CC BY
15УДК 339.5
О МЕТОДИКЕ ОЦЕНКИ СОСТОЯНИЯ РАЗВИТИЯ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ЕВРАЗИЙСКОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СОЮЗЕ
Мозер Сергей Владимирович
Департамент таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии, заместитель начальника отдела перспективных таможенных технологий, канд. юрид. наук, e-mail: moser-info@yandex.ru
Исследовательский материал посвящен проблематике совершенствования права Евразийского экономического союза (далее - Союз, ЕАЭС) в сфере таможенного регулирования на основе анализа уровня развития таможенных служб государств - членов Союза. Сформированные автором научно-методологические подходы, а также предложения могут быть использованы для разработки Евразийской экономической комиссией (далее - Комиссия) методики анализа уровня развития таможенного урегулирования в государствах - членах Союза, а также создания в перспективе Свода таможенных стандартов ЕАЭС как правого инструмента при формировании документов стратегического планирования, задающих основные векторы дальнейшего интеграционного взаимодействия в Союзе
Ключевые слова: Всемирная таможенная организация; Евразийский экономический союз; Евразийская экономическая комиссия; таможенное регулирование; таможенное администрирование; международное таможенное право; совершенствование таможенного регулирования; таможня; таможенный и экономический союз; правовые инструменты и средства; стратегическое планирование; стратегия
ON THE METHODOLOGY FOR ASSESSING THE STATE OF DEVELOPMENT OF CUSTOMS REGULATION IN THE EURASIAN ECONOMIC UNION
Mozer Sergei V.
Department of Customs Legislation and Law Enforcement Practice of the Eurasian Economic Commission, Deputy Head of the Department of Advanced Customs Technologies, Candidate of Juridical Sciences, e-mail: moser-info@yandex.ru
The research material is devoted to the issues of improving the law of the Eurasian Economic Union (Union, EAEU) in the field of customs regulation based on an analysis of the level of development of the Customs services of the Member States of the Union. The scientific and methodological approaches formed by the author, as well as proposals, can be used to develop by the Eurasian Economic Commission (Commission) a methodology for analyzing the level of development of customs regulation in the Member States of the Union, as well as creating in the future the Code of Customs Standards of the EAEU as a legal tool in the formation strategic planning documents that set the main vectors for further integration in the Union
Keywords: The World Customs Organization; the Eurasian Economic Union; the Eurasian Economic Commission; customs regulation; customs regulation; international customs law; improvement of customs regulation; customs; customs and economic union; legal instruments and tools; strategic planning; strategy
Для цитирования: Мозер С.В. О методике оценки состояния развития таможенного регулирования в Евразийском экономическом союзе // Учёные записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии.
2023. № 1 (85). С. 56-60.
Вопрос совершенствования права Союза на основе анализа уровня развития таможенного регулирования в государствах - членах ЕАЭС является новым и никогда не выносился на рассмотрение в рабочих органах Комиссии. На сегодняшний день экспертная работа блока по таможенному сотрудничеству Комиссии по совершенствованию таможенного регулирования реализуется по следующей схеме: подготовка и направление правовой инициативы государства-члена в Комиссию или инициирование
вопроса непосредственно Комиссией - рассмотрение инициативы (проблематики) на площадке консультативного органа ЕЭК в рамках экспертной работы - разработка правового инструмента Союза или внесение изменений в действующий.
Автору неизвестны факты, чтобы организация экспертной работы в Комиссии в области совершенствования таможенного регулирования осуществлялась на основе комплексного анализа его состояния с использованием разработанного научно-методического аппарата, а также выполненных
научных исследований.
Исключением из правил можно назвать два успешно реализованных проекта.
Прежде всего, это создание эталонной модели национального механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности, утвержденной решением Евразийского межправительственного совета от 30 апреля 2019 г. № 6 [1]. Идеологи, организаторы и разработчики этого проекта - отдел перспективных таможенных технологий Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Комиссии (далее - Департамент).
Другой успешный проект - совершенствование института уполномоченного экономического оператора в ЕАЭС, реализация которого базируется на научных разработках Д.В. Некрасова [2], директора Департамента в период 2012-2020 гг. [3].
В июне 2018 г. на заседании Политической комиссии Всемирной таможенной организации (далее - ВТамО) ее члены признали «необходимость того, чтобы таможенные службы взяли на себя ответственность и начали проводить самооценку, предпочтительно с использованием инструмента измерения эффективности, разработанного ВТамО». Делегаты подчеркнули, что «Орга-низациядолжна иметь свою собственнуюнадежную, всеобъемлющую и полностью научную методологию измерения эффективности, обеспечивающую, тем самым, политическое признание продукта», являющуюся «бесспорным стандартом» для измерения эффективности таможенной службы, охватывающую все основные компетенции таможенной службы и за рамками исследования времени выпуска» [4].
ВТамО полагает, что измерение эффективности организации является обязательным условием для таможенных служб, стремящихся получить прочную основу для принятия решений. Это позволяет лицам, принимающим решения, быть в курсе того, что работает хорошо, а что нет, и определять лучшие способы организации работы. Измерение эффективности также повышает подотчетность, повышает авторитет администрации и поддерживает экономическое обоснование инвестиций.
Отметим, что 15 ноября 2019 г. состоялось первое заседание рабочей группы ВТамО по измерению эффективности (далее - РГ, рабочая группа). Рабочей группе было поручено разработать новый механизм ВТамО по измерению эффективности.
Анализ материалов 1-4 заседания рабочей группы позволил ознакомиться с международной практикой оценки эффективности деятельности таможенных органов, поскольку участвующие в работе таможенные службы озвучили национальные подходы по оценке эффективности работы современной таможни. Заслуживает внимание как сформированный перечень показателей, так
и набор правовых средств ВТамО, которые могут быть использованы для создания инструмента измерения эффективности.
Предложенный ВТамО подход по созданию инструмента измерения эффективности деятельности современной таможни базируется на 4-х измерениях: содействие торговле и экономическая конкурентоспособность; сбор доходов; правоприменение, безопасность и защита общества; организационное развитие [5].
Более детально это подходы ВТамО к вопросу анализа уровня развития таможенного регулирования раскрыты в отдельном исследовательском материале автора [6].
При разработке методики анализа уровня развития таможенного администрирования и цифровизации деятельности таможенных органов государств - членов ЕАЭС обратимся к опыту Европейского союза (далее - ЕС). Речь идет, прежде всего, о правовом инструменте «Свод таможенных стандартов ЕС. Путь к улучшению таможни».
Упомянутые стандарты (Customs blueprints) являются последней редакцией документа Европейской комиссии, впервые опубликованного в 1998 г. в рамках ее стратегии по подготовке к вступлению (в ЕС. - Прим. автора). Приоритетом для стран-кандидатов была определена четкая подготовка таможенного и налогового управления. Стандарты представляют собой инструмент, призванный помочь таможенным администрациям улучшить свою работу. По мнению ЕС, стандарты помогут таможенным службам оценить свои сильные и слабые стороны, провести «анализ пробелов и потребностей» и определить потребности в развитии. Проекты основаны на опыте и передовой практике как государств - членов ЕС, так и стран, входящих в его состав.
В своде таможенных стандартов ЕС выделены стандарты, для каждого из которых определены своя цель, стратегические задачи, задачи и показатели: законодательство, организация и управление, управление кадровыми ресурсами, таможенная этика, обучение, коммуникация, таможенные обязательства, содействие торговле, безопасность цепи поставки, управление рисками, контроль на границе и внутри страны, следственная и правоохранительная деятельность, таможенный транзит, пост-таможенный контроль и аудит, права интеллектуальной собственности, информационно-коммуникационные технологии, инфраструктура и оборудование, таможенная лаборатория, внутренний аудит. С группировкой показателей в разрезе поименованных стандартов ЕС можно ознакомиться в «Своде таможенных стандартов ЕС. Путь к улучшению таможни» [8].
В основе любых разработок в области совершенствования таможенного регулирования, которые имеют прикладное значение, например, создание единой системы таможенного транзита в ЕАЭСили модернизация ТК Союза, должны лежать
научные изыскания. Однако на практике проблема заключается в отсутствии экспертов от таможни или международных организаций, включая ВТамО, которые непосредственно занимаются прикладными научными исследованиями.
Автором изучено множество теоретических подходов по вопросу оценки деятельности таможенных органов. Среди них можно выделить исследования Макрусева В.В., Любкиной Е.О [9]; Дорож-киной Т.В, Татарченко К.Р.[10]; Алексеевой М.В. [11]; Кнышова А.А.[12]. Однако ни один из них не группирует показатели и индикаторы в разрезе институтов таможенного права или базовых вопросов, характеристик (блоков, сфер) таможенного регулирования, в том числе для целей проведения сравнительного анализа уровня развития таможенного регулирования в государствах - членах ЕАЭС.
В целях разработки методики и показателей уровня развития таможенного регулирования, которые могут быть применимы на практике, обратимся к докладам и презентациям, озвученным в рамках организованного Федеральной таможенной службой Международного таможенного форума в 2021 г. [13]. Презентации форума - это прекрасно подготовленные отчеты об основных результатах деятельности таможенной службы, перспективах ее развития, подходах предпринимательского сообщества к оптимизации взаимодействия с современной таможней, а также в целом об упрощении процедур торговли и совершенствовании таможенного регулирования [14].
Автором проанализированы материалы форума и выделены базовые показатели (характеристики), которые позволяют провести сравнительный анализ уровня развития таможенного регулирования и цифровизации деятельности таможенных служб в государствах - членах Союза. Наряду с этим проанализированы концепции развития таможенных служб на ближайшую перспективу и сформирован базовый набор показателей (характеристик) современной таможни.
В условиях новой экономической реальности на современную таможню возлагается решение важных задач, направленных на максимальное содействие внешней торговли, путем повышения результативности таможенного администрирования и обеспечения единообразной правоприменительной практики и экономической безопасности в Союзе [15]. Стратегическими направлениями развития Евразийской экономической интеграции до 2025 года (далее - Стратегические направления) определены направления в сфере таможенного администрирования, такие как совершенствование таможенного регулирования в рамках Союза, формирование Союза как одного из наиболее значимых центров развития современного мира, а также обеспечение максимально действенной институциональной системы Союза, гарантирующей выполнение принятых договоренностей.
Распоряжением Совета Комиссия от 05.04.2021
№ 4 [16] утвержден план мероприятий по реализации Стратегических направлений, в соответствии с которым блок по таможенному сотрудничеству Комиссии реализует следующие мероприятия: подготовка (внесение соответствующих изменений) актов органов Союза по таможенному регулированию, проведение консультаций по вопросам проведения скоординированного таможенного контроля в местах совершения таможенных операций, разработка предложений по внесению изменений в правила информационного взаимодействия, подготовка актов органов Союза, обеспечивающих нормативное закрепление приоритетных инструментов реализации национального механизма «единого окна» и др.
Комиссия в рамках Договора о ЕАЭС от 29.05.2014 (далее - Договор) проводит мониторинг посредством сбора, обобщения и оценки информации об исполнении (соблюдении) государствами-членами Договора, международных договоров и решений для обеспечения эффективного правового регулирования и единообразного правоприменения в Союзе. Цель такой работы - выработка и принятие необходимых мер по обеспечению (соблюдению) исполнения государствами-членами указанных международных договоров и решений, а также выработка предложений по совершенствованию права Союза.
Мы исходим из необходимости создания в Союзе таможенного пространства доверия. Это повысит безопасность, устойчивость Союза, снизит издержки бизнеса и государств и позволит занять лидирующие позиции в мировом таможенном сообществе [6]. Такое пространство доверия может быть сформировано путем обеспечения единого стандарта совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля, обмена информацией о результатах такого контроля, унификации ответственности за несоблюдение требований права Союза в сфере таможенного регулирования. Реализация поименованных мероприятий будет более успешной благодаря проведению оценки состояния развития таможенного администрирования, в том числе анализа правоприменительной практики в государствах - членах Союза.
В этой связи были разработаны соответствующие опросные формы, которые позволили в2022г.провестикомплексныйанализуровняразвития таможенного администрирования и цифровиза-ции деятельности таможенных органов государств - членов Союза. Разработчики - С.В. Мозер, Д.К. Секербаева и В.А. Зеленов.
Целями анализа являются: оценка состояния развития таможенного администрирования и цифровой трансформации деятельности таможенных органов государств-членов; подготовка практических предложений по совершенствованию таможенного регулирования в Союзе, расширению применения цифровых технологий, обеспечивающих автоматическое совершение таможенных
операций без участия должностных лиц, по формированию модели зрелости современной таможни и единых стандартов в сфере таможенного дела.
Объекты анализа: право ЕАЭС в сфере таможенного регулирования; национальное законодательство в сфере таможенного дела; международные правовые средства и инструменты таможенного администрирования; правоприменительная практика; статистика внешней торговли, а также статистические данные и отчеты таможенных органов; показатели реализации уровни развития таможенного администрирования.
Направления анализа: правовая основа; технологическая основа; информационно-техническая основа.
При подготовке методических подходов был исследован правовой инструментарий таможенных служб государств - членов ЕАЭС, инструменты ВТамО, опыт рабочей группы по анализу эффективности деятельности таможенных служб, научные изыскания, а также опыт Европейского союза.
С опросными формами и развернутой методикой анализа развития таможенного регулирования можно ознакомиться в исследовательской статье С.В. Мозера «К вопросу о методике оценки состояния развития таможенного регулирования в ЕАЭС с учетом правовых средств Всемирной таможенной организации»[6].
Вопрос разработки эффективного правового инструмента анализа уровня развития таможенного регулирования, в том числе разработки соответствующей методики и показателей (критериев), находится в повестке ВТамО и обсуждается на экспертном уровне. Такой инструмент представляет интерес для оценки таможенного администрирования в государствах - членах Союза.
На сегодняшний день экспертами Комиссии разработаны методологические подходы, опросные формы для анализа, определены базовые элементы (характеристики, показатели) для анализа современной таможни (разработчики - .В. АМозер, . .К. Секербаева и В.А. Зеленов). В рамках взаимодействия с таможенными службами государств -членов Союза данные формы были апробированы, и по результатам их комплексного анализа получены практические результаты. Использованный экспертами матричный метод анализа позволил визуализировать результаты исследования на уровне гистограмм по базовым направлениям (характеристикам, показателям) работы таможни в странах Союза, а также подготовить рекомендации для «выравнивания» правоприменительной практики в ЕАЭС [6].
По мнению автора, последующая деятельность в рамках евразийской интеграции в таможенном аспекте требует разработку Свода таможенных стандартов ЕАЭС. Такая работа должна проводиться на площадке блока по таможенному сотрудничеству ЕЭК. Прецедент ЕС по созданию подобного правового инструмента, который рассмотренный
в отдельном исследовательском материале[6], подтверждает данный тезис.
При последующей разработке нового документа стратегического планирования, который задает основные векторы дальнейшего интеграционного взаимодействия в Союзе на среднюю и долгосрочную перспективу по развитию таможенного регулирования, например, с 2025 по 2040 годы, создание Свода таможенных стандартов ЕАЭС должно стать одним из основных приоритетов.
Так, по мнению автора, в перспективе разработанная, апробированная и согласованная государствами-членами методика анализа развития таможенного регулирования в ЕАЭС должна быть утверждена правовым актом Коллеги Комиссии, а результаты анализа с определенной периодичностью озвучиваться на уровне уполномоченных органов ЕАЭС для целей совершенствования права Союза в области таможенного регулирования и стратегического планирования в целом.
В заключение следует отметить, что представленное исследование вопроса анализа состояния таможенного регулирования в ЕАЭС является частной точкой зрения автора, которая не связана с его профессиональной деятельностью.
Библиографический список:
1. Решение Евразийского межправительственного совета от 30 апреля 2019 г. № 6 «Об Описании эталонной модели национального механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности». Альта-Софт. URL: https:// www.alta.ru/tamdoc/19ms0006/
2. Публикации Д.В. Некрасова. Таможенная академия: НАУКА. URL: https://customs-academy.net/?p=3531
3. Некрасов Д.В. Совершенствование административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора в условиях Евразийского экономического союза: монография / Д.В. Некрасов. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2015. 230 с. URL: https://customs-academy.net/?p=8299
4. Point 1. Monitoring/evaluation of implementation of WCO instruments and tools (Item XIII on the Agenda). Policy Commission. 80th Session. Mumbai. SP0660E1a. Brussels, 7 November 2018. P. 2.
5. См. Annex I to doc. HP0014a. KPIs for the WCO PMM. WCO Working Group on Performance Measuremen. 3rd Session. Doc. HP0014Ea. 04.03.2021, Brussels.
6. Мозер С.В. К вопросу о методике оценки состояния развития таможенного регулирования в ЕАЭС с учетом правовых средств Всемирной таможенной организации // Пробелы в российском законодательстве. № 1. 2023.
7. Customs blueprints. Pathways to better customs. Publication Office of the European Union.
8. Customs blueprints. Pathways to better customs. Publication Office of the European Union.
9. Макрусев В.В., Любкина Е.О. Методический инструментарий оценки качества таможенных услуг//
Инновационное развитие экономики. № 2-3 (62-63). 2021. С. 163-179. URL: https://www.elibrary.ru/ downk>ad/elibrary_46358804_34282205.pdf
10. Дорожкина Т.В., Татарченко К.Р. Анализ современной системы показателей эффективности таможенных органов // Вестник Калужского университета. № 2 (55). 2022. С. 14-18. URL: https://www.elibrary.ru/ download/elibrary_49395363_26270425.pdf
11. Алексеева М.В. Мониторинг показателей работы таможенных органов: особенности технологии, этапы формирования и развития // Управление инвестициями и инновациями. № 2. 2016. С. 5-10. URL: https://www.elibrary.ru/download/ elibrary_26189069_94275796.pdf
12. Кнышов А.В. Совершенствование системы показателей оценки деятельности таможенных органов, особенности ее разработки и применения: монография.
РИО Российской таможенной академии. 2016. 164 с. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=26614145
13. Международный таможенный форум 2021. МТФ. URL: https://forum.customs.gov.ru/ru/about
14. Презентации Международного таможенного форума 2021. МТФ. URL: https://forum.customs.gov.ru/ru/ program
15. Стратегия деятельности блока по таможенному сотрудничеству Евразийской экономической комиссии до 2025 года. URL: https://eec.eaeunion.org/ upload/medialibrary/993/STRATEGIYA-2025.pdf
16. Распоряжение Совета Евразийской экономической комиссии от 5 апреля 2021 г. № 4 «О плане мероприятий по реализации Стратегических направлений развития евразийской экономической интеграции до 2025 года». URL: https://docs.eaeunion. org/docs/ru-ru/01129230/err_17052021_4_doc.pdf
