding sets itself apart as a specific form of the Service's activities with peculiar features of its own and is regarded as one of the fundamental forms of the activities carried out by the Federal Bailiff Service. The author has arrived at the conclusion that the specific nature of the activities exercised by the Federal Bailiff Service lies in interrelation and interdependence of each of the forms of administrative-jurisdictional proceeding. Keywords: administrative process, administrative-jurisdictional proceeding, disciplinary proceeding, proceeding in error, proceeding on administrative offences, court bailiff, the Federal Bailiff Service.
в
Ш©Т1л]Ш1Ж Бакурова Н. Н.
wjuBmrurcri о некоторых аспектах административно-юрисдикционной
УППЦСПгЩЫА _ _ _
имени o.e. кугафина(мгюА) деятельности Федеральной службы судебных приставов
Федеральная служба судебных приставов — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности1.
Выполнение названных функций представляет собой административно-юрис-дикционную деятельность органа.
Исполнительное производство — центральная часть административно-юрис-дикционной деятельности ФССП России. Более 24 тыс. судебных приставов выполняют государственную функцию по исполнению судебных и иных актов уполномоченных органов и должностных лиц.
Кроме того, административно-юрисдикционная деятельность Федеральной службы судебных приставов осуществляется посредством таких видов деятельности, как дисциплинарное производство, производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях.
В случае совершения государственным служащим ФССП России дисциплинарного проступка в отношении него осуществляется дисциплинарное производство. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» регламентирует вопросы служебной дисциплины, служебной проверки, дисциплинарных взысканий. Дисциплинарное производство возбуждается по решению представителя нанимателя. Основанием возбуждения дисциплинарного производства может являться письменное заявление гражданского служащего.
За совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить одно из следующих дисциплинарных взысканий: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; увольнение с гражданской службы.
До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского >
служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по ^
уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Дис- □
циплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня ^
совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-
Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» // СЗ РФ. 18.10.2004. № 42. Ст. 4111 .
m
I □
m
МНЕНИЕ
8/2015
>
160 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
Щ у
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу
В 2014 г на государственной службе в ФССП России находилось 82 200 федеральных государственных гражданских служащих. В отношении 17 867 государственных служащих органа (более 21 %, или в отношении каждого пятого) производилось дисциплинарное производство, в результате которого к дисциплинарной ответственности привлечено 14 411 государственных служащих (17,5 %). Из них замечаний — 10 649; выговоров — 3 025; предупреждений о неполном должностном соответствии — 623; 114 государственных служащих уволены. В отношении 302 государственных служащих возбуждены уголовные дела (287 случаев, связанных с исполнением служебных обязанностей; 15 — не связанных с исполнением служебных обязанностей).
Как правило, дисциплинарное производство возбуждается после производства по жалобе или в процессе последнего. Производство по жалобе в ФССП России осуществляется в соответствии с общим Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и, если нарушение прав граждан связано с исполнительным производством, специальным Федеральным законом «Об исполнительном производстве». Как и дисциплинарное производство, производство по жалобе носит масштабный характер. В 2014 г на постановления, действия, бездействие должностных лиц ФССП России в орган в порядке подчиненности поступило 154 123 жалобы, большую часть которых составили жалобы в связи с взысканием денежных средств (12 964). От взыскателей по исполнительному производству поступило 124 233 жалобы, что составляет более 80 % от всех поступивших жалоб. В то же время 19 529 заявителям было отказано в рассмотрении жалобы по существу, 17 566 жалоб по разным причинам были отозваны в ходе производства по жалобе до принятия по ним соответствующего решения.
Деятельность, связанная с производством по делам об административных правонарушениях, также составляет значимую часть в административно-юрисдик-ционном производстве ФССП России.
В случае если постановление по делу об административном правонарушении не исполнено добровольно в установленный законом срок, Федеральная служба судебных приставов осуществляет принудительное исполнение такого постановления, что характеризует деятельность ФССП России, связанную с такой обязательной стадией производства по делу об административном правонарушении, как исполнение постановления об административном правонарушении. Однако в связи и по поводу совершения административного правонарушения гражданином или юридическим лицом закон наделяет судебного пристава полномочиями не только по осуществлению указанной стадии производства по делу об административном правонарушении. В соответствии с КоАП РФ по отдельным составам административных правонарушений судебные приставы возбуждают дела об административных правонарушениях. Так, они составляют протоколы об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ — уклонение от исполнения административного наказания, назначенного судьей; и по ряду составов, по которым составление протокола не является обязательным: ч. 2 и 3 ст. 5.35; ст. 13.26, 17.3, 17.4, 17.7— 17.9, 17.14, 17.15; ч. 1 ст. 19.4; ч. 1 ст. 19.5; ст. 19.6, 19.7; ч. 1 и 4 ст. 20.25 КоАП РФ. Всего за 2014 г. ФССП России возбуждено более 450 тыс. дел об административных
"7^ЕСТНИК Б акурооап Н. СЛ
^ ) УНИВЕРСИТЕТА о некоторых аспектах административно-юрисдикционной
L_-У имени o.e. кугафина(мгюА) деятельности Федеральной службы судебных приставов
правонарушениях, из которых в отношении граждан — более 368 тыс., в отношении должностных лиц — более 36 тыс., в отношении юридических лиц — более 32 тыс.
ФССП России рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.26 (нарушение сроков и (или) порядка доставки (вручения) адресату судебных извещений); ст. 17.8.1 (незаконное использование слов «судебный пристав», «пристав» и образованных на их основе словосочетаний); ч. 1 и 3 ст. 17.14 (нарушение законодательства об исполнительном производстве), ст. 17.15 (неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера).
В 2014 г. компетентными должностными лицами ФССП России было рассмотрено более 187 дел, по которым лица, совершившие административное правонарушение, привлечены к административной ответственности в виде административного штрафа на сумму 1,48 млрд руб.
Только за январь и февраль 2015 г судами в отношении деятельности Федеральной службы судебных приставов принято к производству 2 657 исков (в феврале 865 исков) по таким направлениям: а) в связи с деятельностью судебных приставов-исполнителей; б) в связи с деятельностью иных работников ФССП России; в) по вопросу соблюдения служебного (трудового) законодательства; г) по вопросу материально-технического обеспечения; д) иным вопросам.
Взгляды юристов-административистов на содержание административной юрисдикции в целом не одинаковы. Одни относят к административной юрисдикции все виды производств, имеющих характер спора: дисциплинарное, по жалобе, производство по делу об административном правонарушении. Другие понимают рассматриваемую категорию в узком смысле и причисляют к административному производству лишь последнее. Принимая во внимание необходимость принудительного исполнения актов правосудия и иных актов и документов (например, нотариально удостоверенных соглашений об уплате алиментов или их нотариально удостоверенных копий, удостоверений, выдаваемых комиссиями по трудовым спорам, актов Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ о взыскании денежных средств с должника-гражданина, индивидуального предпринимателя в установленных законом случаях и др.2), представляется возможным рассматривать исполнительное производство не только в качестве заключительной стадии производства по делу об административном правонарушении как части административ-но-юрисдикционной деятельности, осуществляемой ФССП России, но и в качестве самостоятельного вида административного юрисдикционного производства, если речь идет о принудительном исполнении иных исполнительных документов.
«Особым видом административной деятельности ФССП России выступает административно-исполнительная деятельность органа принудительного исполнения. Под ней предлагается понимать вид административной деятельности органа исполнительной власти, состоящей в преследовании должника в форме админи- >
стративно-исполнительного процесса в условиях приоритетного исполнения актов ^
юрисдикционных органов и с соблюдением требований демаргинализации долж- □
ника и осуществляемой, как правило, в связи с совершением последним правона- ^
рушения в сфере исполнительного производства с применением специфических
Статья 12 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Российская газета. № 223. 06.10.2007.
Н Е
МНЕНИЕ
62 АВТОРИТЕТНОЕ МНЕНИЕ
Ял—^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
административно-правовых средств во взаимосвязи с мерами административной ответственности»3.
Исполнительное производство, осуществляемое ФССП России, представляет собой деятельность судебного пристава по исполнению исполнительного документа принудительно. Число исполнительных документов, поступающих в орган, год от года увеличивается. Так, в 2014 г. на исполнении уже находилось почти 62 млн документов на сумму 5,73 трлн руб.; окончены и прекращены административные производства по 36 млн исполнительных документов, взысканная сумма по которым составила 2,2 трлн руб.
ФССП России исполняет постановления о разных видах административных наказаний. Так, в 2014 г. в органе исполнялось более 99 тыс. постановлений об исполнении административного наказания в виде обязательных работ, более половины из которых (55 175) было окончено, работа по остальным производится в текущем году.
В процессе исполнительного производства судебный пристав-исполнитель принимает соответствующее решение, направленное на защиту публичного интереса, каждое юридически значимое решение оформляет постановлением. Он вправе применять меры государственного принуждения. Исполнительное производство осуществляется строго на основе Федерального закона «Об исполнительном производстве», в определенный срок, в течение которого исполнительный документ должен быть исполнен правильно и полно, если речь идет о санкции — она должна быть реализована.
В ходе исполнительного производства за нарушение норм Федерального закона «Об исполнительном производстве» уполномоченные должностные лица вправе привлечь лицо, совершившее административное правонарушение, к административной ответственности. Кроме того, в процессе исполнительного производства применяется специфический вид государственного принуждения — исполнительский сбор.
Федеральная служба судебных приставов в процессе исполнительного производства осуществляет своего рода регистрационное производство. В соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» ФССП России ведет банк данных (в том числе в электронном виде), содержащий сведения, необходимые для осуществления задач по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц. В банке данных содержатся следующие сведения:
— дата принятия судебного акта, акта другого органа или должностного лица;
— вид исполнительного документа, его номер, наименование органа, выдавшего исполнительный документ;
— дата возбуждения исполнительного производства;
— номер исполнительного производства;
— наименование должника (для граждан — фамилия, имя, отчество (при его наличии), дата рождения, место рождения; для организаций — наименование и юридический адрес);
Гуреев В. А. Административная деятельность Федеральной службы судебных приставов в сфере исполнительного производства : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.
"Т2ЕСТНИК Б акуроВаН. Н.
^ ) УНИВЕРСИТЕТА о некоторых аспектах административно-юрисдикционной
L_-У имени o.e. кугафина(мгюА) деятельности Федеральной службы судебных приставов
— требование, содержащееся в исполнительном документе, за исключением требования, содержащегося в исполнительном документе, выданном на основании судебного акта, текст которого в соответствии с законодательством Российской Федерации не подлежит размещению в сети «Интернет», и данных о взыскателе;
— сумма непогашенной задолженности по исполнительному документу;
— наименование и адрес подразделения судебных приставов, в котором возбуждено (ведется) исполнительное производство;
— данные об объявлении розыска должника, его имущества или розыска ребенка (для ребенка — фамилия, имя, отчество (при его наличии) и год рождения);
— сведения о возвращении исполнительного документа взыскателю по соответствующим, установленным Федеральным законом «Об исполнительном производстве» основаниям.
Деятельность ФССП по ведению банка данных должников имеет черты, присущие процедурному производству, однако, на наш взгляд, представляется неверным отнести указанную деятельность к производству, не имеющему характер спора, т.е. к процедурному производству, поскольку ведение банка данных должников является деятельностью, производной от юрисдикционной, основной, базовой деятельности ФССП России — исполнительного производства, в процессе которого осуществляется своего рода учет, регистрация должников, и (что обеспечивает открытость, гласность сведений, относящихся к общедоступным в исполнительном производстве) направлено на обеспечение гарантий права гражданина на информацию.
Информация, содержащаяся в банке данных должников, является общедоступной до дня окончания или прекращения исполнительного производства. Исключение составляют данные об объявлении розыска должника, его имущества или розыска ребенка, которые являются общедоступными до обнаружения указанных лиц или имущества; а также сведения о возвращении исполнительного документа взыскателю в связи с невозможностью установить местонахождение должника, его имущества либо получить сведения о наличии принадлежащих ему денежных средств и иных ценностей, находящихся на счетах, во вкладах или на хранении в банках или иных кредитных организациях, за исключением случаев, когда федеральным законом предусмотрен розыск должника или его имущества, а также если у должника отсутствует имущество, на которое может быть обращено взыскание, и все принятые судебным приставом-исполнителем допустимые законом меры по отысканию его имущества оказались безрезультатными. Сведения о ликвидации должника-организации, признании должника-организации банкротом являются общедоступными в течение трех лет со дня окончания исполнительного производства.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что ФССП России осуществляет административно-юрисдикционную деятельность посредством различного рода административно-юрисдикционных производств. В то же время, принимая во внимание, что в более чем 80 % случаев нарушение прав граждан, организаций в ходе исполнительного производства является основанием для начала производства по жалобе и в необходимых случаях — дисциплинарного производства, производства по делу об административном правонарушении, можно сделать вывод о том, что а) исполнительное производство является основной, базовой деятельностью органа; б) специфика административно-юрисдикционной деятельности Федеральной службы судебных приставов состоит во взаимосвязи и взаимообусловленности каждого из видов административно-юрисдикционного производства.
