CC BY
24
ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛЕГАЛЬНЫХ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВАСИЛИЙ ДМИТРИЕВИЧ САМОЙЛОВ,
профессор кафедры педагогики ФГКОУ ВПО «Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя»,
доктор педагогических наук, профессор права E-mail: v. samoylov@online.muiv. ru Научная специальность 13.00.01 — общая педагогика, история педагогики и образования Рецензент: Прудников А.С., доктор юридических наук, профессор
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены существенные аспекты государственно-правового управления легальными миграционными процессами в России.
Ключевые слова: миграция, миграционный процесс, миграционная политика, нелегальная миграция, Федеральная миграционная служба.
Annotation. The article reflects substantial aspects state and legal administration by legal migratory processes in Russia. Keywords: migration, migratory process, migratory policy, illegal migration, Federal migratory service.
УДК 325.1 ББК 67.300
Оценкой эффективности государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации и в зарубежных странах автор занимается с 2004 г., со времени работы в Федеральной миграционной службе (ФМС России) в качестве начальника Организационно-аналитического управления ее центрального аппарата. В частности, вариант оценки был представлен в ходе парламентских слушаний в Совете Федерации РФ по теме: «О состоянии и проблемах правового обеспечения противодействия нелегальной миграции» 28 (30) мая 2013 г. в г. Москве. Тогда автор посвятил свое выступление проблематике состояния качества государственно-правового управления миграционными процессами в России.
Пребывание в гуще фактов и событий в сфере миграции международного и внутрироссийского масштаба в 2014—2015 гг. позволяет объективно судить о качестве государственно-правового регулирования миграционных процессов. Наконец-то некоторые исследователи и эксперты стали выделять и даже идентифицировать конкретные миграционные процессы. Хотя на самом деле деятельность фе-
деральных органов государственной власти (ОГВ) направлена на некую внешнюю и внутреннюю миграцию, на процесс реализации Государственной программы «Содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (далее — ГП «С»).
Кстати, по данной ГП «С» к концу 2008 г. в Россию должны были переселиться не менее 500 тыс. таких лиц, перечень которых Федеральный закон от 23 июля 2010 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»» расширил так, что было размыто понятие «соотечественник». Оно превратилось в одну из примерно семи категорий, с трудом вычленяемых правоприменителями из состава ФМС России.
Лиц таких категорий на 1 февраля 2013 г., т.е. через 49 месяцев после планового окончания реализации второго этапа ГП «С», насчитывалось 125 тыс. чел. (ровно 25% от Плана). Указанное «достижение» стало возможным благодаря «открытию шлюзов» в 2012 г. для вербовки участников ГП «С» непосредственно на российской территории (сразу
63 тыс. чел. за тот год пополнили ряды «соотечественников» или свыше 50%).
Вместе с тем, одобренная Президентом страны 13 июня 2012 г. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее — Концепция) даже под углом формально-юридической оценки не внесла ясности в сферу миграционных процессов: ф во-первых, потому что она не представляет собой нормативный правовой акт (например, как Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.); ф во-вторых, в силу неразработанности понятийного аппарата. В частности, из 11-ти 5 понятий связаны со сроками миграции, не однозначно обоснованными: временная миграция (на определенный срок), долгосрочная миграция (не менее одного года), краткосрочная миграция (менее одного года), сезонная трудовая миграция (только в течение части года), трудовая миграция (временная миграция). Комментарий: оказываются аналогичными долгосрочная и краткосрочная, трудовая и временная миграция; ф в-третьих, ни слова о сущности государственной миграционной политики. Только в 17-м пункте изложены некие элементы государственной миграционной политики1, которые заодно являются и проблемами миграции; в-четвертых, миграционные процессы в Концепции не определены (не выражены, не установлен их перечень и т.п.).
С учётом даже столь кратко изложенных детерминированных факторов и обстоятельств сложно определить отношение федеральных ОГВ к выработке и реализации государственной миграционной политики или к государственно-правовому управлению (не регулированию — регуляризации и прочим прострациям по псевдомиграциям) реально наличествующими в России миграционными процессами.
Что показали результаты обследования автором сферы миграции с середины февраля 2004 г.? С научных позиций. Защищены несколько сотен диссертаций по различным научным специальностям: а) доктор физико-математических наук «Небесно-механические аспекты миграции»; б) кандидат педагогических наук «Миграционная педагогика» и т.д.
А вот понятие «миграция» преимущественно все исследователи трактуют как территориальные перемещения людей (населения), включая разработчиков Концепции. Но ведь сами разработчики ведут речь о «перемещениях иностранных работников». Видимо имеются в виду фуры с двойным дном, отсутствие стационарных постов ДПС на российских магистралях. Насколько безобидны такие перемещения следует из анализа деятельности отдельных террористов и организованных террористических групп по всему миру, включая Россию.
Конституционное «право свободно передвигаться» заменено термином «перемещения» («перемещения ученых и преподавателей»; «перемещения с рекреационными целями»; «перемещения иностранных работников»). Второй стадией любого миграционного процесса является именно стадия передвижения, осознаваемого мигрантом (группой мигрантов), причем, добровольного передвижения. Только вынужденные мигранты могут перемещаться вследствие чрезвычайных обстоятельств (например, внутри перемещенные лица из района пожара или наводнения, раненые из зоны боевых действий в госпитали, осужденные лица в специальные колонии и т.д.), а в нелегальной миграции могут перемещать заложников, людей, вывозимых для продажи (после купли или похищения).
Под «незаконной миграцией» предлагается понимать перемещения в Российской Федерации с нарушением российского законодательства, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности. Выходит, что незаконно перемещаться могут только иностранные граждане. Как быть с гражданами государств, с которыми Россия имеет безвизовый режим?
Кроме того, нарушаться могут не только нормы, регулирующие порядок въезда, пребывания (проживания), но и порядок выезда и транзитного проезда. К каким категориям лиц тогда следует отнести мигрантов-террористов из числа российских граждан, иммигрантов, наших соотечественников? А это сотни и тысячи человек.
Создается впечатление, что разработчики Концепции об Основном законе страны подзабыли. Довольно опрометчиво в п. 12 Концепции конста-
тируется «несовершенство действующей системы управления миграционными процессами», что
«проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно в стране от 3 до 5 млн ИГ осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения».
Для выделенной констатации требуются доказательства и, прежде всего, в представлении такой системы: она в России создана или ее действующая модель несовершенна? Какие все-таки миграционные процессы имеются в виду? Несомненно, система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранных работниках нуждается в совершенствовании, но, очевидно, только после того, как она все-таки будет создана. Ведь «непозволительно долго осуществляется формирование механизмов набора иностранных работников, дифференцированных в соответствии с профессионально-квалификационными запросами российских работодателей» (Из Концепции).
Разве справедливо утверждать, что «исключением является узкая категория высококвалифицированных специалистов», если налоги в российскую казну из них платят немногим более 2% лиц, фактически получивших разрешения2, хотя их зарплата должна составлять не менее 2 млн руб.? В чем состоит справедливость?
Примечательно требование усовершенствовать порядок привлечения физическими лицами иностранных работников для личных, домашних и иных подобных нужд на основании патентов для осуществления трудовой деятельности. Выходит, что в Россию снова после отмены в 1861 г. вернулось так называемое «крепостное право»?
Характеристика управляем
Кроме того, например, на территории Вологодской области иностранец из страны с безвизовым режимом въезда в Россию законно лично становится на учет в налоговый орган и сам выбирает себе «хозяина» или «хозяйку».
По состоянию на 31 января 2015 г. в России фактически выдано3 за 2013 г. — 1 537 323, а за 2014 г. — 2 386 641 патентов или на 849 318 больше.
Что мы понимаем под миграцией согласно Основному закону страны?
Это — социально-экономическое явление, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с передвижением и приобретением нового гражданско-правового статуса в местах вселения, а также с интересами семьи, общества и государства. Два десятка слов приведенного определения мы выражаем формулой миграции, а именно — МиГ = П1 + П2 + П3,
где: П1 — проектирование намерений (в том числе умысел); П2 — передвижение (согласно ст. 27 Конституции РФ); П3 — приживаемость (пребывание, проживание, регистрация временного пребывания, вид на жительство, приобретение гражданства РФ).
Отсюда формула миграции включает идентифицирующие процессы миграции критерии, а именно — наличие проектирования, передвижения и приживаемости. Только при условии удовлетворения процесса всем трем критериям его можно идентифицировать в качестве миграционного процесса.
Как исключения: аутсорсинг (без П2), вынужденная миграция (без П1).
Согласно изложенной критериальной основе в Российской Федерации государственно-правовому
Таблица
х миграционных процессов
Процессы — миллионники
Иммиграция - 17,0 млн чел. + 35% неоднократно
Расселение - 3 (5) млн чел.
Внешняя трудовая миграция - 4 млн чел.
Нелегальная миграция - 2,0 млн чел.
Процессы — тысячники
Вынужденная миграция вынужденные переселенцы — 44, 56; лица, ходатайствующие о предоставлении убежища — 2,414; беженцы — 0,781 тыс. чел.
Переселение соотечественников - св. 125 тыс. чел.
Эмиграция - 31 155 (АППГ — 29 557) чел.
Реадмиссия - ок. 1 тыс. чел.
управлению подлежат восемь миграционных процессов (см. данные табл.).
Кроме того, мы выделяем иные три критерия по наличию в каждом миграционном процессе:
а) соответствующей институциональной основы;
б) сформированного и действующего законодательства — св. 300 НПА; в) участников миграционных правоотношений. Парадокс: Нет ни одного законодательного акта, регулирующего правоотношения участников миграционных процессов — миллионников.
Предложения: ф по каждому миграционному процессу — мил-лионнику разработать отдельный законопроект; ф разработать Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. в качестве нормативного правового акта, отражающего подлинно научный (не кулуарно-корпоративный) личностно-социально-деятельностный подход; ф продолжить начатую в 2005—2006 учебном году в Московском университете МВД России подготовку специалистов для профессиональной деятельности в составе ФМС России (с 2011 г. набор курсантов в Университет по миграционной специализации не осуществляется). В системе МВД России Ростовский юридический институт МВД России является головным учреждением по регулированию миграционных процессов на Юге России. Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России (ВИПК в г. Домодедово) является головным исполнителем по переподготовке сотрудников по актуальным проблемам миграции. Очевидно, что на поприще миграции без фундаментальной (международно-правовой) подготовки не обойтись.
Заключение. Таким образом, единственным, не поддающимся государственно-правовому управлению миграционным процессом является нелегальная миграция. В связи с этим тема парламентских слушаний адекватно отражала актуальную проблему обеспечения государственной безопасности России, внешние и внутренние угрозы чему явствуют в сложившихся политических и социально-экономических условиях.
Для обеспечения состояния защищенности личности, семьи, общества и государства от внешних и
внутренних угроз в сфере миграции следует, в первую очередь, придти к однозначному пониманию учеными, законодателями и правоприменителями и термина «миграция» (переселение, колонизация), и сущности каждого миграционного процесса. Однако, для этого одного заседания профильного Комитета Совета Федерации РФ, представляется, недостаточно.
Литература
1. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351.
2. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. Одобрена Президентом РФ 13 июня 2012 г.
3. План мероприятий по реализации в 2012— 2015 гг. (1 этап) Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. Распоряжение Правительства РФ от 21 августа 2012 г. № 1502-р (всего 23 мероприятия, из которых три выполняются на постоянной основе).
4. Самойлов В.Д. Основы миграционного права: Учебник. М.: АЭБ МВД России, 2009.
5. Самойлов В.Д. Миграциология. Конституционно-правовые основы: Монография. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.
6. Самойлов В.Д.Государственно-правовое регулирование социально-экономических и политических процессов: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.
References
1. Conception of demographic politics of Rus sian Federationon a period to 2025. Decree of Presi dent of Russian Federation from October, 9 a 2007 g. № 1351.
2. Conception of public migratory policy of Russian Federation on a period a to 2025 g. Approved by President of Russian Federation of June, 13a 2012 g.
3. Plan of measures on realization in 2012— 2015 (1 stage) Conceptions of public migratory policy of Russian Federation on a period a to 2025 g. Disposing of Government Russian Federation from August, 21 a 2012 g. № 1502-р (only 23 measures, from that three executed on permanent basis).
4. Samoilov V.D. Bases of migratory right: Textbook. М.: АEB of МVD of Russia, 2009.
5. Samoilov V.D. Migratiologie. Constitutionally-legal bases: Monograph. M.: UNITI — DANA; Law and right, 2013.
6. Samoilov V.D. Government and legal control of socio-economic and political processes: Textbook. M.: UNITI-DANA; Law and right, 2013.
1 Такими элементами «являются создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, защита их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности».
2 Например, количество фактически выданных разрешений на работу высококвалифицированных иностранных специалистов (ВКС) в России в 2012 г. по состоянию на 21 ноября составляло — 8 301 шт., а на учете в налоговых органах состояло 195 человек (2,35%) — www.fms.gov.ru/about/statistics/data/ details/38297/
3 http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/81106/
ЮРИДИЧЕСКАЯ
ПСИХОЛОГИЯ
Юридическая психология. Учебное пособие. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Шевченко В.М. Изд-во ЮНИТИ, 2015.
Пособие разработано в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования, с учетом типовых профессиональных образовательных программ и квалификационных требований.
Излагаются теоретические понятия и положения по дисциплине «Юридическая психология», рассматриваются практические задания и ролевые игры, направленные на использование психологических знаний в практической деятельности юриста.
Для студентов и преподавателей юридических факультетов.
Адвокатская этика. Учебник. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник. Гриф НИИ образования и науки. / Под ред. Г.Б. Мирзоева, Н.Д. Эриаш-вили. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. 303 с.
Раскрываются содержание и социальная ценность профессиональной этики адвоката. Всесторонне рассматриваются этико-психологические особенности личности и деятельности адвоката, морально-психологические аспекты оказания им консультационных услуг, защиты прав и интересов граждан в суде. Даются практические рекомендации по формированию профессионального имиджа, преодолению профессио-нальной деформации, использованию методов правомерного психологического воздействия на участников уголовного и гражданского процесса. Освещаются вопросы истории этических установок в адвокатской деятельности и отношения к адвокатской профессии.
Для студентов и аспирантов, преподавателей юридических вузов, практикующих адвокатов, стажеров и помощников адвокатов, слушателей курсов повышения квалификации.
