CC BY
139
УДК 351.95 Геннадий Геннадьевич Минашкин,
ББК 67.401.031.2 прокурор отдела по надзору за исполнением законов в сфере
М61 экономики управления по надзору за соблюдением
федерального законодательства (Прокуратура Рязанской области) Е-шай: minaschkin@yandex.ru.
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ШТРАФ, НАЗНАЧЕННЫЙ ОРГАНАМИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
Реферат: административный штраф - административное наказание, чаще других назначаемое органами административной юрисдикции. Административный штраф подлежит уплате лицом, привлеченным к административной ответственности, в течение шестидесяти дней со дня вступления постановления о его наложении в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки его уплаты. Сумма административного штрафа вносится или переводится лицом, привлеченным к административной ответственности, в кредитную организацию, организацию федеральной почтовой связи либо платежному агенту. В случае, когда обязанность по уплате административного штрафа привлеченным к административной ответственности лицом не исполнена, начинается процесс его принудительного взыскания в рамках исполнительного производства, осуществляемого должностными лицами Федеральной службы судебных приставов. Основную часть постановлений уполномоченных органов о назначении административного штрафа, вынесенных по делам об административных правонарушениях, составляют постановления органов Госавтоинспекции. Тенденция роста применения рассматриваемого вида административного наказания обусловлена применением указанными органами работающих в автоматическом режиме специальных технических средств фото- и видеофиксации. Вместе с тем уровень взыски-ваемости штрафов продолжает оставаться низким. Практика исполнительного производства свидетельствует о наличии целого ряда проблем, препятствующих исполнению данного вида административного наказания. Это и ненадлежащее уведомление правонарушителей о вынесении в отношении их постановлений по делам об административных правонарушениях, и нарушения уполномоченными органами сроков направления постановлений по делам об административных правонарушениях на принудительное исполнение. Не менее важной проблемой остается поступление на принудительное исполнение постановлений, штрафы по которым уплачены правонарушителями до возбуждения исполнительного производства. В целях решения указанных проблем и совершенствования процедуры принудительного исполнения постановлений о назначении административного штрафа предлагается законодательно закрепить единые правила формирования первичных документов, перечня обязательных реквизитов распоряжений о переводе денежных средств, идентификаторов плательщика и получателя, а также ответственности банков и иных организаций за недобросовестное исполнение обязанностей, возложенных на них действующим законодательством в части незамедлительного представления информации об уплате штрафа в ГИС ГМП. Одновременно в связи с большим объемом поступающих исполнительных производств данной категории предлагается предусмотреть в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральном законе от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» возможность предъявления на принудительное исполнение исполнительных документов в виде юридически значимого электронного документа.
Ключевые слова: административный штраф, административное наказание, производство, постановление, исполнение, проблемы исполнения наказаний, совершенствование законодательства, неотвратимость наказания.
Административный штраф - наказание, чаще всего используемое в борьбе с административными правонарушениями, и без большого преувеличения можно сказать, что и в борьбе с неправомерными действиями вообще. Не случайно карательные санкции нередко называют «штрафными», а административную ответст-
венность - «штрафной». Штраф как мера воздействия, помимо превентивных и ряда иных свойств, интересен еще одним качеством, не связанным с карательным воздействием: он пополняет бюджет [1, с. 29]. В качестве особенности штрафа как административного наказания, отличающего его от одноименного уголовного наказания, практика
применения которого в России находится далеко не на первом месте [2, с. 29], следует отметить и то, что его назначение осуществляется как судами, так и органами, наделенными юрисдикционными полномочиями.
Согласно ведомственной статистической отчетности количество исполнительных производств, возбужденных на основании постановлений уполномоченных органов о назначении административного наказания в виде штрафа, по сравнению с количеством исполнительных документов иных категорий значительно.
В 2009 г. на исполнении находилось 16,3 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 13,4 млн исполнительных производств, из них 11 млн - фактическим исполнением. Взыскано 5,4 млрд рублей [3, с. 1].
В 2010 г. на исполнении находилось 17,7 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 14,5 млн исполнительных производств, из них 11,2 млн - фактическим исполнением. Взыскано 5,9 млрд рублей [4, с. 1].
В 2011 г. на исполнении находилось 14,8 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 12,3 млн исполнительных производств, из них 8,3 млн - фактическим исполнением. Взыскано 6 млрд рублей [5, с. 1].
В 2012 г. на исполнении находилось 16,1 млн исполнительных производств. Окончено по различным основаниям 11,9 млн исполнительных производств, из них 9,6 млн - фактическим исполнением. Взыскано 6,6 млрд рублей [6, с. 1].
В 2013 г. количество находящихся на исполнении исполнительных производств о взыскании административных штрафов, наложенных уполномоченными органами, составило около 18,5 млн исполнительных производств. Окончено и прекращено 13,4 млн исполнительных производств, из них фактическим исполнением - 10,1 млн. Взыскано 7,1 млрд руб. [7, с. 1] Количество исполнительных производств данной категории в 2013 г. составило 91 % от общего количества исполнительных документов, вынесенных по делам об административных правонарушениях, и 33,8 % от общего количества исполнительных производств всех категорий.
Основную часть постановлений уполномоченных органов, вынесенных по делам об административных правонарушениях, составляют постановления органов Госавтоинспекции [8, с. 85].
В частности, в 2013 г. на принудительном исполнении находилось около 14,3 млн исполнительных документов, выданных органами Госавтоинспекции, или 77,5 % от общего количества постановлений уполномоченных органов о назначении административных штрафов.
Тенденция увеличения количества возбужденных исполнительных производств обусловлена в большей степени активным применением органами Госавтоинспекции работающих в автоматическом режиме специальных технических средств фото- и видеофиксации. А. И. Каплунов отмечает, что закрепленная в КоАП РФ правовая модель привлечения к административной ответственности за превышение установленной скорости движения, обусловленная использованием современных технологий для выявления и фиксации данного вида административных правонарушений, в целом является эффективным инструментом решения задач, стоящих перед законодательством об административных правонарушениях, позволяет достичь целей административного наказания и обеспечить водителями транспортных средств установленного Правилами дорожного движения скоростного режима на российских дорогах [9, с. 126-127].
Полноценное правоприменение, то есть обеспечение исполнения законов и судебных решений всей мощью государства, является одним вариантов понимания законности [10, с. 52]. Однако в большинстве случаев добиться реального исполнения административного штрафа достаточно сложно и требует от правоохранительных органов дополнительных усилий. Как справедливо подчеркнула Л. В. Кинчене, «процедура и сроки его исполнения зависят от ряда факторов: добровольности уплаты правонарушителем штрафной суммы, наличия жалобы или протеста на постановление, места наложения штрафа и т. д.» [11, с. 10, 14].
Практика взыскания административных штрафов свидетельствует о наличии целого ряда проблем, препятствующих исполнению данного вида административного наказания. В частности, ненадлежащее уведомление правонарушителей о вынесении в отношении их постановлений по делам об административных правонарушениях. Например, в результате проведенных рядом территориальных органов ФССП России рейдовых мероприятий в мае 2013 г. установлено, что около 50 % правонарушителей узнают о вынесении органами внутренних дел постановлений о взыскании административных штрафов только в рамках исполнительных производств.
Отсутствие системы надлежащего уведомления правонарушителей не только лишает их права на добровольную оплату административного штрафа, но и приводит к незаконному применению в отношении их мер принудительного воздействия.
Кроме того, продолжают иметь место факты нарушения уполномоченными органами сроков направления постановлений по делам об административных правонарушениях на принудительное ис-
полнение, предусмотренных административным законодательством. Нарушение данных сроков ведет к массовому одномоментному предъявлению их в службу судебных приставов. Например, в УФССП России по Республике Татарстан в декабре 2013 г. сотрудниками УГИБДД МВД по Чувашской Республике одновременно предъявлено 7300 постановлений об административных правонарушениях, вынесенных в период с февраля по октябрь 2013 г. [12, с. 5].
В свою очередь, одномоментное поступление большого количества исполнительных документов приводит к физической невозможности своевременной их регистрации, а также существенно сокращает сроки принудительного исполнения.
В литературе отмечается, что принудительное взыскание административных штрафов в указанном случае осуществляется формально. Все это создает ситуацию, когда должнику можно не исполнять свои обязательства, так как с большей долей вероятности у судебного пристава не хватит времени на применение в отношении его принудительного исполнения. В итоге нарушенные интересы взыскателя (в случае административного штрафа это государство) остаются незащищенными [13, с. 43].
ФССП России принимается исчерпывающий организационно-методический комплекс мер, направленных на надлежащую регистрацию, прием и учет исполнительных документов данной категории. В частности, в обязательном порядке осуществляется присвоение каждому входящему исполнительному документу регистрационного номера. При этом на копии исполнительного документа либо на сопроводительном письме к исполнительному документу проставляется отметка о принятии, информация о принятии сообщается лицу, предъявившему исполнительный документ.
Не менее важной проблемой остается поступление на принудительное исполнение постановлений, штрафы по которым уплачены правонарушителями до возбуждения исполнительного производства.
Исходя из положений ст. 32.2 КоАП РФ до направления исполнительного документа на принудительное исполнение органы, принявшие решение по делам об административных правонарушениях, обязаны проверить факт уплаты административного штрафа, в том числе в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (далее -ГИС ГМП).
Вместе с тем на сегодняшний день ГИС ГМП функционирует не в полной мере. Это связано с рядом проблем - неподключение всех банков к
этой системе, технические проблемы идентификации платежей и др. Наличие данных проблем приводит к неполноте информации о произведенных платежах в ГИС ГМП и, как следствие, к поступлению на принудительное исполнение исполнительных документов, по которым административные штрафы уплачены правонарушителем добровольно в установленный законом срок.
В целях исключения случаев нарушения прав граждан Федеральной службой судебных приставов разработан и с 2011 г. успешно функционирует механизм, не допускающий возбуждение исполнительных производств в отношении правонарушителей, добровольно уплативших административный штраф. В частности, если факты уплаты штрафов устанавливаются до возбуждения исполнительного производства, судебным приставом-исполнителем принимается решение об отказе в возбуждении исполнительного производства. Если такая информация поступает к нему после возбуждения производства, постановление о возбуждении исполнительного производства отменяется.
По нашему мнению, решение существующей проблемы ненадлежащего функционирования ГИС ГМП представляется в законодательном закреплении единых правил формирования первичных документов, перечня обязательных реквизитов распоряжений о переводе денежных средств, идентификаторов плательщика и получателя, а также ответственности банков и иных организаций за недобросовестное исполнение обязанностей, возложенных на них действующим законодательством в части незамедлительного представления информации об уплате штрафа в ГИС ГМП.
В связи с большим объемом поступающих исполнительных документов особое значение в современных условиях следует придавать организации электронного взаимодействия с уполномоченными органами и кредитными организациями, в том числе предусмотреть в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральном законе «Об исполнительном производстве» возможность предъявления на принудительное исполнение исполнительных документов в виде юридически значимого электронного документа.
Федеральной службой судебных приставов на постоянной основе ведется работа, направленная на обеспечение фактического взыскания административных штрафов, в частности, по оптимизации способов добровольной оплаты задолженности гражданами и информированию граждан об имеющихся обязательствах.
Так, в целях обеспечения возможности получения гражданином информации об имеющихся обя-
зательствах на официальном интернет-сайте ФССП России в разделе «Информационные системы» действует сервис «Банк данных исполнительных производств», который содержит общедоступные сведения о наименовании должника, дате возбуждения исполнительного производства и предмете исполнения, наименовании и адресе подразделения судебных приставов, в котором возбуждено исполнительное производство, о фамилии и телефоне судебного пристава-исполнителя.
Банк данных исполнительных производств содержит реквизиты для оплаты задолженности в кредитных учреждениях, в отделениях почтовой связи либо через платежные системы ROBO-KASSA, QIWI, WebMoney, oplatagosuslug.ru.
На интернет-сайт ФССП России можно выйти не только с персонального компьютера, но и с мобильного телефона, находясь в любой точке мира.
Для удобства доступа граждан к банку данных исполнительных производств Федеральной службой судебных приставов разработано приложение для мобильных операционных систем Android, iPhone и Windows Phone.
В рамках межведомственного взаимодействия в части оптимизации взыскания административных штрафов, наложенных уполномоченными органами, ФССП России на постоянной основе сотрудничает с органами ГУОБДД МВД России, ГУОООП МВД России, ГУТ МВД России, ФМС России, Федеральным казначейством, Центральным банком и иными кредитными организациями.
Фактором, влияющим на эффективность взыскания административных штрафов, выступает исключение из правоприменительной практики
случаев незаконного и необоснованного окончания исполнительных производств по основаниям, предусмотренным Законом «Об исполнительном производстве».
Так, окончание исполнительных производств о взыскании административных штрафов с актом о невозможности взыскания происходит в исключительных случаях. В частности, такое основание окончания возможно при возбуждении исполнительных производств в отношении юридических лиц, не осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность.
В рамках возбужденного исполнительного производства судебным приставом-исполнителем должны быть приняты все предусмотренные законодательством меры к фактическому исполнению требований исполнительного документа (в том числе обращение взыскания на денежные средства, находящиеся в банках или иных кредитных организациях, обращение взыскания на заработную плату и иные выплаты должника, осуществление выходов по адресу его проживания, обращение в суд с заявлением об ограничении выезда за пределы Российской Федерации при наличии оснований по постановлениям уполномоченных органов о взыскании административных штрафов и др.).
Кроме того, в случае отсутствия должника по месту проживания и отсутствия сведений о его местонахождении судебным приставам-исполнителям необходимо принимать меры к розыску должника и его имущества в соответствии с положениями ст. 65 Закона «Об исполнительном производстве».
Список литературы
1. Максимов И. В. Административные наказания. М., 2009.
2. Жабский В. А. Уголовное наказание в виде штрафа по законодательству стран СНГ // Уголовно-исполнительное право. 2010.№ 2.
3. Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2009 г. // Архив ФССП России.
4. Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2010 г. // Архив ФССП России.
5. Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2011 г. // Архив ФССП России.
6. Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2012 г. // Архив ФССП России.
7. Статистические сведения об исполнении территориальными органами ФССП России постановлений об административном наказании в виде административного штрафа в 2013 г. // Архив ФССП России.
8. Быков А. И. Административный штраф за правонарушения в области дорожного движения: тенденции и перспективы // Юристъ-Правоведъ. 2010. № 5.
9. Каплунов А. И. Особенности привлечения к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 12.9 КоАП РФ, выявленные работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи // Человек: преступление и наказание. 2012. № 1. С 123-127.
10. Пригожин А. И. Законность как социальная ценность // Прикладная юрид. психология. 2010. № 1.
11. Кинчене Л.В. Исполнение органами внутренних дел постановлений о наложении административных взысканий : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
12. Справка о результатах исполнения Управлением ФССП России по Республике Татарстан постановлений юрисдикционных органов о назначении административного наказания в виде административного штрафа // Архив ФССП России.
13. Гараев А. А. Анализ взыскиваемости административного штрафа // Административное право и процесс. 2013. № 2.
Gennadiy Gennadievich Minashkin, the procurator of the division of the execution of laws in the sphere of economics and management of the
federal supervisory department, Procurator's Office of the Ryazan region
ADMINISTRATIVE FINE, APPOINTED BY ORGANS OF ADMINISTRATIVE JUSTICE: THE PROBLEMS OF FORCED PAYMENT AND THE WAYS TO SOLVE THEM
The abstract: an administrative fine is an administrative sanction, which is used by organs of administrative jurisdiction more often than other penalties. An administrative fine is imposed on a person, found guilty in an administrative offence. The offender must pay the fine within 60 days after the order to impose a fine becomes final or after the day when the delay to pay the fine comes to an end or within the period of amortization. The sum of an administrative penalty is granted or transferred by the person brought to administrative responsibility to the credit organization, the organization of a federal mail service or to the payment agent. In a case when the duty on payment of an administrative penalty by the person brought to administrative responsibility isn't fulfilled, process of its compulsory collecting within the executive legal proceedings which is carried out by officials of Federal Bailiff Service of Russia begins. The main part of the decrees of authorized bodies on purpose of an administrative penalty issued on cases of administrative offenses is made by resolutions of bodies of the State traffic inspectorate. The tendency of growth of application of the considered type of administrative punishment is caused by application by the specified bodies of the special technical means working in the automatic mode photo and video fixings. At the same time, the level of penalties collected continues to remain low. Practice of executive legal proceedings reveals a number of the problems interfering execution of this type of administrative punishment. These problems are inadequate notification of offenders of removal of resolutions concerning them on cases of administrative offenses, and violations of terms of the direction of resolutions by authorized bodies on cases of administrative offenses on compulsory execution. Even a more important problems are revenues to compulsory performance of resolutions penalties which are paid by offenders before initiation of executive production. To overcome these specific problems and to improve the procedure of compulsory performance of resolutions on purpose of an administrative penalty one offers to fix legislatively uniform rules of formation of primary documents, the list of obligatory requisites of orders of money transfer, identifiers of the payer and recipient, and responsibility of the banks and other organizations for unfair fulfillment of duties assigned to them by the current legislation regarding immediate providing information on payment of a penalty in GIS GMP. At the same time, in connection with large volume of the arriving executive legal proceedings of this category, we offer to introduce into the Code of the Russian Federation about administrative offenses and the Federal law of 02.10.2007 No. 229-FZ "About executive legal proceedings" the possibility of presentation on compulsory execution of executive documents in the form of legally significant electronic document.
Key words: administrative fine, administrative penalty, procedure, decree, the problem of execution of punishment, the improvement of legislation, the necessity of penalty.
References
1. Maksimov I. V. Administrative fines. Moscow, Norma Publ., 2009.
2. Zhabsky V. A. Ugolovnoe nakazanie v vide shtrafa po zakonodatelstvu stran SNG [Criminal punishment in the form of a fine in the legislation of CIS countries]. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo - Penal law, 2010, no. 2.
3. Statistical record of execution of administrative fines by regional organs of the Federal Bailiff Service of Russia in 2009. Paper-office of the Federal Bailiff Service of Russia.
4. Statistical record of execution of administrative fines by regional organs of the Federal Bailiff Service of Russia in 2010. Paper-office of the Federal Bailiff Service of Russia.
5. Statistical record of execution of administrative fines by regional organs of the Federal Bailiff Service of Russia in 2011. Paper-office of the Federal Bailiff Service of Russia.
6. Statistical record of execution of administrative fines by regional organs of the Federal Bailiff Service of Russia in 2012. Paper-office of the Federal Bailiff Service of Russia.
7. Statistical record of execution of administrative fines by regional organs of the Federal Bailiff Service of Russia in 2013. Paper-office of the Federal Bailiff Service of Russia.
8. Bykov A. I. Administrativnyi shtraf za pravonarusheniya v oblasti dorozhnogo dvizheniya: tendencii i per-spectivy [Administrative fines for breaking traffic regulations: tendencies and perspectives]. Jurist-pravoved -Lawyer-Jurist. 2010. № 5.
9. Kaplunov A. I. Osobennosti privlecheniya k administrativtoy otvetstvennosti za pravonarusheniya pre-dusmotrennue stat'ey 12.9 Administrativnogo kodecsa RF vuyavlennue rabotayushimi a avtomaticheskom regime specialnumi texnicheskimi sredstvami s foto i video fiksaciey [Peculiarities of administrative responsibility for the offenses provided by Art. 12.9 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences, revealed by the special technical means working in an automatic mode having functions of photo and filming, video]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man: Crime and punishment, 2012, no. 1.
10. Prigozhin A. I. Zakonnost kak socialnaya tsennost [Legality as social value]. Prikladnaya yuridicheskaya psikhologia - Applied legal psychology, 2010, no. 1.
11. Kinchene L. V. Ispolnenie organami vnutrennih del postanovleniy o nalozhenii administrativnyx vzy-skanij. Diss. kand. jur. nauk [Execution of administrative decrees by home office agencies. Cand. jur. sci. diss]. Moscow, 1999.
12. Position paper on the results of theexecution of administrative finesby the Bureau of Bailiff Service of Tatarstan Republic. Paper-office of the Federal Bailiff Service of Russia.
13. Garaev A. A. Analiz vzyskivaemosty administrativnogo shtrafa [The analysis of vindication of administrative fines]. Administrativnoe pravo i process - Administrative law and process, 2013, no. 2.
