CC BY
60Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ПРОКУРАТУРЫ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ТУРАПОВА Бегимай Джусупековна,
адъюнкт Академии МВД Кыргызской Республики имени генерал-майора милиции Э.А. Алиева. E-mail: Bturapova@list.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются актуальные вопросы по определению конституционно-правового статуса прокуратуры Кыргызской Республики, делается детальный анализ нормы Конституции Кыргызской Республики, а также законодательной базы, в которых определен правовой статус прокуратуры Кыргызской Республики, определены его задачи и функции. Автором предпринята попытка детализировать функции органа прокуратуры, определить вектор его деятельности. При этом проанализированы вопросы относительно назначения и снятия руководящего состава рассматриваемого правоохранительного органа. Особо акцентировано внимание на отдельных функциях органов прокуратуры, в частности, таких как возбуждение уголовного дела, проведение оперативно-розыскной деятельности, где автором также изложены имеющиеся на сегодняшний день проблемы в правоприменительной деятельности правоохранительных органов, а также споры среди юридического сообщества страны. Автором резюмируется, что деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов и формирование режима законности в деятельности органов всех ветвей власти, является системообразующей.
Abstract: The article discusses topical issues on determining the constitutional and legal status of the prosecutor's office of the Kyrgyz Republic, makes a detailed analysis of the norms of the Constitution of the Kyrgyz Republic, as well as the legislative framework, which defines the legal status of the prosecutor's office of the Kyrgyz Republic, defines its tasks and functions. The author made an attempt to detail the functions of the prosecutor's office, to determine the vector of its activities. At the same time, questions have been analyzed regarding the appointment and removal of the leadership of the law enforcement agency in question. Particular attention is paid to certain functions of the prosecutor's office, in particular, such as initiating a criminal case, conducting operational-search activities, where the author also outlines the current problems in the law enforcement activities of law enforcement agencies, as well as disputes among the legal community of the country. The author summarizes that the activities of the prosecutor's office to supervise the implementation of laws and the formation of a regime of legality in the activities of bodies of all branches of government are systemic
Ключевые слова: конституция, прокуратура, надзор, контроль, законность, права личности, оперативно-розыскная деятельность, статус, реформа, правоохранительные органы.
Keywords: constitution, prosecutor's office, supervision, control, legality, individual rights, operational-search activity, status, reform, law enforcement.
Процесс становления и развития современного правового государства всегда сопровождается изменениями, которые имеют свое правовое сопровождение. Связано это как с положительными, так и негативными проявлениями в обществе, среди которых это рост преступности, борьбу с которыми ведут правоохранительные органы. Среди них особое место занимает прокуратура, как орган ведущий контроль и надзор, в связи, с чем проведение анализа и определение его правового статуса, в частности конституционно-правового статуса имеет важное значение. В рамках данной научной статьи мы предприняли попытку проанализировать конституционно-правовой статус органов прокуратуры Кыргызской Республики на фоне проведенной судебно-правовой реформы в стране и с учетом произошедших в связи с этим законодательных изменений
Конституционный статус являются важной и определяющей частью правового статуса прокуратуры включающая в себя конституционную норму (нормы) о деятельности органов прокуратуры, закрепляющую его «... место и роль и назначения органов прокуратуры в механизме разделения и взаимодействия властей, полномочия по реализации возложенных Конституцией» [1].
Одним из основных черт прокуратуры Кыргызской Республики, также как и других стран СНГ является то, что в Конституции Кыргызской Республики, в частности в ст. 104 раздела 7 (Иные государственные органы) определено место в системе конституционно-правовых отношений органов прокуратуры [2]. Исходя из чего, мы полностью согласны с мнением
ученых о том, что внесение в Конституцию страны специальной нормы, регулирующей деятельность прокуратуры, является признанием той особой роли, которую должны играть органы прокуратуры в сфере обеспечения прав человека, построения правового государства, а, следовательно, и в деятельности правоохранительных органов[3; 4; 5], это касается и Кыргызской Республики.
В соответствии со ст.104 Конституции Кыргызской Республики на прокуратуру возложены следующие задачи и функции:
1) надзор за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, а также другими государственными органами, перечень которых определяется конституционным законом, органами местного самоуправления и должностными лицами указанных органов;
2) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствие;
3) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан;
4) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом;
5) поддержание государственного обвинения в суде;
6) возбуждение уголовных дел в отношении должностных лиц государственных органов, перечень которых определяется конституционным законом, с передачей дел на рассле-
дование в соответствующие органы, а также уголовное преследование лиц, имеющих статус военнослужащих [2].
Говоря о возбуждении уголовного дела, считаем необходимым отметить, что данная стадия уголовного процесса на сегодняшний день исключена из УПК Кыргызской Республики, который вступил в силу с 1 января 2019 г., вместо которой введено досудебное производство [6]. Данное обстоятельство, на сегодняшний день, является краеугольным камнем в проведении уголовного судопроизводства в Кыргызской Республики, так как хотя в правоприменительной деятельности понятие «возбуждение уголовного дела» упразднено, но данный термин остался в Конституции Кыргызской Республики, в связи, с чем это вызывает немало споров среди юридического сообщества страны [7, с. 112-116; 8, с. 9-15].
Указанные задачи в ст. 104 Конституции Кыргызской Республики и особый статус прокуратуры в системе государственных органов обусловливают совместное участие Президента Кыргызской Республики и Жогорку Кенеша Кыргызской Республики в процедуре назначения (с согласия парламента) Генерального прокурора Кыргызской Республики, а также освобождения от этой должности при условии согласия не менее 50 % депутатов либо по инициативе 1/3 депутатов, одобренной 2/3 депутатов (п.1 ч.4 ст.64, п.8 ч.4 ст.74 Конституции) [2]. Заместители Генерального прокурора назначаются на должность и освобождаются от должности главой государства.
Необходимо отметить и то обстоятельство, что парламент страны обладает полномочиями выдвигать обвинение в совершении преступления Президенту страны, в этом случае обвинение должно быть подтверждено соответствующим заключением Генерального прокурора Кыргызской Республики (ч.2 ст.67). Конституция Кыргызской Республики также определяет процедуру парламентского согласия на привлечение Генерального прокурора к уголовной ответственности в случаях, предусмотренных законом (п.9 ч.4 ст.74). Парламент заслушивает (п.3 ч.6 ст.74) ежегодный отчёт Генерального прокурора (ч.8 ст.74) [2].
В августе 2020 года был принят новый закон «О прокуратуре Кыргызской Республики»[9], в соответствии с которым ранее действовавший закон 2009 года с аналогичным названием утратил силу.
Положения нового закона «О прокуратуре Кыргызской Республики» (2020 г.), устанавливает дополнительные меры правовой и социальной защиты, материально-социального и пенсионного обеспечения сотрудников прокуратуры должны были вступить в силу с 1 января 2022 года (п.2 ст. 102 Закона) [9], однако сохранятся ли отдельные, в том числе и некоторые спорные, положения в связи с ожидаемым принятием новой Конституции и пересмотром конституционно-право-
вого статуса прокуратуры, пока неизвестно.
В 2017 году некоторые полномочия прокуратуры, закреплённые в Конституции, были конкретизированы в Конституционном законе «Об отдельных полномочиях прокуратуры, установленных Конституцией Кыргызской Республики» [10].
Законом устанавливается, что предметом надзора является соблюдение Конституции, а также «точное и единообразное исполнение законов» государственными и муниципальными органами и их должностными лицами (п.1.ст.1) [10], «точное и единообразное исполнение законов в сфере соблюдения прав, свобод человека и гражданина в досудебной стадии уголовного процесса, соблюдение установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, расследования преступлений и осуществления оперативно-розыскной деятельности» (п.1 ст.2) [10] и определен перечень государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, на которых распространяются полномочия прокуратуры в части надзора за соблюдением законов и прав возбуждения уголовных дел (ст.3) [10].
Здесь же определен порядок принятия решений о возбуждении уголовного дела в отношении ряда должностных лиц, прокуроров, адвокатов и военнослужащих [9]. Решение о возбуждении уголовного дела в отношении Генерального прокурора Кыргызской Республики принимается одним из заместителей Генерального прокурора с согласия Жогорку Кенеша по представлению Президента Кыргызской Республики» [9]. Решение о возбуждении уголовного дела в отношении адвоката в связи с его профессиональной деятельностью принимается Генеральным прокурором либо его заместителем. Решение о возбуждении уголовного дела по преступлению, совершенному должностным лицом, а также лицом, имеющим статус военнослужащего, включая их уголовное преследование, принимается прокурором»[9].
Исходя из ст.104 Конституции Кыргызской Республики на органы прокуратуры прямо возложены обязанность осуществлять «надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствие»[2]. Здесь нужно также отметить то обстоятельство, что на сегодняшний день в Кыргызской Республике, проведение оперативно-розыскной деятельности (далее ОРД) находится в «подвешенном» состоянии, так как в УПК Кыргызской Республики хотя и сохранено проведение ОРД (специальные следственные действия), но в правоприменительной деятельности и среди юридического сообщества страны, он вызывает немало споров [7, с. 112-116; 8, с. 9-15].
Как отмечает Н.А. Патрушев: «Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, как функция (отрасль) органов прокуратуры в правоохранительной системе занимает важное место. Ни один из числа правоохра-
Конституционное право; конституционный судебный
процесс; муниципальное право
нительных органов, кроме прокуратуры, не вправе осуществлять названную функцию» [11].
Как известно, к органам, наделённым законом Кыргызской Республики от 16 октября 1998 года № 131 «Об оперативно-розыскной деятельности» [12] в ст. 16 закреплено, «на территории Кыргызской Республики право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям: 1) органов внутренних дел Кыргызской Республики; 2) органов национальной безопасности Кыргызской Республики;3) органов военной разведки Министерства обороны Кыргызской Республики; 4) органов финансовой полиции; 5) таможенных органов; 7) органов уголовно-исполнительной системы; 8) органов Пограничной службы Кыргызской Республики» [12]. При этом только «органы национальной безопасности и внутренних дел Кыргызской Республики вправе применять весь перечень оперативно-розыскных мероприятий перечисленных в законе» [12].
Конституционное положение о праве «осуществлять надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими ОРД и следствие» продублировано в законе «О прокуратуре Кыргызской Республики» [9]. В Конституционном законе же «Об отдельных полномочиях прокуратуры, установленных Конституцией Кыргызской Республики» также устанавливается, что предметом надзора кроме прочего является «соблюдение установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, расследования преступлений и осуществления оперативно-розыскной деятельности» (п.1 ст.2) [10].
В законе Кыргызской Республики «Об оперативно-розыскной деятельности» осуществление прокурорского надзора за ОРД регулируется в ст. 23, устанавливающей: «Надзор за исполнением законов Кыргызской Республики органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляют Генеральный прокурор Кыргызской Республики и уполномоченные им прокуроры не ниже статуса прокуроров областей и города Бишкек. По запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при проверке установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений руководители органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, представляют указанному прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведения этих мероприятий. Сведения о лицах, внедренных в окружение объекта оперативного интереса, и штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциаль-
ной основе, представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности» [12]. Эти полномочия прокурора по надзору за ОРД процитированы не случайно. В среде оперативных работников популярно мнение, «согласно которому якобы прокурору на сегодня предоставлены чересчур широкие полномочия»[11]. Необходимо иметь в виду следующее положение: «Сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. Руководители органов прокуратуры создают условия, обеспечивающие защиту сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах»[12]. Законодателем также предусмотрено: «Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий» [12].
Осуществляя надзор, уполномоченный прокурор исходит из ряда конкретных оснований: «обращения граждан, юридических и должностных лиц; результаты изучения материалов уголовных дел; поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручений следователя, руководителя следственного органа, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора» [11].
Таким образом, как резюмирует Н.А. Патрушев, место и роль прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, «в правоохранительной системе определяется, прежде всего, компетенцией органов прокуратуры, исключительной принадлежностью им данной функции, закрытостью и непрозрачностью оперативно-розыскной деятельности как объекта надзора, ее легитимностью, определяемой как относительно самостоятельный вид государственной деятельности, осуществляемый от имени государства. Как известно, в структуре правоохранительных органов представлены и органы, осуществляющие ОРД. Они принадлежат разным министерствам и ведомствам. К тому же органы, осуществляющие ОРД, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий. Следовательно, уполномоченный прокурор обязан строить свои проверочные действия (надзор) с учетом закрепленных в них особенностей» [11].
В рамках очередной конституционной реформы (10-й по счету с момента принятия в 1993 году первой Конституции независимого Кыргызстана) [14] конституционно-правовой статус прокуратуры вероятно будет пересмотрен в сторону расши-
рения полномочий, к примеру, предполагается, что прокуратура будет осуществлять следственные действия не только в отношении установленных в конституционном законе должностных лиц, но и уже в отношении фактически всех граждан [14].
ально-политических кризисов, поиске различных путей и вариантов развития, в том числе и конституционно-правового. В конечном счете, воля народа, являющегося основным источником государственной власти, направлена на реализацию идей социально-правового государства. В этом аспекте полагаем, что какой бы ни была провозглашена форма правления в нашей стране - президентской или парламентской - роль прокуратуры, как главного органа государственной власти, призванного осуществлять надзор за исполнением законов и формирование режима законности в деятельности органов всех ветвей власти, является системообразующей.
Полагаем справедливым мнение М.К. Укушева: «Ос-
лабление государственного контроля за состоянием законности и координации борьбы с преступностью неминуемо осложнили криминальную ситуацию, прежде всего в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, резко усугубили разбалансированность конституционно установленной вертикали государственной власти и т.д. В настоящее время главная задача государства и прокуратуры состоит в том, чтобы на основе научно обоснованного прогнозирования, предвидения, досконального знания положения дел исправить допущенные ошибки и обеспечить надежную законность во всех сферах жизнедеятельности страны, предотвратить и нейтрализовать назревающие угрозы, эффективно противодействовать им, в том числе мерами прокурорского реагирования» [15].
иных государственных правоохранительных органов, должны не обслуживать власть имущих в их личных интересах, не руководствоваться своими личными интересами, а обязаны в своей деятельности исходить из положений Конституции, в которой, в свою очередь, должны быть отражены общепринятые принципы правового государства и международного права прав человека. Только в этом случае прокуратура станет настоящим стражем законности, пользующимся авторитетом и уважением народа.
Прокурорские работники, также как и сотрудники
Таким образом, можно сделать вывод, что на сегодня
формирование национальной государственности в Кыргызстане происходит в сложнейших условиях экономических и соци-
Библиография:
1. Ракита, О. И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации / О. И. Ракита. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2013. — № 12 (59). — С. 674-675. — [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: https://moluch.ru/archive/59/8569/ (дата обращения: 17.12.2020).
2. Конституция Кыргызской Республики. Принята референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 года (В редакции Закона КР от 28 декабря 2016 года № 218). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202913.
3. Бажанов С. Место и роль прокуратуры в системе правоохранительных органов // Законность. - М., 2009, № 6. - С. 31-35
4. Прокуратура в сфере административной юрисдикции / Гулягин А.Ю.; Под ред.: Рябцев В.П. - М.: Юрист, 2011. - 128 c.
5. Миронов А.Л. О месте прокуратуры в системе правоохранительных органов Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2018;(5):190-192
6. Уголовно-процессуальный кодекс от 2 февраля 2017 года № 20 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 04.06.2020 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://online.zakon.kz/m/Document/?doc_id=36313326
7. Абдукаримова Н.Э. Место и роль правоохранительных органов в борьбе с наркотизмом // Международный журнал экспериментального образования. 2019. № 3. С. 112-116. // . [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.elibrary.ru/download/elibrary_38574859_82508065.pdf
8. Исаева К.А., Абдукаримова Н.Э., Воронцова И.Н. — К вопросу об отдельных тенденциях и реформирования уголовно-процессуального законодательства в странах СНГ // Полицейская и следственная деятельность. - 2018. - № 2. - С. 9 - 15. DOI: 10.25136/2409-7810.2018.2.26774 URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=26774
9. Закон «О прокуратуре Кыргызской Республики» от 24 августа 2020 года № 143. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/112108.
10. Конституционный закон «Об отдельных полномочиях прокуратуры, установленных Конституцией Кыргызской Республики» от 13 июля 2017г. № 124. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://cbd. minjust.gov. kg/act/view/ru-ru/111631?cl=ru-ru
11. Патрушев Н.А. Место и роль прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность в правоохранительной системе // Закон и право. 2019. № 7. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/mesto-i-rol-prokurorskogo-nadzora-za-ispolneniem-zakonov-organami-osuschestvlyayuschimi-operativno-rozysknuyu-deyatelnost-v
12. Закон Кыргызской Республики от 16 октября 1998 года № 131 «Об оперативно-розыскной деятельности» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 28.07.2017 г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=30234289
13. Укушев М. 25 лет Конституции Кыргызстана. История. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://center.kg/article/190 23.04.2018
14. Детальный анализ проекта новой Конституции. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://rus.azattyk.org/a/30975909.html.
15. Укушев М. Кто должен координировать борьбу с преступностью - премьер-министр или генеральный прокурор? Парадоксы реформы прокуратуры. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://center.kg/article/226.
