CC BY
38Актуальные вопросы современного права
УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10051
О МНОГООБРАЗИИ ИДЕЙ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Теоретико-правовые аспекты
Василий Дмитриевич САМОЙЛОВ,
доктор педагогических наук, профессор,
эксперт в сфере миграции
E-mail: [email protected]
Шамиль Магомедович НУРАДИНОВ, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор
Аннотация. В статье отражены политико-концептуальные, социально-экономические и профессиональные аспекты государственно-правового регулирования сферы миграции. Они ориентированы на внедрение ряда идей в управление миграционными процессами в Российской Федерации, а также на формирование у обучающихся компетенций при освоении ими учебных дисциплин миграционной направленности.
Ключевые слова: идея, сфера миграции, государственная миграционная политика, миграционный процесс.
Annotation. The article reflects the political-conceptual, socio-economic and professional aspects of the statelegal regulation of the sphere of migration. They are focused on the implementation of a number of ideas in the management of migration processes in the Russian Federation, as well as the formation of students' competencies in the development of migration-oriented disciplines.
Keywords: idea, the field of migration, state migration policy, migration processes.
Актуальность российских (национальных) идей в различных сферах жизни и деятельности личности, семьи, социальных групп и должностных лиц органов государственной власти проблематична и многомерна1.
По нашему мнению, это обусловлено их отсутствием, хотя в Основном законе страны (ст. 13) граждане страны законодательно ориентированы на некое идейное многообразие. При дис-куссионности преамбулы данной статьи обоснуем данное утверждение на примере государственно-правового регулирования сферы миграции России по политико-концептуальным, социально-экономическим и профессиональным аспектам (соображениям).
1. Политико-концептуальный аспект
С конституционных правовых позиций следует, что глава государства определяет основ-
ные направления внешней и внутренней политики, в том числе и в сфере миграции. При этом в полномочиях Правительства РФ — детализация основных направлений формирования и реализации политики.
Явных политических целей (идей) в сфере миграции невозможно обнаружить с 25 января 2006 г., когда в Правительство РФ был представлен Отчет МВД России и ФМС России о завершении Плана реализации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003 г. № 256-р).
Кроме того, поручение Президента РФ от 17 марта 2005 г. о разработке проекта Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации (далее — Концепции) выполнено Межведомственной рабочей группой при МВД России (в составе 47 соисполнителей) к установленному сроку и 28 октября 2005 г. через Правительство РФ было представлено в
№ 2/2019
Администрацию Президента РФ. С тех пор, с нашей точки зрения, Концепция все еще представляет собой проектную основу государственной политики в сфере миграции, хотя дважды она была одобрена Президентом РФ2.
Насколько серьезны последствия из-за отсутствия программного (концептуального, док-тринального) документа в той или иной сфере?
2. Социально-экономический аспект
Миграция людей, а не миграция населения (чаще встречаемое понятие), — это социально-экономическое явление, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с передвижением и приобретением ими нового гражданско-правового статуса в местах вселения, а также с интересами их семей, общества и государства4. Но миграция представляет собой и инструмент воздействия на эффективность формирования и реализации российской, не национальной или народной идеи в сфере социально-экономической политики.
В Российской Федерации государственно-правовому регулированию подлежат восемь миграционных процессов, название которых ассо-
По существу, это обстоятельство дезориентирует должностных лиц органов государственной (исполнительной) власти, общество, российских и иностранных граждан, законодателей и правоприменителей, субъекты и объекты управления миграционными процессами и т. п. (см. табл. 1).
циируется с аспектами идей и российской идентичностью: иммиграция, расселение, трудовая миграция, нелегальная миграция, вынужденная миграция, эмиграция, реадмиссия и переселение соотечественников.
Авторский проект концептуальных конституционно-правовых основ содержит приоритетные направления в сфере миграционной политики, которые органически связаны с данным октетом миграционных процессов:
а) привлечение квалифицированных иностранных работников и снижение эмиграции из страны интеллектуальной элиты.
Идеи: да — высококвалифицированным и высокообразованным иммигрантам; нет — «утечке собственных невтонов» или эмиграции.
Таблица 1
Пространственно-временные последствия реализации государственной политики
в сфере миграции3
Москва, 2018 Событие или место правонарушения
1 февраля 15:00 На севере Москвы задержан подозреваемый в фиктивной постановке на учет иностранных граждан. В квартире на Бескудниковском бульваре 34-летний москвич незаконно зарегистрировал приезжих из ближнего зарубежья, не предоставив им фактического места проживания...
31 января 16:00 Полицейские ЗАО выявили факт нарушения миграционного законодательства. Москвич за денежное вознаграждение осуществил постановку на миграционный учет приезжих из ближнего зарубежья в квартире дома на Ленинском проспекте...
20 января 09:50 В ЮВАО участковые уполномоченные полиции провели профилактический рейд с целью выявить нарушения миграционного законодательства, а также профилактики противоправных деяний...
16 января 16:00 Полицейские Зеленограда задержали подозреваемую в фиктивной регистрации иностранных граждан. Местная жительница незаконно зарегистрировала в своей квартире уроженцев ближнего зарубежья, заведомо зная, что проживать они там не будут...
14 января 16:00 Полицейские ВАО выявили факт нарушения миграционного законодательства: 29-летняя москвичка за денежное вознаграждение осуществила постановку на миграционный учет иностранных граждан, заведомо зная, что проживать они там не будут...
№ 2/2019
Советская Россия к 1925 г. обескровила себя на 2,5 млн эмигрантов — элиты своего Отечества, которые очень сильно помогли в развитии многих зарубежных стран.
С 2005 г. Россию ежегодно оставляют 40— 70 тыс. сограждан, в том числе выпускники престижных вузов.
13 — 19 декабря 2018 г. был проведен опрос по репрезентативной всероссийской выборке городских и сельских жителей (1600 человек в возрасте от 18 лет в 136 населенных пунктах 52-х субъектов РФ).
Из граждан РФ, желающих выехать за рубеж на постоянное место жительства, 41% (наивысший) составляет молодежь (от 18 до 24 лет), 5% (наименьший) — в возрасте старше 55 лет.
Вместе с тем количество тех, кто «определенно не хотели бы переезжать за границу», стало максимальным с 2012 г. (61%; в 2018 г. 56%).
Стать эмигрантами пожелали 17% респондентов, но молодежь лучше воспринимает эмигрировавших из страны граждан (96% относятся к эмигрантам «позитивно» и «нейтрально»). И напротив, граждане РФ в возрасте от 55 лет наиболее негативны по отношению к эмигрировавшим5;
б) содействие переселению в страну соотечественников, проживающих за рубежом.
Идея — компенсировать естественную убыль населения в Российской Федерации с 1991 г. за счет миграционного прироста лиц, связанных
со страной языковыми, духовными, культурными и этническими узами. Подчеркнем, что естественная убыль населения страны представляет собой сальдо (разность) между умершими и родившимися людьми за определенный срок (как правило, за год).
С 1999 г. ежегодная естественная убыль населения страны составляет около 800 тыс. человек (в 2001 г. — 941 тыс.)6.
В 2018 г. — официально — 87 тыс., но за январь — май 2018 г. на 77,8 тыс. человек (всего на 01.06.2018 г. — 146,8 млн человек были гражданами РФ)7.
Свыше 5% соотечественников отказываются от реализации миграционных намерений после получения удостоверения участника реализуемой с 2006 г. Государственной программы «Содействие привлечению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (Указ Президента РФ от 22.06.2006 г. № 637).
На учете в ФМС России на 1 ноября 2010 г. состояли: участников Госпрограммы — 11 337 человек; членов их семей — 12 689.
Итого: 24 026 человек. При этом эффективность реализации данной Государственной программы согласно ее цели (500 тыс. человек переселить к концу 2008 г.) к концу 2010 г. составляла всего 4,8% (24 026 : 500 000 = 0, 048)8. Тем не менее некоторые позитивные сведения о миграционной ситуации в стране в 2017 — 2018 г. отмечены в интернет-ресурсе (см. табл. 2)9.
Таблица 2
Сведения о миграционной ситуации в Российской Федерации (по состоянию на 14 декабря 2018 г.)
Основные показатели деятельности Январь — ноябрь
2017 2018
1. Оформлено паспортов гражданина РФ, всего в том числе, внутренних заграничных 10 411 336 6 452 014 3959 322 11 185 828 6 399 644 4786 184
2. Приобрели гражданство РФ 229 593 239 252
3. Прибыло в РФ и поставлено на учет соотечественников и членов их семей 109 197 101 657
4. Оформлено приглашений ИГ и ЛБГ 448 707 466 678
5. Оформлено виз ИГ и ЛБГ 273 777 281 855
6. Поставлены на миграционный учет ИГ и ЛБГ 14 590 229 16 488 916
7. Оформлено разрешений на работу ИГ и ЛБГ, всего в том числе высококвалифицированным специалистам квалифицированным специалистам 134 390 24 262 25 460 116 538 16 163 18 382
8. Оформлено патентов ИГ и ЛБГ 1 556 178 1 544 313
9. Разрешено временно пребывать в РФ ИГ и ЛБГ 269 634 241 713
10. Оформлено видов на жительство ИГ и ЛБГ 168 410 170 247
11. Не разрешен въезд в РФ ИГ и ЛБГ 185 576 236 441
№ 2/2019
Резюмируем: случайно или по иным соображениям, но в число 12 нацпроектов в 2018 г. была включена демография (не миграция), в том числе вследствие демографической экспансии сопредельных государств, торговли людьми (детьми, женщинами, заложниками).
С 1993 г. в США вывезено официально более 60 тыс. российских детей, с учетом «визитов гостей», что часто заканчиваются невозвращением детей, — вдвое больше.
Кандидаты за «визит» платят по 15 тыс. долл., в случае усыновления — плюс минимум 50 тыс. долл.
Активно усыновляют наших детей: в 2010 г. Испания (792), Италия — (686, единственная страна, с которой РФ подписано соглашение), Франция, Израиль, Великобритания.
В РФ 700 тыс. детей без попечения родителей (больше, чем после Великой Отечественной войны в СССР), а 72% проживают в приемных семьях10;
в) формирование гармоничной системы расселения людей.
Идея — обеспечить благосостояние российских граждан на своей земле путем формирования миграционной привлекательности субъектов РФ (ее регионов).
В 2007 — 2018 гг. ежегодно место постоянного жительства на территории Российской Федерации сменили примерно 5 млн человек;
г) противодействие нелегальной миграции.
Идея 1 — добиться урегулирования гражданско-правового статуса лиц, относимых к так называемым «незаконным мигрантам» (по разным оценкам, 2; 3 — 5 млн иностранных граждан и бипатридов) и обеспечить развитие реад-миссионных отношений с зарубежными странами.
Идея 2 — создать благоприятные условия для возвращения / реадмиссии в страну своих сограждан, не совершивших правонарушений в зарубежных странах.
С 2005 г. заключены и вступили в силу несколько десятков реадмиссионных соглашений с зарубежными странами.
3. Профессиональный аспект
Для формирования и реализации эффективной государственной миграционной политики требуется создание системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации (далее — ПППК) персонала для обеспечения потребностей сферы миграции. Существующая система ПППК не обеспечивает
потребности системы МВД России (до 5 апреля 2016 г. — ФМС России), хотя на поприще миграции осуществляют деятельность десятки других органов, организаций и учреждений (например, Минздрав России, МИД России, Минэкономразвития России, МЧС России, Минобрнау-ки России, Минтранс России, ФСБ России и др.).
Требуется обоснование и размещение государственного заказа на профессиональную подготовку специалистов-миграционщиков (например, от МВД России).
В связи с этим в качестве положительного решения отмечаем возобновление подготовки кадров для сферы миграции на базе Московского университета МВД России имени В.Я. Кико-тя с 2018 — 2019 учебного года на международно-правовом факультете по миграционной специализации.
Определенные надежды связаны также с активизацией деятельности кафедры миграционной безопасности РАНХ и ГС, для чего требуется организация и реализация государственного заказа на подготовку таких специалистов, в том числе для зарубежных стран.
Выводы
1. Государственно-правовое регулирование сферы миграции по политико-концептуальным, социально-экономическим и профессиональным аспектам в России лишено организованности по каждому из восьми миграционных процессов, из чего следует, что:
■ реализация гражданами РФ своих 42 свобод и прав, а также семи обязанностей происходит вне социально-правового поля государственной политики вообще и государственной миграционной политики, в частности, за пределами ясной российской идеи;
■ фактическое государственно-правовое регулирование миграционных процессов направлено на:
а) беспрецедентное стимулирование «утечки мозгов» высококвалифицированной российской элиты, в том числе молодых специалистов (выпускников престижных вузов);
б) не «содействие добровольному переселению на территорию Российской Федерации соотечественников, проживающих за рубежом».
2. Соотечественники — это также иностранные граждане, лица без гражданства трудоспособного возраста (внешние трудовые мигранты). В большем количестве таких людей мож-
№ 2/2019
но привлечь для законной внешней трудовой миграции:
а) граждан постсоветских государств, которые этого желают;
б) лиц, пребывающих (законно / незаконно) на территории страны с неоформленным гражданско-правовым статусом (иногда годами, причем не менее 3 млн граждан Украины).
1 Самойлов В.Д. Воплощение национальной идеи России в сфере миграции: актуальная проблематика // Национальная идея России: Матер. Всеросс. науч. конф. 12 ноября. 2010 г. М.: Науч. эксперт, 2010. С. 339—342
2 См.: Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. (утв. Президентом РФ 08.06.2012 г., № Пр-1490) // СПС «Консультант Плюс»; Указ Президента РФ от 31.10.2018 г. «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019— 2025 годы» // СПС «Консультант Плюс»
3 URL: Шрз://77.мвд.рф/пе'№з/гиЬг1с/2035/ (Дата обращения: 03.02.2019)
4 Самойлов В.Д. Миграциология. Конституционно-правовые основы: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2018.
5 URL: https://www.kommersant.ru/doc/3873489? utm_source=yxnews&utm_ medium= desktop (Дата обращения: 04.02.2019)
6 Самойлов В.Д. Миграциология. Конституционно-правовые основы...
7 URL: http://www.interfax.ru/russia/621581 (Дата обращения: 18.07.2018)
8 URL: https://xn-b1aew.xn-p1ai/Deljatelnost/statistics/ migracionnaya/item/ 5252649 (Дата обращения: 03.02.2019)
9 Там же.
10 Астахов П. Недалек тот день, когда и мы будем активно брать на усыновление американских детей // URL: http://www.tatar-inform. ru/news / 2011/07/15
Библиографический список
1. Конституция РФ от 12.12.1993 г. // СЗ РФ. № 2014. Ст. 4398
2. Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. (утв. Президентом РФ 08.06.2012 г., № Пр-1490) // СПС «Консультант Плюс»
3. Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г.; Указ Президента РФ от 09.10.2007 г. № 1351 // СПС «Консультант Плюс»
4. Указ Президента РФ от 31.10.2018 г. «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019— 2025 годы» // СПС «Консультант Плюс»
5. Астахов П. Недалек тот день, когда и мы будем активно брать на усыновление американских детей // URL: http://www.tatar-inform. ru/ news / 2011/07/15
6. Самойлов ВД. Воплощение национальной идеи России в сфере миграции: актуальная проблематика // Национальная идея России: Матер. Всеросс. науч. конф. 12 ноября. 2010 г. М.: Науч. эксперт, 2010. С. 339—342.
7. Самойлов В.Д. Государственно-правовое регулирование социально-экономических и политических процессов: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2018. 272 с.
8. Самойлов В.Д. Миграциология. Конституционно-правовые основы: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2018. 487 с.
9. URL: https://77.мвд.рф/news/rubric/ 2035/ (Дата обращения: 03.02.2019)
10. URL: https://www.kommersant.ru/doc/ 3873489? utm_source=yxnews&utm_ medium= desktop (Дата обращения: 04.02.2019)
11. URL: http://www.interfax.ru/russia/ 621581 (Дата обращения: 18.07.2018)
12. URL: https://xn-b1aew.xn-p1ai/Deljatel-nost/statistics/migracionnaya/item/ 5252649 (Дата обращения: 03.02.2019)
№ 2/2019
