CC BY
287
78 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^У^ерситета
/-имени O.E. Кугафина (МПОА)
Наталья Николаевна БАКУРОВА,
кандидат юридических наук, доцент Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) nnbaku@gmail.com 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И ИНСТИТУТ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ
Аннотация. Статья посвящена институту судебных приставов в Российской Федерации, который имеет огромное значение, поскольку деятельность судебных приставов затрагивает интересы миллионов граждан и организаций, направлена на реальное, правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других государственных органов и должностных лиц, обеспечение установленного порядка деятельности судов, исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве, защиту прав, свобод граждан и организаций. В то же время в процессе административной реформы институт судебных приставов с момента его зарождения и до современного этапа претерпевает многочисленные организационно-правовые изменения, обусловленные государственной политикой, социально-экономическими предпосылками, на разных этапах деятельности судебных приставов изменяется их правовой статус. Эти и иные вопросы рассматриваются в статье. Ключевые слова: административная реформа, институт судебных приставов, судебный пристав, Федеральная служба судебных приставов, исполнение судебных решений, административно-правовое регулирование, деятельность судебных приставов, правовой статус, компетенция, государственная служба.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.078-084
© Н. Н. Бакурова, 2018
N. N. BAKUROVA,
PhD (Law), Associate Professor of the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) nnbaku@gmail.com 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
ADMINISTRATIVE REFORM AND THE INSTITUTE OF BAILIFFS
Abstract. The article is devoted to the Institute of bailiffs in the Russian Federation, which is of great importance, since the activities of bailiffs affects the interests of millions of citizens and organizations, is aimed at real, correct and timely execution of judicial acts, acts of other state bodies and officials, maintenance of the established order of activity of courts, enforcement of legislation on criminal proceedings, protection of rights and freedoms of citizens and organizations. At the same time, in the process of administra-
'В
L-—^ i,
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
Бакурова Н. Н.
Административная реформа и институт судебных приставов
79
tive reform, the Institute of bailiffs from the time of his birth to the present stage undergoes numerous legal changes as a result of state policy, socioeconomic backgrounds, at different stages of the activities of bailiffs change their legal status. These and other questions are considered in the article. Keywords: аdministrative reform, the institution of the bailiff, the bailiff of the Federal bailiff service, execution of court decisions, administrative regulation, judicial officers, legal status, competence, public service.
Административная реформа — явление перманентное. Институт судебных приставов с момента его зарождения и до современного этапа претерпевает многочисленные организационно-правовые изменения, обусловленные государственной политикой, социально-экономическими предпосылками.
С появлением сначала княжеского, а затем централизованного государственного управления формы государственного регулирования общественных отношений, связанных с исполнением властных, позднее — судебных решений, приобрели правовой характер. Государство в силу своей природы и возможности применять механизм принуждения учреждает специальную должность, которая со времени Судебной реформы 1864 г и в настоящее время называется судебный пристав, определяет функции и полномочия лиц, замещающих данную должность, порядок их организации и деятельности, тем самым передавая судебным приставам часть своих государственно-властных полномочий в сфере исполнения судебных и административных решений, обеспечения установленного порядка в судах и др. В разные исторические периоды функции судебных исполнителей изменялись, однако неизменно их деятельность была связана с судебной деятельностью, исполнением решений суда и органов исполнительной власти, обеспечением установленного в суде порядка.
Анализ правовых источников, сохранившихся до настоящего времени, и тех, что действуют сегодня, позволяет заключить, что эволюция института судебных приставов насчитывает несколько столетий. Можно условно выделить следующие этапы становления и развития данного института:
1) начальный этап: в Древней и феодальной Руси (XI—XV вв.) исполнение властных решений осуществляли ябетники, мечники, метельники, детские, биричи, «приставе», праведщики, сотские и иные — предшественники судебных приставов;
2) допетровское время (конец XV — XVII в.): позовники, подверники, недель- ш щики Русского (Московского) государства — особые исполнители судебных л решений; °
3) петровское время и дореформенный период (XVIII — середина XIX в.): адъютанты Российской империи периода абсолютизма обеспечивали установлен-
ления императрицы Екатерины II появились полицейские и становые приставы, которые исполняли решения судов и охраняли общественный порядок; 4) дореволюционный период (1864—1917 гг.): учреждение института судебных приставов, установление их правового статуса, исполнение судебного реше-
"0
Ю р
ный порядок в судах; функции по исполнению судебных и административных Д
решений были переданы органам полиции и военнослужащим; в период прав- ^
I
S
НАУКИ
SO ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^/wiwepcmteta
Z-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
ния как стадии судебного процесса, обеспечение установленного порядка судопроизводства;
5) советский период (1917—1990-е гг.): судебные исполнители при судах, их двойное подчинение судебному органу и органу юстиции;
6) современный период (1990-е гг. — настоящее время): судебные приставы — государственные служащие органа исполнительной власти, осуществляющие принудительное исполнение судебных и иных решений, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов1.
Каждый из названных периодов характеризуется определенными экономическими, политическими и социальными условиями, что, безусловно, находит свое отражение в содержании государственного регулирования деятельности этих лиц, их функциях, компетенции, особенностях организации их деятельности, в порядке ее осуществления. В государственном регулировании деятельности судебных приставов постепенно закладываются основы административно-правового регулирования.
Вместе с тем анализ правовых норм, относящихся к институту судебных приставов, с очевидностью показывает, что социальные катаклизмы не всегда способствовали поступательному развитию рассматриваемого института. До настоящего времени государство, возлагая на судебных приставов важные функции по исполнению юрисдикционных актов, обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве, без осуществления которых деятельность юрисдикционных органов бессмысленна, не сделало труд судебного пристава престижным, не обеспечило ему достойный жизненный уровень, в отдельных случаях — безопасность, не заинтересовало положительными результатами его работы2. Профессия судебного пристава, как и более 100 лет назад, представляется «тягостной и неприятной», «ставит пристава лицом к самым неприглядным инстинктам и крайне тяжелым житейским положениям, разрушительно действует на нервную систему и, бесспорно, отражается на работоспособности организма...»3.
Деятельность судебных приставов в Российской Федерации имеет огромное значение, поскольку затрагивает интересы миллионов граждан и организаций, направлена на реальное, правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других государственных органов и должностных лиц, обеспечение установленного порядка деятельности судов, исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве, защиту прав, свобод граждан и организаций.
1 Бакурова Н. Н. О становлении и развитии института судебных приставов в России // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 2 (11). С. 57—63.
2 В настоящее время денежное содержание судебного пристава невысокое, оно составляет 12—15 тыс. руб. в месяц, вознаграждение за высокое качество производства исполнительных действий не предусмотрено, отсутствует также прямая связь с объемом взысканных судебным приставом-исполнителем денежных средств с его денежным содержанием.
3 Дыновский К. Вопросы процессуальной политики в деле вознаграждения судебных приставов по таксе. Одесса, 1904. С. 20 ; Никитин В. Сцены из деятельности Санкт-Петербургских судебных приставов // Судебный вестник. 1869. № 159.
'В
£-Ь
ЕСТНИК Бакурова Н. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа и институт судебных приставов
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
В этой связи институт судебных приставов является частью государственного аппарата, находится под пристальным вниманием органов государственной власти, имеет большой общественный резонанс. От качества работы судебных приставов напрямую зависит состояние законности и правопорядка в Российской Федерации.
В соответствии с конституционным принципом разделения властей в ходе судебной реформы конца 1990-х гг. судебные приставы организационно вошли в систему органов исполнительной власти. Принято два федеральных закона — «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», ряд других правовых актов, регулирующих деятельность судебных приставов и реагирующих на вызовы времени, что позволило повысить эффективность их деятельности. В то же время в масштабах страны такое повышение эффективности деятельности судебных приставов явилось не столь значительным, как ожидалось. В начале реформы служба судебных приставов относилась к системе органов Министерства юстиции, позднее, с 2004 г., Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) стала самостоятельным федеральным органом исполнительной власти и до настоящего времени является подведомственной Минюсту РФ и находится в системе органов юстиции. Объем работы, возложенный на ФССП России, год от года возрастает, расширяется компетенция Службы в связи с увеличением исполнительных документов, поступающих в ФССП для принудительного исполнения, увеличивается нагрузка на судебных приставов-исполнителей.
В настоящее время Федеральная служба судебных приставов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также уполномоченным на ведение государственного реестра юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, и на осуществление федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью указанных юридических лиц, включенных в государственный реестр.
Последней из названных функций орган наделен совсем недавно, в 2016 г За время осуществления указанной функции в государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, включено 10 юридических лиц.
Ежегодно для принудительного исполнения судебным приставам поступает ш
огромное количество исполнительных документов, по которым взыскиваются л
большие суммы денежных средств, обеспечивается охрана и безопасность в су- °
Й Р
дах общей юрисдикции, арбитражных судах и на участках мировых судей. Так, на одного судебного пристава-исполнителя в 2008 г приходилось 1 452 исполнительных производства, что в 5,5 раза больше установленной нормы; в 2009 г. — Д 1 729 исполнительных производств (превышение в 6,6 раза); в 2016 г. — 3 300 ис- и полнительных производств, что превысило установленную нагрузку уже в 12 раз. Е Следует также отметить, что численность сотрудников службы судебных при- К ставов в последнее время не возрастает пропорционально объему работы. Так, если за период с 2002 по 2009 г. она возрастала в 2 раза и составила 75 782
5
НАУКИ
S2 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^У^ерситета
Z-—^ и мени O.E. Кутафина (МПОА)
единицы, то в настоящее время в территориальных органах и центральном аппарате ФССП России трудятся 74 559 человек, что меньше, чем в предыдущем периоде, на 1 223 сотрудника.
Однако число исполнительных документов и объемы принудительно взыскиваемых денежных средств увеличиваются. Так, в 2008 г. на исполнении судебных приставов находилось около 36 млн исполнительных документов, в 2016 г. эта цифра составила 54,1 млн. В 2008 г. было взыскано более 203 млрд руб., в 2016 г. — 590,9 млрд руб. Следует особо отметить, что взысканные денежные средства поступают в бюджеты всех уровней, что важно для государства в период дефицитного бюджета4.
Судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов обеспечивают охраной все федеральные арбитражные суды и суды общей юрисдикции (2 499 единиц), а также 7 387 (98 %) судебных участков мировых судей. В круглосуточном режиме охраняются 45 из 276 зданий, помещений арбитражных судов и верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, а также окружных (флотских) военных судов (56,6 %). В 2016 г. при реализации Федеральной службой судебных приставов функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов не было допущено чрезвычайных происшествий, повлекших причинение вреда здоровью участников судебных процессов, работников и посетителей судов и судебных участков мировых судей5.
Вместе с тем, несмотря на значительное улучшение качества работы судебных приставов по сравнению с тем периодом, когда они организационно входили в систему органов судебной власти, их деятельность по-прежнему вызывает обеспокоенность, поскольку в сфере принудительного исполнения радикальных изменений к лучшему пока не наступило. Согласно статистике не исполняется каждое второе решение суда, причем судов как общих, так и арбитражных. Суммы фактически взысканных денежных средств составляют малую часть от сумм, подлежащих взысканию. В правовом положении судебных приставов много неясности, в их практике немало недостатков. И это на фоне возрастающей численности исполнительных документов, по которым необходимо осуществлять принудительное взыскание денежных сумм, роста служебной нагрузки судебных приставов-исполнителей6.
В настоящее время большие надежды возлагаются на использование электронных ресурсов в процессе исполнительного производства. С помощью электронных платежных систем через официальный сайт ФСПП России в 2016 г. должниками погашена сумма почти 2 млрд руб. В электронном виде осуществляется обмен информацией между ФССП России и ФНС России, МВД России, Пенсионным фондом РФ, Росреестром, Ростехнадзором и другими субъектами в сфере государственного управления в части запросов судебных приставов-исполнителей и постановлений о наложении обременения на имущество должника.
4 Гусаков С. Круговорот денег в государстве // ЭЖ-Юрист. 2017. № 10. С. 8.
5 Из официального доклада Главного судебного пристава РФ // URL: http://fssprus.ru.
6 Гусаков С. Взыскание алиментов: не все вопросы решены // ЭЖ-Юрист. 2017. № 13. С. 12—13.
'В
£-Ь
ЕСТНИК Бакурова Н. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа и институт судебных приставов
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Число кредитных организаций, с которыми ФССП России заключены соглашения об электронном документообороте, составляет 109 единиц. Электронный документооборот с кредитными организациями только по запросам и ответам составил по итогам года 2,7 млрд документов, при этом его ежегодное увеличение составляет порядка 1 млрд электронных документов. В 2016 г. более половины всех фактически исполненных исполнительных производств окончены с применением электронных ресурсов.
Рассматриваемая тема приобретает особую актуальность в связи со значительно расширившимися полномочиями судебных приставов, повышенным вниманием государства к борьбе с коррупцией, принятием федеральных законов от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», от 19.07.2009 № 194-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О судебных приставах"»7. Антикоррупционный фактор в сфере исполнения судебных решений приобретает особую важность на современном этапе развития института судебного пристава, поскольку обуславливают выполнение возложенных на судебного пристава обязанностей честно, добросовестно, надлежащим образом, в полном соответствии с законом, компетентно и высокопрофессионально.
Ввиду сказанного сегодня как никогда требуется научный анализ действующего законодательства, регулирующего положение института судебных приставов, что позволит выявить причины недостатков, внести предложения по оптимизации правового регулирования деятельности судебных приставов с помощью административно-правовых средств8.
Положение дел, связанных с исполнением судебных решений, обеспечением законности и правопорядка, предопределяет дальнейший поиск путей развития рассматриваемого института и вместе с тем оптимизацию его административно-правового регулирования. Административно-правовое регулирование деятельности судебных приставов требует дальнейшего научного осмысления и совершенствования в процессе судебной и административной реформ. Изучение правовых и организационных основ деятельности судебных приставов в России и за рубежом позволит проанализировать ситуацию в сфере деятельности судебных приставов в России, выявить проблемы и внести предложения по совершенствованию административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере.
Ш
гп К
Власова Ю. И. Должность судебного пристава как элемент в системе государственной °
"О Й
службы Российской Федерации // Вестник исполнительного производства. 2016. № 3. С. 107—111.
Аксенов И. А. Арест имущества должника в исполнительном производстве: сущность, Д
теоретико-правовые и организационные проблемы // Вестник исполнительного произ- И
водства. 2016. № 3. С. 43—64 ; Крупинова Т. А. Отдельные вопросы правоприменения Е
ст. 17.14 «Нарушение законодательства об исполнительном производстве» Кодекса РФ К
об административных правонарушениях // Вестник исполнительного производства. 2016. № 4. С. 89—95.
5
НАУКИ
7
84
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Аксенов И. А. Арест имущества должника в исполнительном производстве: сущность, теоретико-правовые и организационные проблемы // Вестник исполнительного производства. — 2016. — № 3.
2. Бакурова Н. Н. О становлении и развитии института судебных приставов в России // Актуальные проблемы российского права. — 2009. — № 2 (11).
3. Власова Ю. И. Должность судебного пристава как элемент в системе государственной службы Российской Федерации // Вестник исполнительного производства. — 2016. — № 3.
4. Гусаков С. Взыскание алиментов: не все вопросы решены // ЭЖ-Юрист. — 2017. — № 13.
5. Гусаков С. Круговорот денег в государстве // ЭЖ-Юрист. — 2017. — № 10.
7. Дыновский К. Вопросы процессуальной политики в деле вознаграждения судебных приставов по таксе. — Одесса, 1904.
8. Никитин В. Сцены из деятельности Санкт-Петербургских судебных приставов // Судебный вестник. — 1869. — № 159.
9. Крупинова Т. А. Отдельные вопросы правоприменения ст. 17.14 «Нарушение законодательства об исполнительном производстве» Кодекса РФ об административных правонарушениях // Вестник исполнительного производства. — 2016. — № 4.
