CC BY
51
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
О допустимости привлечения страховой организации к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ за нарушение гражданско-правовых обязанностей
ГУТНИКОВ Олег Валентинович,
заместитель заведующего отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук
ЗАБИТОВ Керим Саидович,
старший научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП
В настоящее время в правоприменительной практике возникли вопросы, связанные с привлечением страховых организаций к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ («Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)») за нарушение гражданско-правовых обязанностей. Так, Арбитражный суд г. Москвы, рассматривая дело № А40-92619/12152-493, пришел к выводу о том, что несоблюдение сроков выплаты страхового возмещения, предусмотренных п. 2 ст. 13 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее — Закон об ОСАГО), представляет собой осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), и, следовательно, влечет административную ответственность.
Аналогичное решение было принято Арбитражным судом Свердловской области по делу № А60-31136/2012.
Правомерность привлечения страховой организации к администра-
тивной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ за нарушение гражданско-правовых обязанностей предполагает рассмотрение следующих научно-практических вопросов.
Какие требования предусмотрены действующим законодательством для получения лицензии на осуществление деятельности субъектами страхового дела?
Легальное определение понятий «лицензия» и «лицензионные требования» закреплено в ст. 3 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании):
лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа (п. 2);
лицензионные требования — совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования (п. 7).
Содержание понятия «лицензионные требования» конкретизируется в ст. 8 Закона о лицензировании, предусматривающей, что лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.
В перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие требования:
1) наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;
2) наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей профессиональной подготовкой и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности;
3) наличие у соискателя лицензии и лицензиата необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля;
4) соответствие соискателя лицензии и лицензиата требованиям, установленным федеральны-
ми законами и касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами;
5) иные требования, установленные федеральными законами.
В части 4 ст. 8 Закона о лицензировании подчеркивается, что к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства РФ в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства РФ, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг.
Рассмотрим более подробно предусмотренные действующим законодательством лицензионные требования в сфере страхования.
Прежде всего необходимо подчеркнуть, что в соответствии с п. 11 ч. 2 ст. 2 Закона о лицензировании его положения не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования страховой деятельности.
В соответствии со ст. 938 ГК РФ в качестве страховщиков договоры страхования могут заключать юридические лица, имеющие разрешения (лицензии) на осуществление страхования соответствующего вида. ГК РФ определено, что требования, которым должны отвечать страховые организации, порядок лицензирования их деятельности и осуществления государственного надзора за этой деятельностью определяются законами о страховании.
Лицензионные требования к субъектам страхового дела закреплены в Законе РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-! «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее — Закон об организации стра-
хового дела), а также в иных законах о страховании1.
Пунктом 2 ст. 32 Закона об организации страхового дела предусмотрено, что для получения лицензии на осуществление добровольного и (или) обязательного страхования соискатель лицензии представляет в орган страхового надзора:
1) заявление о предоставлении лицензии;
2) учредительные документы соискателя лицензии;
3) документ о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица;
4) протокол собрания учредителей об утверждении учредительных документов соискателя лицензии и утверждении на должности единоличного исполнительного органа, руководителя (руководителей) коллегиального исполнительного органа соискателя лицензии;
5) сведения о составе акционеров (участников);
6) документы, подтверждающие оплату уставного капитала в полном размере;
7) документы о государственной регистрации юридических лиц, являющихся учредителями субъекта страхового дела, аудиторское заключение о достоверности их финансовой отчетности за последний отчетный период, если для таких лиц предусмотрен обязательный аудит;
8) сведения о единоличном исполнительном органе, руководителе (руководителях) коллегиального исполнительного органа, главном бухгалтере, руководителе ревизионной комиссии (ревизоре) соискателя лицензии;
9) сведения о страховом актуарии;
10) правила страхования по видам страхования, предусмотренным настоящим Законом, с приложением образцов используемых документов;
1 См. федеральные законы от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ, от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ, от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ.
11) расчеты страховых тарифов с приложением используемой методики актуарных расчетов и указанием источника исходных данных, а также структуры тарифных ставок;
12) положение о формировании страховых резервов;
13) экономическое обоснование осуществления видов страхования;
14) документы (согласно перечню, установленному нормативными правовыми актами органа страхового надзора), подтверждающие источники происхождения денежных средств, вносимых учредителями соискателя лицензии — физическими лицами в уставный капитал2.
Одновременно с этим в иных законах о страховании содержатся дополнительные лицензионные требования к страховщикам в зависимости от сферы страхования. Рассмотрим их более подробно.
Несмотря на то что Закон об ОСАГО не содержит прямо поименованного перечня лицензионных требований для осуществления обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, в его ст. 21, 22 перечислены требования к страховщикам, которые по своей природе являются лицензионными.
Страховщик для осуществления обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств должен: 1) иметь в каждом субъекте РФ своего представителя, уполномоченного на рассмотрение требований потерпевших о страховых выплатах и на осуществление страховых выплат; 2) быть членом профессионального объединения страховщиков; 3) обладать не менее чем двухлетним опытом осуществления операций по страхованию транспортных средств или гражданской ответственности их владельцев; 4) располагаться в приспособленных для
2 О требованиях к вышеуказанным сведениям и документам см. приказ Минфина России от 11 апреля 2006 г. № 60н.
выполнения своих функций помещениях; 5) формировать резерв для финансового обеспечения компенсационных выплат.
В статье 3 «Особый порядок лицензирования деятельности страховщиков» Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы» предусмотрены следующие дополнительные лицензионные требования к страховщикам: 1) выполнение требований по защите государственной тайны; 2) уставный капитал должен быть сформирован без участия иностранных инвестиций; 3) страховая организация должна иметь практический опыт работы в области личного страхования не менее одного года и соблюдать требования финансовой устойчивости.
Согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» необходимым требованием к субъекту страхового дела, обращающемуся за получением лицензии на осуществление обязательного страхования, является наличие у этого субъекта не менее чем двухлетнего опыта ведения операций по страхованию гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты.
Таким образом, несмотря на то что положения Закона о лицензировании не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования страховой деятельности, страховое законода-
тельство содержит аналогичные по смыслу лицензионные требования, т. е. требования к созданию и деятельности субъектов страхового дела (наличие помещений, технических средств, оборудования, определенный размер уставного капитала, опыт, резервы для финансового обеспечения компенсационных выплат и т. д.).
Законодательное закрепление подобных лицензионных требований обусловлено особыми публично-правовыми целями страхования — обеспечение защиты имущественных интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении страховых случаев. Их соблюдение является гарантией того, что у страховщика имеются реальные материально-технические и кадровые возможности для осуществления страховой деятельности.
Допустимо ли привлечение страховой организации к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ в связи с нарушением обязательств, принятых по гражданско-правовому договору (по договору как добровольного, так и обязательного страхования), в том числе в связи с нарушением сроков осуществления выплаты страхового возмещения?
Согласно ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1500 до 2000 руб.; на должностных лиц — от 3000 до 4000 руб.; на юридических лиц — от 30 000 до 40 000 руб.
Как уже говорилось, лицензионные требования для субъектов страхового дела, равно как и для других участников оборота, являются по своей правовой природе особыми публично-правовыми требованиями к созданию и деятельности страхов-
щика, подтверждающими наличие у него реальных материально-технических возможностей для осуществления конкретного вида лицензионной деятельности.
Нарушение страховщиком вышеуказанных требований образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.
Прежде всего следует отметить, что страховое законодательство не содержит такого лицензионного требования, как соблюдение законодательства в целом, поскольку последнее является обязанностью любого субъекта правовых отношений. Таким образом, соблюдение законодательства нельзя признать лицензионным требованием для субъектов страхового дела.
Это подчеркивается и в ч. 4 ст. 8 Закона о лицензировании: «К лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг».
Таким образом, нарушение страховщиком требований законодательства должно влечь гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в зависимости от вида правонарушения (гражданского, административного или уголовного).
В соответствии со ст. 929 ГК РФ по договору имущественного страхования одна сторона (страховщик) обязуется за обусловленную договором плату (страховую премию) при наступлении предусмотренного в договоре события (страхового случая) возместить другой стороне (страхователю) или иному лицу, в поль-
зу которого заключен договор (выгодоприобретателю), причиненные вследствие этого события убытки в застрахованном имуществе либо убытки в связи с иными имущественными интересами страхователя (выплатить страховое возмещение) в пределах определенной договором суммы (страховой суммы).
Следовательно, неисполнение страховщиком или исполнение ненадлежащим образом (например, несоблюдение сроков выплаты страхового возмещения) своих гражданско-правовых обязанностей должно влечь его гражданско-правовую ответственность. Данный вывод находит отражение как в нормах действующего законодательства, так и в правоприменительной практике.
Например, п. 2 ст. 13 Закона об ОСАГО предусмотрено:
«Страховщик рассматривает заявление потерпевшего о страховой выплате и предусмотренные правилами обязательного страхования приложенные к нему документы в течение 30 дней со дня их получения. В течение указанного срока страховщик обязан произвести страховую выплату потерпевшему или направить ему мотивированный отказ в такой выплате. При неисполнении данной обязанности страховщик за каждый день просрочки уплачивает потерпевшему неустойку (пени) в размере одной семьдесят пятой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день, когда страховщик должен был исполнить эту обязанность, от установленной статьей 7 настоящего Федерального закона страховой суммы по виду возмещения вреда каждому потерпевшему. Сумма неустойки (пени), подлежащей выплате потерпевшему, не может превышать размер страховой суммы по виду возмещения вреда каждому потерпевшему, установленной статьей 7 настоящего Федерального закона».
Нарушение срока осуществления страховой выплаты с точки зрения закона представляет собой наруше-
ние страховщиком одного из условий гражданско-правового договора страхования, т. е. гражданско-правовое нарушение. Тот факт, что данное условие прямо предусмотрено Законом, не меняет его гражданско-правовой природы, не трансформирует его в административно-правовую обязанность. Как известно, в силу абз. 2 п. 1 ст. 432 ГК РФ существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
Нарушение страховщиком гражданско-правовых обязанностей (в частности, несоблюдение сроков выплаты страхового возмещения, предусмотренных п. 2 ст. 13 Закона об ОСАГО) не может быть признано нарушением лицензионных требований и, следовательно, повлечь административную ответственность, предусмотренную ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ3.
Иной подход, допускающий привлечение к административной ответственности страховщиков за нарушение не предусмотренного законодательством лицензионного требования, противоречил бы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья,
3 По данному вопросу см. подробнее: постановление Президиума ВАС РФ от 2 февраля 2010 г. № 14107/09 по делу № А56-5415/2009; постановления ФАС Волго-Вятского округа от 5 августа 2010 г. по делу № А79-13829/2009; ФАС Северо-Кавказского округа от 11 сентября 2009 г. по делу № А53-4019/2009; ФАС Уральского округа от 19 января 2011 г. № Ф09-11146/10-С5 по делу № А07-13151/2010; Обзор практики применения судьями ФАС Московского округа законодательства о страховании.
прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства4.
Вывод о недопустимости применения административно-правовых санкций ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ при нарушении страховщиком гражданско-правовых обязанностей подтверждает и судебная практика.
Так, согласно п. 17 постановления Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»: «При квалификации действий лица по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ следует иметь в виду, что согласно ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением или лицензией, понимается занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, установленные положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, выполнение которых лицензиатом обязательно при ее осуществлении»5.
Согласно постановлению ФАС Московского округа от 3 сентября 2010 г. № КА-А40/10031-10 по делу № А40-40360/10-122-3076: «Как следует из материалов дела и установлено судом, общество имеет лицензию на негосударственную (частную) охранную деятельность
4 О недопустимости введения не предусмотренных федеральным законодательством лицензионных требований см. постановление КС РФ от 13 июля 2010 г. № 16-П.
5 Российская газета. 2006. 8 нояб. См. также постановление ВС РФ от 20 марта 2012 г. № 75-АД12-1.
6 Определением ВАС РФ от 10 ноября 2010 г. № ВАС-14783/10 отказано в передаче дела № А40-40360/10-122-307 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного постановления.
№ 4635, выданную ГУВД по г. Москве 21 декабря 2004 г.
13 апреля 2010 г. Управлением на основании распоряжения МОБ УВД по ЦАО г. Москвы от 9 апреля 2010 г. № 10 была проведена проверка деятельности общества, по результатам которой составлен акт от 13 апреля 2010 г. и протокол об административном правонарушении № 0020099, в соответствии с которым деятельность охранного предприятия осуществляется с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), а именно не соблюдены требования ст. 111, 151 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», п. 33—35 Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 19 июня 2006 г. № 447, подп. «в» п. 4 Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 600.
Таким образом, в действиях общества имеется состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, в связи с чем Управление обратилось в арбитражный суд. Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что материалами дела подтвержден факт правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, и привлек общество к ответственности в виде штрафа в размере 30 000 руб.
Частью 3 ст. 14.1 КоАП РФ предусмотрено, что осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц — от 30 000 до 40 000 руб.
В соответствии со ст. 111 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»
право на приобретение правового статуса частного охранника предоставляется гражданам, прошедшим профессиональную подготовку и сдавшим квалификационный экзамен, и подтверждается удостоверением частного охранника. Пунктом 11 данной статьи предусмотрено, что не вправе претендовать на приобретение правового статуса частного охранника лица, не прошедшие обязательной государственной дактилоскопической регистрации.
Судом установлено, что 42 сотрудника охранного предприятия, осуществляющие охранные функции, не сдали квалификационный экзамен, не имеют соответствующей квалификации, а также не прошли обязательной дактилоскопической экспертизы.
Согласно п. 33 Инструкции, утвержденной приказом МВД России от 19 июня 2006 г. № 447, учету подлежат все специальные средства, имеющиеся в предприятии (обществе), которое должно отражать сведения о порядке их приобретения (продажи), наличии и использовании на объектах охраны. Пунктом 35 данной Инструкции предусмотрено, что специальные средства выдаются сотрудникам охранных предприятий, имеющим удостоверения частного охранника, под роспись в книге приема и выдачи специальных средств.
В нарушение данных норм общество не отражает сведений об имеющихся и выданных сотрудникам специальных средствах на объектах обслуживания, поскольку им не ведется книга приема и выдачи данных средств.
Согласно ст. 151 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» для учредителя (участника) частной охранной организации данный вид деятельности должен быть основным.
Между тем суд установил, что в нарушение данной нормы права у С., являющейся единственным учредителем (участником) общества, данный вид деятельности не является основным, поскольку она работает в должности ректора НОУ «Институт педагогических систем», в связи с чем не может являться учредителем (участником) организаций данного вида.
Нарушение требований ст. 111 названного Закона РФ, п. 33 и 35 Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации сами по себе создают состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.
При указанных обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях общества состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ»7.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы по вопросу о допустимости привлечения страховой организации к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ за нарушение гражданско-правовых обязанностей.
1. Несмотря на то что положения Закона о лицензировании не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования страховой деятельности, страховое законодательство содержит аналогичные по смыслу лицензионные требования (наличие помещений, технических средств, оборудования, определенный размер уставного капитала, опыт, резервы для финансового обеспечения компенсационных выплат и т. д.).
7 Решения и постановления судов. URL: www. reshешya-sudov.ru/2010/198856/ По данному вопросу см. также постановления ФАС Московского округа от 7 октября 2010 г. № КА-А40/11472-10 по делу № А40-25981/10-153-133; ФАС Восточно-Сибирского округа от 19 ноября 2008 г. № А19-7230/ 08-36-Ф02-5373/08 по делу № А19-7230/08-36; ФАС Волго-Вятского округа от 5 октября 2009 г. по делу № А28-3304/2009-90/14; ФАС Волго-Вятского округа от 2 февраля 2010 г. по делу № А79-12772/2009; ФАС Северо-Кавказского округа от 21 октября 2010 г. по делу № А25-303/2010.
Законодательное закрепление подобных лицензионных требований обусловлено особыми публично-правовыми целями страхования — обеспечение защиты имущественных интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении страховых случаев. Их соблюдение является гарантией того, что у страховщика имеются реальные материально-технические и кадровые возможности для осуществления страховой деятельности.
2. Страховое законодательство не содержит такого лицензионного требования, как соблюдение законодательства в целом, поскольку таковое является обязанностью любого субъекта правовых отношений. Таким образом, соблюдение законодательства нельзя признать лицензионным требованием для субъектов страхового дела.
Нарушение страховщиком требований законодательства должно влечь гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в зависимости от вида правонарушения (гражданского, административного или уголовного).
Неисполнение или ненадлежащее исполнение страховщиком своих гражданско-правовых обязанностей влечет гражданско-правовую ответственность.
Соответственно, нарушение страховщиком гражданско-правовых обязанностей (в частности, несоблюдение сроков выплаты страхового возмещения, предусмотренных п. 2 ст. 13 Закона об ОСАГО) не может быть признано нарушением лицензионных требований и влечь административную ответственность, предусмотренную ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.
Библиографический список
Решения и постановления судов. URL: www.resheniya-sudov.ru/2010/198856/.
Российская газета. 2006. 8 нояб.
