CC BY
56
Столповский Д.М. К вопросу валютной интеграции Российской Федерации
15. Шаповалов М.А. Экономико-правовые проблемы валютной реинтеграции на постсоветском пространстве // Финансовое право. — 2011. — №5.— С. 15.
16. СЗ РФ. — 2001. — № 32. — Ст. 3320.
17. Петрукович Н.Г. Валютно-финансовая интеграция Республики Беларусь и Российской Федерации: тенденции и перспективы: Автореф. дис... канд. экон. наук. — СПб., 2010. — С. 14—15.
18. СЗ РФ. — 2003. — № 50. — Ст. 4859.
19. СЗ РФ. — 2011. — № 27. — Ст. 3873.
20. СЗ РФ. — 2010. — № 50. — Ст. 6615.
21. Полевой Д.И. Теоретические основы валютной интеграции на пространстве СНГ: Автореф. дис... канд. экон. наук. — М., 2007. — С. 11.
22. См.: Греция теряет контроль над собой // interfax.ru
И.М. Шаев
Шаев Иван Михайлович — начальник Главного управления МВД России по Нижегородской области
E-mail: [email protected]
О допустимости радикальных способов противодействия коррупции в государственных органах зарубежных стран: проблемы теории и практики
В статье автором обращается внимание на нетрадиционные способы противодействия коррупционным преступлениям в сфере государственной службы, предлагаемые представителями правоохранительных органов зарубежных стран.
In this article the author draws attention to the non-traditional ways to counter corruption offenses in the
public service offered by law enforcement officials in foreign countries.
Одной из серьезных проблем как в России, так и за рубежом является увеличивающаяся по своим масштабам коррупция в системе государственной службы, которая в настоящее время однозначно представляет огромную социальную угрозу. Коррупционные преступления наносят огромный вред и ущерб авторитету государственной власти. Главный вред этого негативного социального явления заключается в том, что оно как бы «разъедает» государственную власть изнутри, делая ее слабой и неэффективной. Коррупция препятствует реализации государственных и общественных интересов, прав и свобод личности, социальной и инвестиционной политики, причиняет ущерб отношениям в области экономического и политического сотрудничества с другими государствами и т. д. Поэтому разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции становится одной из наиболее значимых и актуальных проблем развития современного российского общества и государства. При выборе наиболее эффективного способа противодействия коррупции в системе государственной службы главное не перейти ту черту, которая самих борцов с коррупцией поставит на одну чашу с преступниками.
Коррупция, захлестнувшая страну, трудности выявления и разоблачения коррупционеров, очевидная беспомощность в решении этих задач, ко-
торую демонстрируют оперативно-следственные органы, заставляют некоторых специалистов (как практиков, так и научных работников) настаивать на необходимости нетрадиционных способов противодействия данному социальному злу. Некоторые из них считают, что необходимо создать специальные группы, тайно запускать их в «коридоры власти» и предлагать должностным лицам и любым государственным служащим мзду. А тех, кто взял, к уголовной ответственности не привлекать, а привлекать к иной, например, дисциплинарной или административной ответственности, с последующим увольнением со службы. Для того чтобы после таких действий правоохранительные органы в свой адрес не выслушивали обвинения в правонарушении, необходимо создать специальное подразделение, наделенное полномочиями по проведению вышеназванных действий. Это предложение не ново. Так, директор ФСБ Н. Ковалев, говоря о проблемах коррупции, предлагал создать при одном из финансовых ведомств специальную организацию, которой было бы дано право проводить эксперимент на так называемое «мнимое благоприятствование». Иными словами, человек приходит с пакетом документов к чиновнику, просит «побыстрее решить его вопрос» и предлагает взятку. Если чиновник не устоял, он несет ответственность административную, сопряженную с увольнением со
службы, но ни в коем случае не уголовную1. Для полной объективности в вопросе одобрения либо недопущения аналогичных способов борьбы с коррупцией, на наш взгляд, следует проанализировать международный и зарубежный опыт в борьбе с коррупционными проявлениями государственных служащих.
Так, по рекомендации Комитета по предупреждению преступности и борьбы с ней Экономический и социальный совет в соответствии со своей резолюцией 1990/23 от 23 мая 1990 года передал проект решения о международном сотрудничестве в области борьбы с преступностью и уголовного правосудия с учетом изменяющейся обстановки, к которому был приложен ряд рекомендаций, на рассмотрение Восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками (27 августа — 7 сентября 1990 г., г. Гавана). Наибольший интерес в контексте нашего исследования вызывает в данном проекте рекомендация 8, пункт 5 которой «Проверка добросовестности» гласит:
«Еще больше нареканий вызывают проверки добросовестности путем искусственного создания провоцирующих ситуаций. Например, сотрудник по борьбе со злоупотреблениями, одетый в штатское, может за рулем взятой напрокат машины имитировать опьянение так, чтобы его остановил полицейский патруль, а затем предложить взятку, чтобы не проходить тест на опьянение. Или же он может, представившись иностранным инвестором, предложить взятку за предоставление выгодных условий для инвестиций. Очевидно, что этот метод подвергается сильным нападкам. Утверждают, что он подрывает в обществе уважение к закону, что поскольку каждому человеку присущи человеческие слабости, этот метод можно использовать против любого должностного лица в политических и личных целях.
На эти нападки можно возразить, что нет иного метода для разоблачения скрытой коррупции, которая в противном случае будет продолжаться до бесконечности. Это теоретическое положение подтверждается практическим опытом: подобные проверки честности позволяют выявить коррупцию в таких областях, где раньше ее не удавалось обнаружить. Тем не менее, сторонники этого метода признают, что при его использовании должен соблюдаться ряд ограничений. Однако эти ограничения не определены и не ясно, каким образом контролировать их соблюдение»2.
Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями были разработаны практические меры борьбы с коррупцией.
В разделе 3 решения Восьмого конгресса ООН о практических мерах по борьбе с коррупцией «Процедуры выявления,преследования и осуждения коррумпированных служащих» в главе «Проверка преданности делу» отмечается, что провокационные приемы заслуживают весьма серьезной
критики. Они являются выражением спорной и неприемлемо циничной точки зрения на то, как следует работать правоохранительным органам, что может подорвать уважение общества к существующим законам: «подсадную утку» можно рассматривать как попытку подстроить симулированное преступление в тех случаях, когда доказать действительное преступление невозможно; впрочем, можно также утверждать, что в силу слабости человеческой натуры правоохранительные органы могут по своему усмотрению наметить, заманить в ловушку и уничтожить почти любого своего оппонента (политического, личного либо идеологического).
Наряду с теоретическими рассуждениями, в практическом плане довод в пользу использования «подсадных уток» и «проверок преданности делу» заключается в том, что эти способы оказываются весьма эффективными и подчас вскрывают такие глубины и высоты коррупции, о которых до этого никогда известно не было. Защитники подобной тактики обычно признают, что необходимо установить ограничения на виды используемых уловок и приманок. Хотя существует мало согласия относительно того, как в процедурном плане должны устанавливаться эти ограничения или даже как их следует определять, широко признается, что такая тактика должна регламентироваться четкими директивами3.
В США противодействие коррупции в системе государственных органов в разных штатах существенно отличается друг от друга. Прежде чем мы подробнее остановимся на уголовно-правовой характеристике нетрадиционных для России способов борьбы с коррупцией, предлагаем рассмотреть всю систему преступлений, относящихся к разряду «коррупционных», в законодательстве США.
Коррупция в государственных учреждениях относится к преступлениям, совершаемым государственными должностными лицами в ходе осуществления своих служебных обязанностей.
По уголовному законодательству США государственным должностным лицом признается любой человек, работающий в одной из трех ветвей власти на федеральном уровне, в правительстве штата или в местном правительстве: в исполнительной ветви власти — президент, губернаторы штатов, меры городов и люди, работающие на них в любом государственном учреждении; в законодательной ветви — члены конгресса или законодательных органов штатов и их сотрудники; в судебной ветви власти — судьи и люди, которые работают в судах. Сотрудники низшего уровня также считаются государственными должностными лицами4.
В США федеральные законы, относящиеся к коррупции в государственных учреждениях, можно разделить на несколько категорий. К первой относятся законы, регламентирующие преследование за взяточничество и подобные преступления, когда должностное лицо получает что-либо ценное в обмен за осуществление официальных действий.
Шаев И. М. О допустимости радикальных способов противодействия коррупции в государственных органах зарубежных стран: проблемы теории и практики
Шаев И. М. О допустимости радикальных способов противодействия коррупции в государственных органах зарубежных стран: проблемы теории и практики
Второй категорией преступлений данного типа является «конфликт интересов». Законы о «конфликте интересов» запрещают государственным должностным лицам и определенным родственникам иметь финансовую заинтересованность в делах, на которые могут повлиять решения, принимаемые данными должностными лицами, или информация, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. К примеру, должностному лицу, играющему определенную роль в планировании новой автомагистрали, запрещается покупать землю на трассе автомагистрали, стоимость которой возрастет, как только будет объявлено о сооружении автомагистрали.
Обман государственных учреждений является третьей сферой преступлений типа «коррупция в государственных учреждениях». Обман государства обычно совершается лицами, которые не работают в государственных учреждениях. Тот, кто умышленно искажает, извращает или скрывает существенную информацию для того, чтобы получить деньги или иные блага от государства, совершает обман.
К четвертой группе относятся ложные заявления государственным органам. Преступлением являются ложные устные или письменные заявления государственным органам, даже если они не направлены на лишение государства чего-либо ценного.
Расследование дел о коррупции в государственных учреждениях в США, так же как и в других странах, вызывает множество трудностей. Для выявления коррупции следователи применяют множество методов, одним из которых является организация «ловушек». Но в последнее время адвокаты все чаще добиваются снятия обвинения, мотивируя свое требование тем, что правоприменительные органы путем обмана или принуждения побудили ни в чем не повинного гражданина к согласию на совершение преступления, которое он ни за что бы не совершил в отсутствие подобных обманных действий. Так называемая защита ссылкой на провокацию преступления существует только в американском законодательстве, причем положение о такой защите не принималось конгрессом, оно существует лишь в виде прецедентной нормы, так же как и норма об исключении доказательств, цель которой — не допустить применения чересчур ретивыми полицейскими и обвинителями нечестных методов для «провоцирования» преступного поведения.
Норма о провокации преступления, излагаемая в типовом напутствии судьи присяжным, гласит, что присяжные должны оправдать любого обвиняемого, которого нечестным путем склонили или подтолкнули к совершению преступления или к согласию на совершение преступления, к совершению которого он не был предрасположен до того, как тайный агент полиции подал ему соответствующую идею.
Однако далее в напутствии говорится: «Иногда в ходе следствия сотруднику государственного органа приходится выдавать себя за преступника и предлагать принять участие в совершении преступления. Подобные действия могут быть предприняты непосредственно самим сотрудником либо сотрудник может действовать через осведомителя или подставное лицо. Такие действия допустимы и в отсутствии каких-либо дополнительных действий не являются провокацией преступления. Главный вопрос при рассмотрении дел о провокации преступления — действительно ли представитель государственного органа убедил совершить преступление подсудимого, который до этого не был готов к совершению преступления»5.
Данное положение очень схоже со статьей 33 Проекта закона о борьбе с организованной преступностью, которая определяет деятельность специальных спецслужб по проведению оперативного эксперимента, а также со статьей 17 этого же Проекта, которая освобождает сотрудников оперативных аппаратов от ответственности за вышеназванные действия.
Если в США это допустимо, так как существует очень строгий надзор за действиями лиц, имеющих право осуществлять провокацию, то в России данные действия могут привести к злоупотреблению со стороны правоохранительных органов и нарушению конституционных прав и свобод ни в чем не повинных граждан. В США на практике доводы о провокации преступления приносят успех, главным образом, благодаря тщательному надзору со стороны квалифицированных обвинителей. В российской действительности такое, к сожалению, пока невозможно. Следует осознать правовую реалию — регламентация оперативного эксперимента, сопряженного с элементами провокации преступления, должна быть уравновешена, сбалансирована надежной системой гарантий обеспечения законных интересов гражданина.
Сотрудники правоохранительных органов и лица, сотрудничающие с правоохранительными органами на конфиденциальной основе, совершают провокацию преступления, когда, пытаясь собрать доказательства совершения преступления, они убеждают, склоняют или поощряют к совершению преступления с помощью методов, которые создают риск того, что такое преступление будет совершено лицом, не готовым к его совершению. В этом случае намерение совершить преступление порождено изобретательными действиями правоохранительных органов, а не обвиняемого.
Если же правоохранительные органы всего лишь предоставляют обвиняемому возможность совершить преступление, то такие действия в США не являются «ловушкой».
Данная деятельность правоохранительных органов не имеет ничего общего с выявлением и расследованием преступлений. Налицо явно выраженное подстрекательство к совершению преступления. Для того чтобы можно было избегать
таких действий в деятельности правоохранительных органов, в США были разработаны правила (инструкции), которые должны соблюдаться всеми сотрудниками спецслужб.
Министерство юстиции США приняло ряд внутриведомственных инструкций по проведению секретных операций, которые вступили в силу 31 декабря 1980 года. В этих инструкциях содержатся правила, которые нельзя нарушать, а при их нарушении действия спецслужб могут быть расценены как «ловушка» (провокация). В соответствии с данными инструкциями создается Комитет по проверке секретных операций, проверяющий тщательность планирования операций и отсутствие в них «ловушек».
Для того, чтобы минимизировать риск «ловушки», необходимо придерживаться следующих правил.
Во-первых, при проведении операции ее руководители должны не только быть уверены, что обвинение по делу вызовет максимальную положительную реакцию присяжных, но и принимать все необходимые меры для минимизации любого возможного впечатления, что государство перестаралось.
Во-вторых, должен быть выбран такой объект разработки, который был бы предрасположен к совершению преступления. То есть поведение субъекта разработки в проекции к возможности совершить противоправное деяние должно быть реалистичным. В противном случае весьма затруднительно доказывание предрасположенности объекта к совершению преступления.
В-третьих, для того чтобы устранить возможность каких-либо обвинений в адрес государства по поводу того, что оно заманило в «ловушку» разрабатываемого, противоправный характер предоставляемой объекту возможности совершить преступление должен предстать ему ясно и недвусмысленно; объекту должна быть дана возможность самому принять критическое решение относительно преступного предприятия: включиться в преступную деятельность или отказаться от нее.
На наш взгляд, два вышеназванных положения противоречат друг другу. С одной стороны, провокационные действия запрещены, а с другой — провокацию можно осуществлять, если на это было дано разрешение и прямое указание вышестоящего начальника. Несомненно,эти противоречия затрудняют борьбу правоохранительных органов с преступными проявлениями среди граждан США.
Использование полицейских агентов-провока-торов распространено в Германии, и более широко, чем можно предположить по случайно всплывшим в судебных процессах фактам. Использование агентов-провокаторов в Германии имело место, главным образом, при операциях в среде торговцев наркотиками, однако в последнее время все чаще находит применение и в отношении других преступлений (например, мошенничества, воровства, подпольных абортов, растрат, торговли ору-
жием, изготовления фальшивых денег, поджогов и т. д.), а также политических преступлений6.
Несмотря на все протесты, агенты-провокаторы, состоящие на государственной службе, не говоря уже о стоящих за ними полицейских, не подвергаются наказаниям за свои провокационные действия. Уголовного закона, регламентирующего порядок привлечения провокаторов к уголовной ответственности, в Германии сегодня нет. Право привлечения к ответственности либо освобождения от нее возлагается на суды. А как же суды относятся к таким действиям?
Судебная практика Германии проводит некоторые разграничения, правда, произвольные и достаточно зыбкие. Так, провокация преступления, в соответствии с немецким правом, наказуема лишь в тех случаях, когда она имеет признаки подстрекательства. Доктриной и судебной практикой отрицается наличие таких признаков в случаях провоцирования преступного действия агентом-провока-тором, так как лишь тот может быть привлечен к ответственности за подстрекательство, кто имел твердое намерение подтолкнуть к совершению преступления. Карают, как правило, только жертв подстрекательства.
Спровоцированного преступника не подвергают уголовному преследованию только в том случае, когда агент-провокатор «путем многократных, длительных уговоров, интенсивного, упорного влияния так сильно воздействовал на него, что на фоне этого провоцирующего поведения агента собственный вклад преступника в дело отходит на задний план»7.
Разумеется, доказать это интенсивное воздействие в отдельных случаях очень трудно. Нет и не может быть четких критериев определения степени воздействия. Причем, в Германии, даже в случае доказанного интенсивного воздействия аген-та-провокатора на преступника, действия будут считаться незаконными только лишь в том случае, когда преступно-подстрекательское поведение данного агента явно дискредитирует государство и его институты. Уголовное преследование за спровоцированное агентом уголовное деяние исключается и в случаях, когда агент-провокатор «втирается» в доверие преступника с помощью «особого коварства и явно аморального поведения».
В Германии общественные отношения, связанные с провокацией как со стороны правоохранительных органов, так и со стороны частных лиц, уголовным законодательством не регулируются, что, несомненно, приводит к неоднозначному решению вопросов о квалификации действий виновных лиц со стороны судебных органов. Так, Федеральный Конституционный суд при такой провокации считает возможным, хотя и в исключительных случаях, прекращение судебного разбирательства, «принимая во внимание достоинство человека и принципы правового государства». Федеральный Верховный суд, непосредственно влияющий на судебную практику по уголовным делам, в последнее время
Шаев И. М. О допустимости радикальных способов противодействия коррупции в государственных органах зарубежных стран: проблемы теории и практики
Шаев И. М. О допустимости радикальных способов противодействия коррупции в государственных органах зарубежных стран: проблемы теории и практики
придерживается мнения, что такая провокация должна в каждом конкретном случае расцениваться лишь как «веское, независящее от вины основание для определения размера наказания», что при определенных предпосылках (например, при особенно сильном воздействии агента-провокато-ра на исполнителя преступления и незначительной тяжести преступления) может даже привести к прекращению судебного разбирательства в связи с малозначительностью преступления (§ 153 УПК Германии)8. Таким образом, позиции двух высших судебных инстанций Германии по данному вопросу существенно различаются.
Когда государство использует провокацию преступления для борьбы с различными видами преступлений, оно тем самым применяет такие же преступные средства, как и сами преступники, которые в свою очередь наказываются в соответствии с уголовным законом. Иначе говоря, провокатор, даже если он выступает от имени государства, должен подлежать тому же наказанию, как и преступник. Иначе получается, что государство заинтересовано в избавлении своего гражданина от заслуженного наказания, в освобождении от обязанности соблюдать свои же собственные законы. Это в свою очередь может привести к хаосу в уголовно-правовых отношениях между государством и гражданином отдельно взятой страны.
В случае нарушения государством установленных им же норм, оно уже не вправе требовать от граждан их соблюдения.
Примечания
1. «Наживка» для взяточника // Налоговая полиция. — 1996. — № 12.
2. Руководство по практическим мерам борьбы1 с коррупцией. Подготовлено под эгидой ООН по рекомендации Комитета по предупреждению преступлений. — М., 1996. — С. 25.
3. Восьмой конгресс ООН по предупреждению преступлений и обращению с правонарушителями (Гавана. Куба. 27 августа — 7 сентября 1990). — М., 1990.
4. См.: Крейг Айско Судебное преследование за коррупцию в государственных учреждениях в Соединенных Штатах Америки // Правоохранительная деятельность в США. — М., 1998. — С. 210.
5. Провокация преступления с целью его изобличения и фабрикации подсудности // Правоохранительная деятельность в США. — М., 1998. — С. 291—292.
6. См.: Штюмпер А. Уголовное судопроизводство и полицейская хватка. — М., 1989. — С. 34; Геснер Р. За фасадом права / Р. Геснер, У. Херцог. — М., 1990. — С. 86.
7. Геснер Р. За фасадом права / Р. Геснер, У. Херцог. — М., 1990. — С. 92.
8. См. там же. — С. 109.
В.А. Яковлев
Яковлев Виталий Александрович — начальник Управления по делам соотечественников ФМС России
E-mail: [email protected]
От правоохранительных органов к созданию правоохранительной службы России: конституционно-правовой аспект
Многолетняя работа по созданию правоохранительной службы в современной России на сегодняшний день остается незавершенной. В этой связи автором предполагается осуществить идентификацию каждого правоохранительного органа в качестве такового в целях формирования единой правоохранительной службы России. Изложенный подход основан на конституционно-правовых позициях.
Long-term work on creation of law-enforcement service in modern Russia remains today incomplete. In this regard the author supposes to carry out identification of each law enforcement agency as that with a view of formation of uniform law-enforcement service of Russia. The stated approach is based on constitutional law positions.
Современное состояние органов правоохраны Российской Федерации характеризуется отсутствием единой законодательной базы. Каждый орган, именуемый правоохранительным, разрабатывает и представляет в установленном порядке свои нормативные правовые акты. Более того, несмотря на
наличие установленных законодателем трех видов государственной службы, правоохранительная служба в стране не создана.
В связи с этим критическое осмысление уроков отечественной истории в целях их практического использования имеет методологически важное
