Эффективность и справедливость административного судопроизводства Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВО

ЭФФЕКТИВНОСТЬ И СПРАВЕДЛИВОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

Панова И.В.

В статье автор рассматривает некоторые вопросы эффективности и справедливости судопроизводства, в частности эффективность рассмотрения административных дел на примере судов арбитражной системы.

EFFICACY AND FAIRNESS OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE

I.V. Panova

In the following article author deals with certain aspects of efficiency and justice of the legal proceedings, in particular the efficiency of administrative cases reviews in judicial arbitral courts.

1. Эффективность

административного судопроизводства

1.1. Понятие эффективности

Судебная власть в системе государственной власти занимает особое место в силу возложенных на нее Конституцией Российской Федерации полномочий и стоящих перед ней целей.

Судебная власть реализуется в форме отправления правосудия, строго регламентированной Конституцией Российской Федерации и судопроизводственным законодательством. Такой строгой регламентации нет ни в одной из других ветвей власти. В органах законодательной и исполнительной власти должностные лица имеют достаточно широкие правовые возможности выбора линии субъектного поведения по отношению к участникам общественного явления, исходя из своего усмотрения. У судей, являющихся должностными лицами органов судебной власти, такой возможности нет. Поэтому судебная власть осуществляется посредством четкого, определенного правовыми нормами механизма. Как любой механизм действует с помощью определенных деталей и рычагов, так и судебная власть, реализуя свои властные полномочия, воздействует на вовлеченных в

процесс участников прописанными методами и средствами.

Для обеспечения исполнения основной функции судебной власти - разрешения возникшего общественного конфликта - необходимо реальное создание условий для всестороннего, объективного, полного рассмотрения дела с учетом соблюдения принципа состязательности, реализации участвующими в деле лицами их процессуальных прав и обязанностей, своевременного исполнения принятого судебного акта.

Особенностью осуществления деятельности органов судебной власти является им-перативно-диспозитивный метод регулирования отношений субъектов судебно-влас-тного правоотношения. Императивность выражена (в общих чертах) в наличии обязательного властного субъекта - суда, а также в необходимости осуществления всех процессуальных прав и обязанностей в определенной форме. Диспозитивность проявляется в началах равенства участников судебного процесса, в наличии процессуальных прав и гарантий их реализации.

Деятельность судебной системы в экономической сфере должна быть эффективной, то есть максимально способствующей достижению поставленных перед ней целей. Недостатки в организационной деятельно-

сти, нестабильность законодательной базы и ошибки судов, встречающиеся в правоприменительной деятельности, снижают эффективность судопроизводства, эффективность деятельности арбитражных судов. Они особенно опасны, поскольку не способствуют укреплению и стабильности экономики страны, гражданского оборота в целом, стабильности и определенности во взаимоотношениях участников рыночных отношений, бизнеса, государства, общества в целом. Понятно поэтому, что изучение и анализ недостатков в организации и деятельности системы арбитражных судов, их причин и способов устранения представляют собой важную научную и практическую проблему, составляющую часть повышения эффективности экономического правосудия в Российской Федерации.

Арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах (ст. 1 АПК РФ). Исходя из изложенного, перед арбитражными судами поставлены задачи экономико-правового характера: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере; укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; содействие становлению и развитию партнерских дело-

$а И.В.

вых отношений, формированию обычаев и этики делового оборота. Эти задачи судопроизводства в арбитражных судах воспринимаются как само собой разумеющееся, и их выполнению подчинены общеправовые задачи судопроизводства: обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; справедливое публичное судебное разбирательство в установленный законом срок независимым и беспристрастным судом; формирование уважительного отношения к закону и суду (ст. 2 АПК РФ).

Осуществление основных задач арбитражного судопроизводства, арбитражный процесс в целом основаны на подлинно демократических началах, обеспечивающих вынесение законных и обоснованных судебных актов по гражданским делам в сфере экономики.

Независимость судей арбитражных судов, законность при рассмотрении дел арбитражным судом, равенство всех перед законом и судом, равноправие сторон, состязательность, непосредственность судебного разбирательства, гласность, государственный (русский) язык судопроизводства - эти и другие принципиальные положения демократического характера последовательно воплощены и реализуются в арбитражном процессуальном праве и служат надежными гарантиями законного и своевременного правосудия, гарантиями против судебных ошибок, повышения эффективности правосудия в экономической сфере.

Государство, общество, отдельные граждане и юридические лица, добросовестно осуществляющие предпринимательскую и иную экономическую деятельность, заинтересованы в том, чтобы правосудие в стране было эффективным, то есть полностью выполняло возложенные на него задачи.

Эффективность правосудия зависит как от того, насколько точно и реально определены в законе его задачи и цели, так и от того, достаточно ли процессуальных и иных средств (гарантий) для их достижения.

Определить степень, уровень эффективности правосудия можно как по одному конкретному делу, так и по совокупности конкретной категории дел в одном суде или в системе арбитражных судов в течение определенного периода: квартала, полугодия, года. Эффективность правосудия можно изучать и применительно к деятельности определенного судьи или суда либо применительно к рассмотрению судами отдельных категорий дел. На практике наибольшее распространение получило исследование эффективности правосудия именно применительно к рассмотрению отдельных категорий арбитражных дел судьей или судом (суды первой инстанции, апелляционные и кассационные инстанции, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации); эффективность деятельности отдельного судьи по осуществлению правосудия анализируется в случае проведения аттестации судьи в связи с назначением на вышестоящую должность, присвоением очередного квалификационного класса судьи или в связи с представлением к государственной награде, иному поощрению.

Эффективность может быть большей или меньшей.

Эффективность - значит дающий эффект, приводящий к нужным результатам, отсюда эффективность - это результативность.

Критерий результативности - это мерило целенаправленного действия.

Говоря об эффективности, необходимо иметь в виду цель, систему действий, направленных на ее достижение, информацию о степени ее достижения, выработку и передачу корректирующего сигнала, чтобы еще в большей мере приблизиться к цели - эффективности судопроизводства, правосудия.

1.2. Эффективность рассмотрения административных дел

В системе арбитражных судов такое определение эффективности правосудия возможно при помощи анализа статистических показателей каждого суда системы арбитражных судов и системы арбитражных судов Российской Федерации в целом. Основным показателем эффективности экономического правосудия признается уровень отмененных судебных актов соответствующего суда по отношению к числу рассмотренных дел: чем он меньше, тем выше эффективность. Эти показатели невелики, что свидетельствует о достаточно высоком уровне эффективности правосудия в сфере экономики, но факт присутствия судебных ошибок налицо:

Неправильное применение норм материального права объясняется нестабильностью законодательства, часто вносимыми из-

Год Кол-во Отменено Отменено Отменено % отмененных

р ассмотренных (изменено) (изменено) (изменено) (измененных)

дел в целом в в апелля- в касса- в порядке судебных актов

системе ционной ционной надзора к общему кол-ву

арбитражных инстанции инстанции рассмотренных

судов дел

2004 1215627 22617 20656 212 3,4

2005 1467368 25165 20748 279 1,6

2006 1094849 24827 20667 312 4,2

2007 905211 25068 19625 293 4,9

2008 907512 26557 16590 253 4,4

менениями в отдельные законодательные акты. Многочисленные изменения особенно характерны для налогового законодательства и законодательства о несостоятельности (банкротстве). Достаточно сказать, что арбитражные суды при разрешении дел о банкротстве руководствуются всеми принятыми законами о банкротстве, то есть тремя действующими законами, а в последний из них только в последний год изменения вносились трижды.

Эффективность правосудия в большой степени зависит от содержания норм материального и процессуального права, и выражается она в законности и своевременности принимаемых решений, что весьма важно для правосудия в экономической сфере, где на передний план выдвигается скорейшее восстановление нарушенных прав и установление определенности во взаимоотношениях участников гражданского оборота. Однако отдельные нормы законодательства о банкротстве не только не содействуют, а, наоборот, удлиняют сроки рассмотрения дел о банкротстве. Например, положение о том, что до установления всех заявленных в срок требований кредиторов не может быть проведено первое собрание кредиторов и закончено наблюдение, может вывести эту процедуру далеко за пределы семимесячного срока (ст. 51 Закона о банкротстве); установленный подзаконными актами порядок голосования уполномоченного органа по отдельным вопросам повестки дня собрания кредиторов только после получения команды Федеральной налоговой службы, как правило, лишь затягивает решение вопроса по существу и в целом процедуру банкротства. Не повысит эффективность судопроизводства по делу о банкротстве установление для процедуры конкурсного производства шестимесячного срока. Арбитражному управляющему теперь за месяц до окончания срока конкурсного производства необходимо обратиться в суд с соответствующим заявлением, основанным на реше-

ва И. В.

нии собрания кредиторов, обсудившего ход выполнения мероприятий по процедуре и отчет арбитражного управляющего. С учетом того что арбитражные управляющие одновременно ведут дела по банкротству нескольких десятков предприятий, сделать это своевременно будет практически невозможно. На практике в отдельных делах о банкротстве арбитражные управляющие длительные промежутки времени, иногда до года, осуществляют свои полномочия без продления срока. Нереальность шестимесячного срока на проведение процедуры конкурсного производства совершенно очевидна, ибо вряд ли отыщется случай завершения этой процедуры хотя бы за год.

К отмене судебных актов нередко приводит неправильное толкование норм материального права правоприменителями и судьями.

Пример:

Так, длительное время органы Пенсионного фонда Российской Федерации предъявляли требования к индивидуальным предпринимателям о взыскании штрафов за непредставление в установленные сроки сведений, необходимых для осуществления индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования. В качестве объективной стороны состава правонарушения предпринимателю вменялось непредставление в указанные законом сроки сведений, необходимых для осуществления индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования. Таких требований (перечень данных, срок представления, меры ответственности) ни налоговое законодательство, ни пенсионное не устанавливало, и первоначально отдельные арбитражные суды первой инстанции не удовлетворяли требования исцов. Но кассационный окружной суд посчитал по-иному и, отменяя решения суда первой инстанции, обязал суды удовлетворять такие требования. Потребовалось более трех лет, чтобы Президиум Высше-

го Арбитражного Суда Российской Федерации в порядке надзора рассмотрел спорный вопрос и принял положительное решение для индивидуальных предпринимателей - плательщиков страховых взносов (Постановление Президиума ВАС РФ от 15.09.2009 № 7802/09 по делу № А40-67742/ 08-129-301, Постановление Президиума ВАС РФ от 27.07.2010 № 4577/10 по делу № А12-17737/2009).

Такие ситуации вряд ли свидетельствуют об эффективности правосудия всей системы арбитражных судов, которая, представляется, из подобных ситуаций должна извлекать соответствующие уроки.

Говоря о квалификации судей проверяющих судебных инстанций, следует прежде всего обратить внимание на уровень их подготовки и умение разрешать экономические споры. А эти качества приходят со временем и с практическим опытом. Представляется целесообразным комплектовать штаты судей апелляционной, кассационной, да и надзорной инстанции только судьями, имеющими стаж судейской работы в суде первой инстанции как минимум пять лет.

Исправлению судебных ошибок в большой мере способствует анализ и обобщение судебной практики с доведением результатов до сведения всех судов и судей. Такая работа активно ведется в судах первой инстанции и в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации. Однако если местные обобщения позволяют судам самим находить ошибки и оперативно их устранять, то обобщения высшей инстанции оказывают влияние на практику местных судов лишь спустя длительное время, когда уже допущено много ошибок не только судами первой инстанции, но и проверяющими судебными инстанциями.

В огромной степени эффективность правосудия в сфере экономики зависит от объема работы, выполняемой судебной системой. При этом важен не объем работы сам по себе, а показатель нагрузки на одного судью. Если нагрузка превышает нормаль-

ную, оптимальную, качество работы, эффективность осуществления правосудия будут ухудшаться, хотя судьи и система могут долгое время успешно функционировать и при сверхнагрузках, однако известно, что бесследно это не проходит.

Несколько лет назад специалисты провели исследовательские работы и установили оптимальную нагрузку на судью - в месяц 12 - 16 гражданских дел, это относится и к арбитражным судам первой инстанции. Статистика же Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации показывает следующее. Среднестатистическая нагрузка на судью в системе арбитражных судов в месяц составила: в 2008 г. - 46 дел, в 2007 г. -46, в 2006 г. - 56,7, в 2005 г. - 71,1, в 2004 г. -61,6. При этом нагрузка свыше среднего показателя в 2008 г. зафиксирована в 25 судах, а в 2007 - в 28 судах, в том числе в Арбитражном суде Воронежской области она превышает средний показатель в 1,5 раза. Еще большая нагрузка в Арбитражных судах Нижегородской области (88 дел) и Омской области (89 дел). Такое положение дел наблюдается с момента создания системы арбитражных судов. И что примечательно, при такой пестроте нагрузки оклады у всех судей одинаковые. Думаю, что такое положение долго продолжаться не может. Таким образом, объем работы, или «пропускная способность», судебной системы - это не только критерий эффективности правосудия, но и фактор, влияющий на степень достижения целей правосудия.

То же следует сказать и о сроках рассмотрения арбитражных дел - о процессуальных сроках, установленных законом. Они установлены с целью оптимизации скорейшего восстановления прав заинтересованных лиц и едины для всех судов системы. Но вряд ли можно говорить в этом случае о равенстве судов перед законом. Одно дело, когда нагрузка на одного судью в месяц составляет 20 дел, и совсем другое, когда судья в отдельные месяцы разрешает до 250 «больших» и «малых» дел. И вовсе не факт,

что такие судьи долго смогут обеспечивать рассмотрение дел в установленные сроки и без судебных ошибок. Ясно, что необходимо изменение ситуации как перераспределением числа судей в арбитражных судах субъектов Российской Федерации, так и сокращением числа споров, подлежащих рассмотрению в последних.

В последние годы много говорится о медиации, посредничестве, третейском разбирательстве. Но, кроме разговоров, никаких действий и результатов нет. В доперестроечное время в нашей стране в обязательном порядке любые разногласия подлежали урегулированию первоначально в претензионном порядке, и только в случае недостижения результатов заинтересованная сторона имела право обратиться с иском, заявлением в арбитражный суд. По моим личным исследованиям, проводившимся в 80-е годы прошлого столетия, благодаря претензионному порядку число споров, поступавших в Госарбитраж, составляло лишь 10-20%. При этом в Госарбитраж поступали материалы, уже готовые к разрешению, поскольку вместе с претензией заявитель направлял все обосновывающие документы, доказательства, а получатель претензии, в случае несогласия с претензионными требованиями, представлял заявителю претензии свои возражения с обоснованиями и доказательствами. По существу, на рассмотрение соответствующего органа поступало уже готовое к рассмотрению дело. Примерно такой же порядок рассмотрения предпринимательских споров существует в странах Западной Европы. Там заинтересованная сторона представляет суду с заявлением все обосновывающие его доказательства. В суде дело принимает помощник судьи и предлагает сторонам раскрыть друг перед другом, то есть представить, все доказательства требований и возражений. И только после раскрытия (читай - «сбора») всех доказательств, сроки представления которых не ограничены, судья выносит судебный акт о принятии и назначении дела к судебному заседа-

$а И.В.

нию. По сути своей эта процедура сбора и раскрытия доказательств аналогична ранее существовавшему в нашей стране обязательному претензионному, то есть досудебному, порядку урегулирования разногласий. Следует заметить, что приведенный порядок подачи исков и заявлений в суд в зарубежных странах не исключает медиации, посредничества, примирительных процедур и т.п., а в действующем законодательстве нашей страны предусмотрены многочисленные случаи обязательного досудебного порядка урегулирования разногласий. Это законодательство (уставы) о транспорте, связи, Налоговый и Таможенный кодексы и т.д. Такое положение порождает неравенство участников гражданско-правовых отношений, бизнесменов, предпринимателей перед законом. Оно должно быть устранено введением всеобщего правила об обязательном досудебном урегулировании предпринимательских споров. Досудебный порядок урегулирования разногласий должен быть введен законодателем без промедления, так как позволит не только решить проблему чрезмерной занятости большинства арбитражных судов, но и сократить сроки разрешения споров, повысить качество принимаемых судебных актов, а следовательно, и повысить эффективность арбитражного судопроизводства. Причем осуществление предлагаемых мер не потребует никаких дополнительных финансовых затрат государства, а, наоборот, удешевит судопроизводство.

Важной составляющей эффективности правосудия в экономической сфере является оперативность разрешения хозяйственных споров. Как уже отмечалось, главной целью судопроизводства в экономической сфере является оперативное восстановление нарушенных прав и законных интересов субъектов хозяйствования, оперативное установление определенности в их правовых взаимоотношениях.

Оперативность разрешения хозяйственных споров является одним из принципов арбитражного процесса. От того, как скоро

получит истец удовлетворение своих требований, зависит экономическое состояние истца. Имущественные требования, заявляемые в арбитражном суде, приобретают чаще всего денежное выражение, истец добивается через судебное решение возврата в свою собственность утраченных, неполученных вовремя денежных сумм, которые должны работать на собственника, а не на нарушителя правовых норм и договорных обязательств.

В условиях финансового кризиса наблюдается странная ситуация, когда получатели энергоресурсов, услуг и других договорных обязательств не оплачивают полученное до тех пор, пока дело не разрешится в арбитражном суде, пока решение суда первой инстанции не пройдет проверку во всех вышестоящих судебных инстанциях. Даже вступившее в законную силу судебное решение еще долго будет находиться на исполнении в службе судебных приставов-исполнителей и, возможно, плавно перейдет в дело о банкротстве должника.

Причины такого положения дел видятся в отсутствии прямой ответственности должностных лиц за неисполнение судебных актов. Все вместе взятое позволяет заинтересованной стороне (должнику, ответчику) затягивать рассмотрение споров и исполнение решений суда на неопределенные сроки, что явно не повышает эффективность правосудия.

Обращает на себя внимание и слишком длительная и непрозрачная процедура исполнительного производства, полная бесконтрольность ее со стороны судов, выдававших исполнительные документы. Положения норм Закона об исполнительном производстве о направлении суду своих постановлений для судебного контроля за исполнительным производством не исполняются, усилия судебных приставов-исполнителей в большей степени направлены не на исполнение судебных актов, а на проведение мероприятий, мало способствующих исполнению исполнительных

документов (оценка и продажа имущества, оперативно-розыскные функции, функция дознания и т.п.).

Одиозными представляются и такие «инновации» судебных приставов-исполнителей, как снятие денежных средств со счетов мобильных операторов связи, снятие пассажиров с поездов и авиарейсов. Во-первых, такие действия направлены на изъятие денежных средств из собственности третьих лиц, что причинит последним прямые убытки. Во-вторых, в соответствии с действующим законодательством может быть обращено взыскание лишь на имущество должника, находящееся у третьих лиц, и только лишь по решению суда. Таким образом, подобные действия со стороны приставов-исполнителей явно противоречат действующему законодательству и не могут получить одобрения и распространения.

Именно такая бесконтрольная работа судебных приставов-исполнителей является результатом того, что решения арбитражных судов по имущественным спорам исполняются лишь в пределах 40%.

Представляется, что следует отдельно изучить вопрос о подчинении службы судебных приставов-исполнителей соответствующим судам, как это имело место в советском правосудии, когда проблема исполнения судебных актов не существовала вообще. Оппоненты такого предложения могут сослаться на принцип разделения государственной власти, на самостоятельность судебной и исполнительной властей. Но при этом надо иметь в виду, что арбитражный процесс, как и гражданский, включает в себя все стадии от принятия искового заявления до принятия решения и его исполнения. Необходимо лишь определить оптимальное распределение функций исполнения судебных актов между судебными органами и органами исполнительной власти. Контроль за этой деятельностью уже закреплен за судами, несмотря на самостоятельность и независимость исполнителей власти. И в этой части никаких те-

оретических и правовых противоречий не существует.

Те достижения системы арбитражных судов, которые подтверждаются приведенными выше статистическими показателями, обеспечивают в целом цели и задачи правосудия в сфере экономики, и обеспечены они усилиями в первую очередь судей. Однако известно, что не все суды и судьи работают одинаково. Есть судьи, которые практически не допускают ошибок или имеют незначительное число отмен судебных актов. И есть судьи, у которых стабильно значительное число отмен, то есть судебных ошибок, иногда это число превышает средний уровень отмен по системе арбитражных судов или по конкретному суду. Одни судьи имеют хорошую теоретическую подготовку, достаточный опыт юридической работы, высокий моральный уровень и уровень ответственности за выполнение должностных обязанностей. Другие судьи не в полной мере обладают этими качествами. Одни добросовестны, другие - не в достаточной мере, одни по своим психологическим данным подходят для судейской работы, другие - не вполне. От этих качеств во многом зависит качество и эффективность правосудия. Поэтому отбору кандидатов на должность судьи должно быть уделено самое пристальное внимание, ибо кадры решают все.

Существующая система подбора и назначения судей на должность имеет существенные недостатки. Прежде всего, представляется неправильным устранение руководителя суда от этой важной работы. Система проверки знаний и умений претендентов на должность судьи сама по себе не вызывает сомнений, но и не решает проблемы. Личное участие в работе экзаменационной комиссии на протяжении более 15 лет и Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации позволяет сделать вывод о низкой теоретической и профессиональной подготовке юристов, рекомендуемых на должность судьи, а пятилетний стаж

$а И.В.

работы по юридической профессии и двадцатипятилетний возраст для назначения на должность судьи явно недостаточны. В настоящее время широко используется практика назначения на должность судьи помощников судей, юрисконсультов предприятий. Такой порядок позволяет изучить предполагаемого претендента непосредственно, проверить не только его теоретические знания, но и морально-психологические, деловые и житейские качества. Такая кандидатура получает осознанную рекомендацию суда для сдачи проверочного экзамена, она может получить и определенную подготовку за время контактов с судьями при рассмотрении конкретных дел.

Совершенно очевидным является тот факт, что судебные ошибки снижают эффективность правосудия в сфере экономики, они тесно взаимосвязаны и нуждаются в недопущении (ошибки) и в совершенствовании, улучшении (эффективность), а в целом деятельность по отправлению правосудия - совершенствования, как представляется, за счет создания таких условий организации и деятельности судов по осуществлению правосудия в сфере экономики, которые бы обеспечили нормальные условия при равномерной и сбалансированной нагрузке на судей; принятия срочных мер по снижению количества арбитражных дел, подлежащих разрешению в суде за счет введения широкой практики досудебного урегулирования разногласий; упорядочения вопросов подведомственности и подсудности дел арбитражным судам; деятельного анализа и обобщения судебной практики всеми звеньями системы арбитражных судов с целью выявления судебных ошибок и выработки единообразия в толковании и применении законодательных норм и процессуальных правил; обеспечения систематического повышения квалификации судей и работников судов.

Только комплексное решение всех отмеченных проблем позволит создать условия для достижения высокой эффективности пра-

восудия в сфере экономических отношений, развития и укрепления рыночных отношений, подъема экономики страны в целом.

1.3. Судебная практика

Для судебных решений было бы идеальным сочетание эффективности и справедливости, однако не всегда это возможно, по крайней мере, в отношении принципа справедливости.

По делу № 5855/09 было вынесено Постановление Президиума ВАС РФ о правомерности отказа в удовлетворении заявления о признании недействительным решения административного органа об отказе в выдаче лицензионных карточек, так как законом лицензирующему органу при обращении лицензиата с заявлением о выдаче такой карточки при изменении (увеличении) состава транспортных средств предоставлено право проверить как достоверность сведений лицензиата, так и возможность выполнения лицензионных требований и условий при осуществлении пассажирских перевозок.

Нормы, ограничивающие предпринимательскую деятельность хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей, как правило, призваны направлять правовое регулирование общественных отношений, с одной стороны, на защиту интересов человека, чье здоровье и жизнь являются высшей ценностью в любом государстве, а с другой - на защиту публичных интересов, таких как обеспечение безопасности, нормальное функционирование системы органов государственной власти, прозрачность и предсказуемость. Но, тем не менее, излишние ограничения не могут привести к положительным результатам. И такой сложный и неоднозначный вопрос, связанный с лицензированием, которое как раз и выступает одним из видов упомянутых выше ограничений, зачастую становится тяжелым бюрократическим препоном на пути административной реформы, направленной на уменьшение излишних ограни-

чений предпринимательской деятельности. Статьями КоАП закреплена ответственность за осуществление деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии). Но действительной проблемой оборачивается даже не собственно вопрос «лицензирования», а чрезмерный контроль соответствующих органов за деятельностью, на которую уже получено разрешение.

В практике арбитражных судов Уральского округа неоднозначно решался вопрос о выдаче Федеральной службой по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, индивидуальным предпринимателям дополнительных выписок из документа, подтверждающего наличие лицензии на право перевозки пассажиров автомобильным транспортом, в связи с увеличением автопарка.

Согласно п. 14.6 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. 153, в случае увеличения количества автотранспортных средств, используемых для перевозок пассажиров, лицензиат в 15-дневный срок обязан направить или представить в Управление заявление о выдаче дополнительных выписок из документа, подтверждающего наличие лицензии (лицензионных карточек).

Таким образом, Минтранс РФ в своем Регламенте, который согласно Порядку разработки и утверждения Административных

Панова И.В.

регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) является внутренним документом надзорного органа, установил процедуру, которая может быть установлена только в соответствующем Положении о соответствующем лицензируемом виде деятельности.

Согласно ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Под лицензионными требованиями и условиями понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. То есть закон четко прописал, что только положения о соответствующем виде лицензионной деятельности могут устанавливать требования и условия, соблюдение которых лицензиатом, а также соискателем лицензии обязательно. А в п. 12 Положения «О лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» указано, что при изменении состава транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров, лицензиат в 15-дневный срок обязан направить или представить в лицензирующий орган заявление о выдаче дополнительных выписок из документа, подтверждающего наличие лицензии (лицензионных карточек), а также документы, предусмотренные Положением. Ни о какой дополнительной, плановой или внеплановой проверке речи здесь не было и быть не могло. Ведь лицен-

зионная карточка - это не лицензия, а лишь выписка из нее, выдаваемая на автомобиль. Все же необходимые контрольные мероприятия автовладелец совершает с автомобилем еще до обращения в лицензирующий орган, проходя техосмотр и оформление нового транспортного средства в Госавтоинспекции. Да и как можно узнать соблюдает или не соблюдает некоторые лицензионные требования водитель и владелец нового транспортного средства, когда автомобиль еще права выезда «на маршрут» не имеет. В чем будет целесообразность таких проверок? Кроме бюрократических проволочек это ничего не способно вызвать. Кроме того, надзорный орган положениями п. 14.6 Регламента практически приравнял процедуру получения карточки и лицензии, забывая о том, что Закон о лицензировании относит к лицензируемому виду деятельности в п. 62 ст. 17 перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), не предлагая при этом лицензировать сами автомобили, а только деятельность по перевозке людей.

Тем не менее Президиум ВАС РФ принял решение, что спорная мера необходима. Объясняется это тем, что на чашу весов было поставлено нечто большее, чем деятельность данного заявителя - предпринимателя. Конечно, Президиум, вынося Постановление, задумывался и о появлении недобросовестных перевозчиков, а это пагубная практика для нашего государства в целом. Потому данное решение хоть и было несправедливо по отношению к конкретному предпринимателю, но в масштабах всего государства достаточно обосновано и эффективно.

По делу № 8370/10 Президиум ВАС РФ также высказался неоднозначно: в удовлетворении заявления о признании незакон-

ным постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ за нарушение требований промышленной безопасности было отказано, так как общество эксплуатировало опасный производственный объект с нарушением требований промышленной безопасности, его действия образовывали состав административного правонарушения.

Промышленная безопасность опасных производственных объектов подразумевает состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий на основании Федерального закона от 21 июля 1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [1].

При этом аварией считается разрушение сооружений и/или технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и/ или выброс опасных веществ.

Из вышеизложенного можно сделать вывод о комплексности вопросов промышленной безопасности еще и в связи с тем, что на данную сферу правоотношений распространяется действие следующих нормативно-правовых актов: Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ; Воздушного кодекса РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ, Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 04.12.2006) «О пожарной безопасности» [2].

Целью производственного контроля выступает предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций к локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте за счет осуществления комплекса организационно-технических мероприятий, что регулируется Приказом Госгортехнад-зора РФ от 26.04.2000 № 49 (ред. от 09.02.2004) «Об утверждении и введении в действие Методических рекомендаций

по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах» (вместе с Методическими рекомендациями по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00).

В комментируемом деле обществом эксплуатируется опасный производственный объект (участок транспортирования опасных веществ). Управлением в ходе проверки установлено, что обществом не соблюдены требования промышленной безопасности на участке транспортирования обществом опасных веществ, а именно: истек срок действия лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов; истек срок регистрации в государственном реестре производственных объектов; не заключен договор страхования ответственности в связи с эксплуатацией обществом опасного производственного объекта; обслуживающий персонал, работающий с опасными грузами, не обучен и не аттестован по правилам перевозки опасных грузов.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении управлением вынесено постановление о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ за нарушение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Удовлетворяя заявленное требование, суды исходили из того, что в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22.07.2008 № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» прекращается лицензирование такого вида деятельности, как эксплуатация взры-вопожарных производственных объектов.

Тем не менее арбитражными судами не были учтены важные обстоятельства. В силу норм Федерального закона от 8 авгу-

ста 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в действующей редакции) деятельность, связанная с эксплуатацией взрывоопасных производственных объектов, и деятельность, связанная с эксплуатацией пожароопасных производственных объектов, являются лицензируемыми видами деятельности (п.п. 28, 29 ст. 17). Со дня вступления в силу технических регламентов лицензирование указанных видов деятельности прекращается (ч. 7 ст. 18).

Анализ действующего законодательства в области эксплуатации взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов показал, что он не содержит четкого нормативного разграничения понятий «взрывоопасный» и «пожароопасный» объект, равно как и четких критериев однозначного их отнесения к тому или иному объекту, что способствует развитию свободы усмотрения правоприменительных органов и вынуждает предпринимателей получать одновременно две лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасного производственного объекта.

Устойчиво сформировавшаяся судебная практика по аналогичным делам подтверждает подобную позицию и исходит из того, что при эксплуатации производственных объектов, одновременно являющихся как пожароопасными, так и взрывоопасными, необходимо получение отдельной лицензии на каждый из видов такой деятельности. Однако это противоречит проводимой в стране административной реформе, одно из направлений которой сосредоточено на сокращении избыточного административного регулирования.

К категории опасных производственных объектов относятся в том числе объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества. К последним относятся горючие жидкости, находящиеся на товарно-сырьевых

$а И.В.

складах и базах (см. приложения № 1, 2 к Закону № 116-ФЗ).

Иными словами, взрывоопасными объектами являются такие объекты, в которых по условиям технологического процесса могут быть использованы или образованы смеси легковоспламеняющихся горючих веществ, паров с воздухом (спирт, спиртосодержащие вещества, бензин и т.п.), способные вызвать взрыв.

Положением о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. № 18, предусматривалось детально регламентированный, исчерпывающий перечень лицензионных требований и условий при эксплуатации взрывоопасных объектов.

Подпункт «а» п. 3 этого Положения нормативно раскрывал понятие «взрывоопасный производственный объект», включая в него опасные производственные объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, способные образовывать взрывоопасные смеси с кислородом воздуха или друг с другом (горючие газы, легковоспламеняющиеся и горючие жидкости, пылеобразую-щие вещества), а также способные к самопроизвольному разложению со взрывом.

Нормативное определение понятия «пожароопасный объект» было раскрыто в подп. «а» п. 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 595, как объект, на котором используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудногорючие жидкости, твердые горючие и трудногорючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом, воздухом и друг с другом.

На основании буквального, телеологического и систематического анализа формулировок обоих положений представляется возможным заключить, что, несмотря на их незначительное отличие друг от друга, вытекающие из их содержания правовые положения показывают, что они идентичны, т.е. по смысловой и целевой нагрузке совпадают, за исключением того, что Положение о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов в понятийном аппарате «взрывоопасный объект» предусматривает наличие более широкого перечня стадий жизненного цикла взрывоопасных соответствующих веществ и жидкостей - образование, транспортирование и уничтожение. Касательно оперирования законодателем в Положении о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов термином «получаются», а в Положении о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов - термином «производятся» следует отметить, что они равнозначны, синонимичны и обозначают собой одну и ту же стадию жизненного цикла вещества или жидкости.

Предельное количество легковоспламеняющихся горючих жидкостей, находящихся на товарно-сырьевых складах и базах, является основанием для обязательной разработки декларации промышленной безопасности (приложения № 1, 2 к Закону № 116-ФЗ).

Кроме того, согласно п. 2 ст. 3 Закона № 116-ФЗ все требования промышленной безопасности должны соответствовать в том числе нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, экологической безопасности, пожарной безопасности, строительства, требованиям государственных стандартов и т.п.

В области пожарной безопасности к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и

иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Правила пожарной безопасности обязательны для применения и исполнения всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (п. 1 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03, утвержденные Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. № 313).

Нормами пожарной безопасности (НПБ) 104-03 «Об утверждении норм пожарной безопасности "Проектирование систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях"», утвержденными Приказом МЧС России от 20 июня 2003 г. № 323, установлены требования пожарной безопасности к системам оповещения и управления эвакуацией (СОУЭ) людей при пожарах в зданиях и сооружениях.

Требования пожарной безопасности пересекаются с лицензионными требованиями и условиями, предусмотренными Положением о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 595 (подп. «б», «в», «г», «д» п. 3).

То есть лицензированию подлежит с 25.11.2007 г. эксплуатация взрывопожаро-опасных объектов.

Кроме того, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности производственных объектов» опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении № 1 к настоящему Федеральному закону.

В число работ и услуг, выполняемых при эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, относятся транспортирование воспламеняющихся, окисляющих, горючих, взрывчатых веществ, определенных приложением № 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности производственных объектов».

Согласно свидетельству от 03.06.2004, участок транспортирования опасных веществ зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов и подлежал перерегистрации в срок до 03.06.2009.

Обществом была получена лицензия на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов 01.07.2004 сроком действия до 01.07.2009.

Осуществление хозяйственной деятельности с нарушением требований промышленной безопасности подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами: протоколом об административном правонарушении от 31.07.2009 № 12-25/947, актом-предписанием проверки соблюдения требований промышленной безопасности от 31.07.2009 и не оспаривается обществом.

Поскольку общество эксплуатирует опасный производственный объект с нарушением требований промышленной безопасности, то его действия образуют объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за нарушение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Примером эффективного и справедливого решения может быть дело № 5889/10, ставшее знаковым в урегулировании вопроса об азартных играх.

Президиум ВАС РФ указал, что Представление о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, поданное прокуратурой, было удовлетворено правомерно, так как суд первой инстанции обоснованно исходил из доказанности материалами дела факта осуществления обществом организации и проведения азартных игр под видом региональной стимулирующей лотереи и необходимости квалификации данного правонарушения по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

Федеральным законом от 29. 12. 2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и прове-

а И.В.

дению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» определяются правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации и устанавливаются ограничения осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации организация и проведение азартных игр возможны исключительно на территории специально создаваемых игорных зон.

После вступления в силу упомянутого Закона была прекращена выдача лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр. Деятельность игорных заведений, не имеющих разрешения на организацию и проведение азартных игр в игорной зоне, прекращена с 1 июля 2009 года.

Несмотря на это, к сожалению, продолжается деятельность некоторых нелегальных игорных заведений. В период с 1 июля 2009 года было возбуждено 822 уголовных дела по фактам незаконной деятельности казино и залов игровых автоматов. Из них по статье 171 УК РФ - «Незаконное предпринимательство» - 796 уголовных дел.

Некоторые лица привлекаются также и к административной ответственности. Административные органы передают на рассмотрение арбитражных судов дела о привлечении лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне игорных зон, и квалифицируют их действия по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, т.е. осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна).

Однако при рассмотрении дел данной категории арбитражные суды столкнулись с определенными сложностями. С учетом того, что нормы об ответственности за осуществ-

ление игорного бизнеса вне игорных зон в настоящее время отсутствуют, в арбитражных судах были выявлены разные подходы.

ВАС РФ постановил, что такие дела необходимо квалифицировать по статье 14.1. При этом суд исходил из того, что для решения вопроса о возможности привлечения этих лиц к такой ответственности не имеет значения тот факт, что соответствующее разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне установленных зон в принципе не может быть получено.

Конечно, многие юристы могли бы возразить, сославшись на то, что толковать расширительно и фривольно мы не можем статью, где четко сказано: «... если такое разрешение требуется» - в нашем случае как раз и идет речь о том, что такого разрешения не существует в природе, поскольку эта деятельность попросту не подлежит лицензированию, а уж тем более вне игорных зон. То есть нет состава правонарушения, предусмотренного пунктом 2 статьи 14.1 КоАП РФ. Но. К сожалению, законодатель не торопится принимать Закон «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Законопроект № 362742-5 «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части установления ответственности за нарушение законодательства об азартных играх) внесен в Государственную Думу ФС РФ лишь 21.04.2010, притом что должен был выйти в тираж еще год назад.

1.4. Упрощенное производство

Упрощенное производство в арбитражных судах - более поздняя по сравнению с судебным приказом форма ускоренного правосудия. Отмечается наличие не только ее специфики. Подчеркиваются общие причины возникновения двух форм ускоренного производства, предусмотренных гражданским и арбитражным процессуальным законодательством

Необходимость обозначенной формы правосудия возникла в основном по причине наличия исков (заявлений), по которым отсутствуют какие-либо возражения ответчиков (должников). Основная цель такого регулирования, о которой говорят обычно видные ученые и практики, - ускорить судебную процедуру и, в конечном итоге, снизить неоправданные затраты и нагрузку на арбитражные суды и каждого отдельного судью.

Это позволяет отметить прежде всего процессуальные причины появления обозначенной формы правосудия.

Между тем очевидно, что имеется и иная составляющая, связанная с более эффективным достижением превентивной роли закона в вопросах предупреждения экономических правонарушений. Механизм предупредительной деятельности в данном случае получает не только гибкий и быстрый механизм привлечения к ответственности, взыскания обязательных платежей и санкций. Существенно повышается и уровень воздействия на конкретных правонарушителей и должников, что способствует реализации задач общей и частной превенции права.

Упомянутые достоинства упрощенного производства в арбитражных судах могут реализоваться только при наличии его достаточно широкого и в целом единообразного применения. Чтобы сделать эту форму рассмотрения дел распространенной настолько, насколько того требует современная ситуация, необходимо целенаправленно изучать и анализировать элементы обозначенного института в их единстве и системной взаимосвязи. Кроме того, имеется необходимость детального изучения причин низкого уровня применения арбитражными судами упрощенной процедуры рассмотрения дел и определенных данных о региональной судебной практике по России.

В определенный и длительный период преобладание в общем массиве дел, рассмотренных в порядке упрощенного произ-

водства, так называемых налоговых, подавляющее большинство из которых относится к категории «о взыскании обязательных платежей и санкций», означало существование несбалансированного применения обозначенного процессуального института. Именно благодаря такому применению имелось обоснованное мнение о существенном количественном увеличении судебных дел, рассмотренных в обозначенном порядке.

В настоящий момент появилась тенденция, прямо противоположная указанной выше.

В связи с этим следует сделать вывод о необходимости сбалансированного применения упрощенного производства. В частности, более активном применении его при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности, об оспаривании ненормативных актов, решений и действий должностных лиц государственных органов в тех случаях, когда отсутствуют мотивированные возражения ответчиков.

Одна из основных причин низкого уровня применения упрощенного производства - неоднозначность и сложность толкования ст. 226, 227 АПК РФ. Справедливо отмечается, что содержащиеся в этих статьях нормы нуждаются в доработке, в связи с чем законодателю необходимо внести ясность, исключив тем самым различные трактовки закона.

Статьей 226 АПК РФ определены общие условия рассмотрения дела в порядке упрощенного производства. При этом часть из них являются обязательными, а другие предполагают возможность альтернативы в рамках сформулированных условий. Статья 227 АПК РФ по своему содержанию расширяет положения указанной статьи и также формулирует возможные условия рассмотрения дел в порядке упрощенного производства в зависимости от их характеристик и категорий. Перечень этих условий не является исчерпывающим (закрытым), так как имеется оговорка про иные требования,

ва И.В.

но с указанием на обязательное соблюдение условий, обозначенных в ст. 226 АПК РФ.

Представляется также излишне громоздким формулирование факультативных условий в ст. 227 АПК РФ.

Из смысла указанной статьи вытекает, что практически любые, т.е. которые отвечают условиям, обозначенным в ст. 226 АПК РФ. Если это так, тогда отсутствует смысл определенных нормативных положений, их вполне можно было поместить в один из актов толкования Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, что и было частично сделано на уровне информационных писем (информационные письма Президиума ВАС РФ от 20 января 2005 г. № 89 «О некоторых вопросахрас-смотрения дела в порядке упрощенного производства», от 22 декабря 2005 г. № 96 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов, об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов», от 13 августа 2004 г. № 82 «О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

Имеются обоснованные выводы ученых и практиков о реальной невозможности рассмотрения любых арбитражных дел с применением упрощенной процедуры.

Это частично нашло официальное отражение в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 20 января 2005 г. № 89. В нем указано, что в порядке упрощенного производства арбитражными судами могут рассматриваться дела об имущественных требованиях, возникающие как из гражданских, так и из административных и иных публичных правоотношений.

Имеется некоторая неясность в понимании бесспорного характера требований, предусмотренных ст. 226 АПК РФ. Иногда это условие толкуется как отсутствие возражений со стороны ответчика, в других

случаях подразумевается очевидность (законность и обоснованность) предъявленных требований, некоторые судьи используют два указанных оценочных момента одновременно.

Несмотря на то, что в обозначенном выше письме Президиума ВАС РФ имеется попытка дать толкование обозначенных терминов, содержащихся в п. 1 ст. 226 АПК РФ, острота определенных вопросов остается. Представляется не совсем удачной отсылочная форма данных разъяснений, относи-мость их прежде всего к имущественным требованиям.

Между тем очевидно, что, например, заявления о признании ненормативного акта недействительным, о привлечении к административной ответственности отнести к имущественным спорам можно с большой натяжкой, так как вопросы наличия денежной оценки требований по этим и некоторым другим категориям носят производный характер, иногда такой оценки вообще нет на момент рассмотрения судебного дела.

Не менее существенный вопрос возникает в процессе применения материального условия о незначительности суммы иска.

Изучение и обсуждение норм АПК РФ о рассмотрении дел в порядке упрощенного производства должно стать необходимым шагом на пути к их адекватному и широкому применению, а также в повышении эффективности предупреждения административных и налоговых правонарушений. Следствием этого анализа является обязательное совершенствование законодательства в обозначенной части. Уровень изложения определенной совокупности норм права должен соответствовать как современным потребностям реагирования государства на правонарушения, так и обеспечивать их ясность и должный уровень вовлечения в упрощенное производство определенного спектра судебных дел. При наличии обозначенных предпосылок государство сможет действенным образом обеспечивать защиту частных и публичных интересов в

сфере экономики, способствовать выполнению обязательств в части применения ускоренных судебных процедур и облегчения доступа к правосудию, взятых Россией в связи с вступлением в Совет Европы.

2. Справедливость административного судопроизводства

2.1. Понятие справедливости

Стремление к справедливости, к ее установлению и поддержанию как должного -одна из вечных идей и желаний человечества. Она представляет собой категорию общественного сознания и общечеловеческую ценность, тесно связанную с пониманием права.

Справедливость является составной частью нравственной и правовой культуры, условием нормального и мирного существования человеческого сообщества. Идея и требования социальной справедливости, их последовательная реализация играют важную роль в деле качественного преобразования жизни нашего общества, а также планомерного становления Российской Федерации как демократического и правового государства.

Сама по себе справедливость неотделима от права. И критерием справедливости соизмеряются все отрасли и нормы права. Закрепленные в праве требования справедливости обладают силой закона и обеспечиваются поддержкой государства. Они выступают и как моральные, и как правовые. Поэтому справедливость можно назвать «этико-юридическим феноменом». Сущность права состоит в том, что оно выступает как способ или инструмент установления справедливого баланса интересов индивидов, социальных слоев, классов, социальных общностей и образований. Только учет и согласование интересов всех социальных субъектов выступает подлинной основой и гарантией осуществления правовых предписаний. Закрепленные в праве

социальные ценности относятся к числу наиболее важнейших.

Однако нужно полагать, что даже самый справедливый социальный компромисс в силу самой природы компромисса (предполагающий так или иначе отступление от «своего» интереса в пользу общего) содержит в себе потенциальную возможность отхода от условий и правил компромиссного решения, каковым по своей природе право и является. И именно в этом случае право проявляет свои возможности по принудительной реализации собственных предписаний, то есть «справедливость, которая не поддерживается государственно-властными предписаниями, то есть силой, становится немощной».

Судебная власть сама по себе не носит силового характера, однако каждый раз при разрешении того или иного дела судьи оказываются перед морально-этическим выбором: что есть справедливо и что есть правильно?

2.2. Судебная практика

Постановление Президиума ВАС РФ от 15.09.2009 № 7802/09 по делу № А40-67742/08-129-301.

Право социального обеспечения представляет собой наиболее яркую в практическом применении отрасль права, в которой государство воплотило свое отношение к социальным ценностям нашего общества.

В последние годы по-разному складывается арбитражная судебная практика при разрешении вопроса об ответственности индивидуальных предпринимателей в сфере пенсионного законодательства. Часть 3 ст. 17 Федерального закона от 01.04. 1997 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» устанавливает ответственность за непредставление в установленные сроки сведений, необходимых для осуществления индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования,

$а И.В.

либо представление неполных и (или) недостоверных сведений к страхователям, в том числе физическим лицам, самостоятельно уплачивающим страховые взносы, применяются финансовые санкции в виде взыскания 10 процентов причитающихся за отчетный год платежей в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Расхождение в позициях судов как разных инстанций, так и различных округов связано с неоднозначным толкованием некоторых положений указанного закона. Во-первых, речь идет о неоднозначном понимании Инструкции № 318 «О порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах», утвержденной Правительством Российской Федерации 15 марта 1997 г. Во-вторых, такое расхождение судебной практики связано с многозначным понятием субъекта ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 01.04. 1997 г. № 27-ФЗ.

Так, арбитражные суды Восточно-Сибирского, Западно-Сибирского округов исходят из того, что индивидуальный предприниматель, не имеющий работников, не будет являться страхователем (для целей Закона № 27-ФЗ), следовательно, не будет субъектом ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 17 интересующего нас закона. Кроме того, при разбирательстве подобных дел судами не учтены положения Инструкции № 318 «О порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах», что свидетельствует не столько о непроработанности данного вопроса, сколько о восприятии данного документа не как подзаконного правового акта, имеющего юридическую силу и устанавливающего определенные права и обязанности для субъектов гражданских правоотношений, а как документ рекомендательного характера, не имеющего никакой юридической силы.

С подобной позицией не согласились арбитражные суды Волго-Вятского, Дальне-

восточного, Московского, Поволжского, Северо-Западного, Северо-Кавказского, Уральского, Центрального округов.

Что касается самих положений Инструкции «О порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах», то здесь все очевидно и не вызывает особых споров. Пункты 27 и 28 указанной Инструкции предусматривают обязанность индивидуальных предпринимателей ежегодно, в определенный срок, представлять в территориальный орган относящиеся к расчетному периоду индивидуальные сведения в отношении каждого работавшего у него застрахованного лица либо в отношении самого себя.

Все вопросы в отношении данного правового акта и неоднозначность его толкования связаны как раз с его юридической силой. А именно: носит ли данный документ рекомендательный характер либо является юридически значимым актом?

Что касается теории права, то ученые характеризуют нормативно-правовой акт как содержащий норму права, «в котором выражена воля государства об установлении правила поведения, его изменении или отмене» [3]. Также под правовым актом в юридической литературе понимается письменный документ, принятый компетентным правотворческим органом (органом государственной власти, местного самоуправления) или в результате прямого народного волеизъявления (референдума), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властное волеизъявление и направленный на регулирование общественных отношений [4]. То есть к данной категории относятся законы, а также подзаконные акты - нормативные акты полномочных органов, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, принимаются они только во исполнение положений закона и только в случаях, непосредственно предусмотренных законом. Инструкция (от лат. - наставление, устройство) - подзаконный нормативный акт, издавае-

мый министерствами, руководителями других центральных и местных органов государственного управления в пределах их компетенции на основании и во исполнение законов, указов, постановлений и распоряжений Правительства и актов вышестоящих органов государственного управления.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в редакции от 11 февраля 1999 г. № 154, от 30 сентября 2002 г. № 715) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде:

1) постановлений,

2) приказов,

3) распоряжений,

4) правил,

5) инструкций,

6) положений.

Тот факт, что Инструкция № 318 «О порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах» является подзаконным актом, сомнений не вызывает, поскольку она официально опубликована и утверждена Правительством Российской Федерации 15 марта 1997 г. Кроме того, в самой Инструкции указано, что принята она во исполнении Федерального закона «О персонифицированном учете». А в самом Федеральном законе в статьях 11, 17, 18 даны ссылки на положения спорной Инструкции.

Вообще, если говорить о ссылках, то норму права как правило поведения, законодатель использует несколькими способами:

Прямой способ изложения. Суть данного способа заключается в том, что законодатель включает в статью нормативно-правового акта все три элемента правовой нормы, т.е. и гипотезу, и диспозицию, и санкцию. В данном случае логическая структура нормы полностью совпадает со структурой того нормативно-правового акта, в котором она содержится.

Такое совпадение в реальной жизни встречается не всегда. Как и в нашем случае.

По общепринятой классификации наиболее удобным является отсылочный способ изложения. В этом случае законодатель включает в статьи нормативно-правовых актов не все структурные элементы правовой нормы, а помещает отсылку к другим родственным статьям того же нормативного акта.

Способ изложения, при котором в статье нормативно-правового акта устанавливается лишь ответственность за нарушение определенных правил, называется бланкетным. Самих же охраняемых правил в этой статье не содержится. Бланкетный способ изложения имеет место тогда, когда в данной статье имеется ссылка не на другую, конкретную, статью, а на законодательство вообще.

То есть фраза «в установленные сроки» ч. 3 ст. 17 ФЗ «Об индивидуальном персонифицированном учете» в отношении ответственности физических лиц, самостоятельно уплачивающих страховые взносы, является ссылкой на другой правовой акт, в котором и содержится указанная дата, а именно на Инструкцию. Таким образом, норма ч. 3 ст. 17 является бланкетной, то есть отсылочной. Инструкция же носит не рекомендательный, а уточняющий характер, более детализировано расшифровывающий основные термины и дающий прямые и конкретные указания по осуществлению процесса индивидуального персонифицированного учета в системе обязательного пенсионного страхования.

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» к страхователям приравниваются физические лица, добровольно вступающие в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с подпунктами 1, 2 и 5 пункта 1 статьи 29 данного Федерального закона, индивидуальные предприниматели и другие категории граждан. Указанные нор-

$а И.В.

мы закона, как уже указывалось выше, являются приоритетными и общими по отношению к специальным нормам Федерального закона «Об индивидуальном персонифицированном учете». А поскольку согласно ст. 2 Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ Закон от 01.04.1996 № 27-ФЗ является составной частью законодательства об обязательном пенсионном страховании, к субъектам ответственности, установленным абз. 3 ст. 17 Закона от 01.04.1996 № 27-ФЗ за непредставление в установленные сроки сведений, необходимых для осуществления индивидуального учета в системе обязательного пенсионного страхования, относятся и страхователи, и физические лица, самостоятельно уплачивающие страховые взносы. В законе № 27-ФЗ под физическими лицами, самостоятельно уплачивающими страховые взносы, понимаются застрахованные лица: индивидуальные предприниматели, адвокаты, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы и иные категории граждан, уплачивающие страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в виде фиксированных платежей в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Соответственно, под страхователями этот же Закон в числе прочих относит индивидуальных предпринимателей, осуществляющих прием на работу по трудовому договору, а также заключающих договоры гражданско-правового характера, на вознаграждения по которым в соответствии с законодательством Российской Федерации начисляются страховые взносы.

То есть, на первый взгляд, законодатель делит индивидуальных предпринимателей на две группы: «страхователи» (лица, имеющие наемных работников) и «застрахованные лица» (лица, не выступающие в качестве работодателей). Однако данное мнение нельзя в полной мере считать оправданным по нескольким причинам.

Для начала необходимо уточнить, что понятие индивидуального предпринимателя вообще дано гражданским законодательством, следовательно, говоря об индивидуальном предпринимателе, мы в первую очередь должны ссылаться именно на Гражданский кодекс и сопутствующие гражданско-правовые акты. Далее идет трудовое законодательство, регулирующее отношения с индивидуальным предпринимателем как с потенциальным работодателем. Само по себе название «трудовая пенсия» указывает на тот факт, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением, входят в содержание трудовых отношений. И ни трудовое, ни гражданское законодательство не делит эту категорию ни на какие подгруппы и уж тем более не лишает права индивидуального предпринимателя нанимать работников и не запрещает самому выступать в качестве работника и работодателя одновременно.

Кроме того, сам Закон № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании.» определяет, что граждане Российской Федерации, а также постоянно или временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, самостоятельно обеспечивающие себя работой, в том числе индивидуальные предприниматели, являются застрахованными лицами, то есть фактически приравнивает оба понятия. Собственно говоря, и Федеральный закон №27-ФЗ устанавливает в ст. 8: «Физические лица, самостоятельно уплачивающие страховые взносы, сами представляют сведения о себе в органы Пенсионного фонда Российской Федерации по месту своей регистрации в качестве страхователей». И действительно, на практике все индивидуальные предприниматели регистрируются в Управлении Пенсионного фонда именно в качестве страхователей, а уж право в один прекрасный момент нанять работника, никто у него не отбирает.

Следовательно, норма, говорящая якобы о двух категориях, на самом деле дает

представление об индивидуальном предпринимателе как об одной категории с двух сторон. То есть индивидуальный предприниматель будет являться и работодателем и работником одновременно. Именно поэтому, к субъектам ответственности, установленной абз. 3 ст. 17 Закона от 01.04.1996 № 27-ФЗ «За непредставление в установленные сроки сведений, необходимых для осуществления индивидуального учета в системе обязательного пенсионного страхования», относятся и страхователи, и физические лица, самостоятельно уплачивающие страховые взносы. А если установлена ответственность, то, соответственно, должна существовать и обязанность, за невыполнение которой и наступают неблагоприятные последствия финансовых санкций -взыскание 10 процентов причитающихся за отчетный год платежей в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Что же касается сроков, за несоблюдение которых Закон № 27-ФЗ устанавливает ответственность, то напрямую в данном законе в ст. 8 говорится так: «Страхователь представляет один раз в год, но не позднее 1 марта, о каждом работающем у него застрахованном лице сведения». Но как же быть, если он является субъектом хозяйствующей деятельности, не имеющим никаких наемных работников, кроме себя самого в качестве «руководителя» этого «ИП»? В этом случае эта же статья указывает: «Физические лица, самостоятельно уплачивающие страховые взносы, представляют указанные сведения в том же порядке». Таким образом, мы получаем тот же срок «ежегодно до 1 марта». Кроме того, п.п. 27 и 38 спорной Инструкции подтвердили и уточнили данный срок и в отношении ИП как работодателя и в отношении ИП как работника.

Однако, возвращаясь к понятию справедливости в праве, которой должна быть пронизана каждая норма и которой должен руководствоваться каждый судья, разрешая то или иное дело, необходимо заметить, что, принимая решение по данной категории

дел, судьи принимают сторону именно физических лиц, а не соответствующих управлений Пенсионного фонда, учитывая всю сложность и неоднозначность процесса предоставления в Пенсионный фонд сведений.

Основываясь на понятиях социальной справедливости, при рассмотрении подобного дела Президиумом ВАС в начале сентября 2009 года была принята подобная аргументация индивидуального предпринимателя, не предоставившего необходимые сведения в Управление Пенсионного фонда в установленные сроки за 2007 год.

Ведомство предписало компаниям прекратить нарушения и предъявило им штрафы на суммы от 1,1 миллиарда до 1,508 миллиарда рублей. В частности, «Роснефти» - на 1,508 миллиарда рублей. Все компании оспорили предписание ФАС о нарушении антимонопольного законодательства в судах, все три инстанции успела выиграть только ТНК-ВР.

Во второй половине 2009 года в рамках «второй волны» дел в отношении нефтяников ФАС оштрафовала «Роснефть» на 5,28 миллиардов рублей, «Газпром нефть» - на 4,7 миллиарда, «Лукойл» - на 6,5 миллиарда, ТНК-ВР - на 4,2 миллиарда рублей. Все эти штрафы компании также оспаривают в арбитражах.

Разумеется, свою вину компании не признали и оспаривали претензии антимоно-польщиков в судебном порядке. Однако несмотря на то, что региональные суды вставали при этом на сторону предпринимателей, высшая судебная инстанция все же сочла доводы ведомства убедительными и наложила на ТНК-ВР штраф в размере 1,1 млрд рублей, который на сегодняшний день является рекордным в своем роде.

Постановление Президиума ВАС РФ от 25.05.2010 № 16678/09 по делу № А70-9090/ 15-2008.

Такое решение ВАС можно расценивать с различных позиций. Начнем с позиции потребителя. В конце концов, в нашей стра-

а И.В.

не множество объектов рассматривается Федеральной антимонопольной службой; цены на многие товары, а не только на бензин, зачастую не поддаются разумному объяснению. Результатом является как раз квазимонополизация всех рынков. Значит, это прецедентное решение, даже если оно кому-то и кажется несправедливым, дисциплинирует нефтяников, в будущем заставит их более ответственно относиться к вопросам ценообразования и обращаться с соответствующими предложениями в правительство и другие органы, если, по их мнению, что-то неправильно функционирует на нашем рынке. В любом случае, должен быть определенный порядок ценообразования. Бензин - это частный случай, демонстрирующий общую ситуацию в стране.

Постановление ВАС продиктовано стремлением государства защитить потребителей от монополизации рынка, сговора между «крупными игроками» и необоснованных цен. Как следствие, крупные игроки будут обязаны при установлении цен на свою продукцию учитывать риски, связанные с завышением рентабельности относительно среднерыночных показателей.

Победа ФАС является знаковой во многом потому, что «война» ведомства с четверкой крупнейших нефтяных компаний: «Роснефть», «Газпром нефть», «Лукойл» и ТНК-ВР (чья совокупная доля на рынке бензина составляла 74%, а на рынке авиакеросина - 80%) - началась еще в 2008 году. С тех пор ФАС предъявила претензии к монополистам в общей сложности на 25 млрд. рублей. Впрочем, по мнению Валерия Нестерова, оставшиеся 25 млрд. рублей штрафа с этих четырех крупнейших нефтяных компаний все же так и не взыщут, «потому что это слишком радикальная цифра». «Тут надо иметь в виду и неслучайное заявление главы ФАС о том, что они будут осмотрительны и осторожны и не будут добиваться максимального наказания», - считает аналитик. Как бы то ни было, вероятное по-

следствие решения Высшего Арбитражного Суда поддержать Федеральную антимонопольную службу - последующая череда побед над монополиями, ведь с появлением такого сильного прецедента в пользу ФАС оспаривать доводы антимонопольщи-ков станет, пожалуй, совсем тяжело. О масштабах последствий, впрочем, пока говорить не приходится, потому что материя цен на бензин весьма сложна и зависит от многих факторов, вплоть до решения по качеству нефтепродуктов, реконструкции НПЗ и т.д., считает Валерий Нестеров.

Но, скорее всего, «после этого решения любым монополистам будет сложнее сопротивляться ФАС. Это прецедент, и касается он не только нефтяников, но и энергетиков, РЖД, услуг связи других секторов, где высока доля монополизации рынка», - полагает Вадим Долгополов.

В любом случае, далеко за примером ходить не приходится. Вскоре после решения Высшего Арбитражного Суда «Роснефть» пересмотрела свои шансы на победу в споре с ФАС и, не дожидаясь судебного решения, начала «процедуры по заключению мирового соглашения». На этот раз нефтяная компания оспаривает штраф в 5,3 млрд. рублей, вероятно, рассчитывая с помощью «мировой» смягчить наказание. Пойдет ли ФАС на компромисс, учитывая благоприятствующие ему обстоятельства, пока неизвестно.

В то же время в СМИ стали появляться закономерные предположения, что компаниям с многомиллиардной долларовой прибылью заплатить штраф ФАС выгоднее, чем снижать цены на бензин. Несмотря на прагматичность и логичность такого подхода, существует и другой разворот данной ситуации. Вопрос, покрывает ли штраф, наложенный ФАС, прибыль от повышения цен на бензин, не совсем корректный. Тут дело не в размере. Конечно, для ТНК-ВР, которая имеет многомиллиардную прибыль, это не очень большая сумма. Но я бы сказала, что она чувствительная. Это имиджевые расходы, расходы, на которые при анализе

обращают внимание аналитики, и т.д. Все-таки руководство нефтяных компаний стремится выглядеть, как говорится, белым и пушистым («Газпром» - зеленым). Так что речь в данном случае идет скорее о некотором ущербе public image. Аналитики в то же время не думают, что компании будут компенсировать штрафы дальнейшим повышением цен. Наоборот, по его мнению, нефтяники должны будут более внимательно изучать вопросы ценообразования, разрыв между оптовыми и розничными ценами и т.д., и «уже выходить с какими-то предложениями и решениями, которые устраивали бы всех». Одним из таких решений можно назвать заявление ТНК-ВР и некоторых других компаний, в том числе и «Роснефти», о том, что они собираются 10 - 15% нефтепродуктов продавать на бирже, которая, по идее, должна устанавливать справедливые рыночные оптовые цены, соответствующие балансу спроса и предложения в рамках всего рынка, комментирует Валерий Нестеров.

Что касается возможной политической подоплеки решения ВАС в деле ТНК-ВР, то эксперты несколько разошлись во мнениях.

«Хотелось бы думать, что в данном случае, как ни парадоксально, данное решение может иметь политический подтекст. Потому что в целом в стране необходим более жесткий контроль за ценами; потому что какой предмет ни возьмите, начиная от геля для бритья, цены на него (что легко подсчитать) взвинчены в два раза и больше за счет перекупов, монополий и т.д. В стране продолжается вакханалия цен, и работа антимонопольной службы как раз в том и состоит, чтобы навести порядок. И цены на горючее мне кажутся наиболее социально значимыми, наведенный в них порядок - это своего рода лекарство. Да и нефтяники - не самые бедные люди в нашей стране», - рассуждают обыватели чиновничьего уровня. Аналитики указывают, что в списке присутствуют как частные нефтяные компании, так и компании с государственным участи-

Панова И.В.

ем, поэтому политического подтекста, вроде, не прослеживается, правила игры для всех одинаковые.

России по-прежнему необходимо развитие конкуренции и бизнеса. Например, Валерий Нестеров считает, что если наш олигархический капитализм когда-нибудь эволюционирует в диверсифицированный, где не превалируют монополии (естественные и проч.), то и у ФАС будет меньше работы. Однако в ближайшие годы вряд ли мы обнаружим значительные положительные сдвиги в этом направлении.

Решение Высшего Арбитражного Суда РФ носит системный характер, потому что в нем был отражен ряд новых положений закона, которые сейчас начали очень активно применяться. Например, оборотный штраф (причем существенный по величине) и понятие коллективного доминирования.

Штраф ТНК-ВР в 1,1 млрд. рублей относится к первой серии дел, начатых в самый кризисный период, поэтому был применен штраф, близкий к нижней границе возможного диапазона. При повторном рассмотрении дела он был увеличен примерно в 5 раз. Суммарный штраф, который был наложен на нефтяные компании, составляет более 25 млрд. рублей.

Предписания касались не только недопущения монопольно высоких цен, но и принятия ряда мер, направленных на развитие конкуренции. В частности, нефтяные компании обязывали продавать существенные объемы на организованных торговых площадках, в том числе биржевых (сейчас они начинают это делать), не допускать создания дискриминационных условий при поставках своим и чужим компаниям (например, когда головная компания поставляет топливо чужим АЗС по завышенной цене, а своим АЗС - по заниженной. Такая дискриминация ведет к повышению рыночных цен). Кроме того, сейчас разрабатываются законодательные меры, чтобы регистрировать внебиржевые контракты, а также об-

суждаются возможности ограничения участия в розничном рынке компаний, которые занимают доминирующее положение, и ряд других мер, которые позволят ситуации развиваться рыночным путем.

В настоящее время подобные процессы ведутся против других крупнейших нефтяных компаний. И позиция судебной инстанции сформирована, многие обстоятельства дела в отношении «Роснефти» совпадают с «делом ТНК-ВР», поэтому мировое соглашение маловероятно.

Однако существует и другая позиция по этому вопросу. Не все так просто при рассмотрении антимонопольных дел, как могло показаться на первый взгляд. Ведь в основном дела данного рода являются оценочными и принимаемые по ними решения не всегда можно объективно оценить строго на соответствие букве закона. Таким явилось и дело ФАС против ТНК-ВР.

Своим решением ФАС России признала общество нарушившим пункты 1, 6 и 8 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», что выразилось в установлении и поддержании монопольно высоких цен на автомобильные бензины и авиационные керосины в Российской Федерации, экономически необоснованном установлении различных оптовых цен на авиационный керосин и создании дискриминационных условий на оптовых рынках автомобильных бензинов и авиационного керосина в Российской Федерации.

В связи с жалобами на необоснованный рост цен на автомобильные бензины, дизельное топливо и авиационный керосин ФАС России провела анализ и оценку состояния конкурентной среды на товарных рынках нефтепродуктов.

Временной интервал исследования сложившихся характеристик товарных рынков определен как ретроспективный за 2007 год и первое полугодие 2008 года.

ФАС России определила продуктовые границы оптовых рынков как автомобиль-

ные бензины и авиационный керосин, поскольку бензин автомобильный и дизельное топливо не являются взаимозаменяемыми товарами, а в отношении авиационного керосина отсутствует взаимозаменяемый товар.

Географические границы товарных рынков определены ФАС России как вся территория Российской Федерации, поскольку НПЗ хозяйствующих субъектов находятся в различных регионах Российской Федерации и произведенные ими нефтепродукты поставляются не только покупателям региона расположения соответствующего НПЗ, но и покупателям в других регионах.

При определении продуктовых и географических границ ФАС России руководствовалась Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, утвержденным Приказом ФАС России от 25.04.2006 № 108 (далее -Порядок № 108).

ФАС России установила, что существенную долю на оптовых рынках автомобильных бензинов и авиационных керосинов (более 70%) занимают группы лиц открытых акционерных обществ «НК Роснефть», «НК Лукойл», «Газпром нефть» и «ТНК-ВР Холдинг» (далее - нефтяные компании), которые являются вертикально-интегрированными хозяйствующими субъектами, поскольку в их состав входят лица, осуществляющие в Российской Федерации добычу основных объемов нефти, их переработку на своих НПЗ, а также реализацию произведенных нефтепродуктов.

Кроме того, ФАС России выявила, что доля каждой из указанных нефтяных компаний на оптовом рынке превышает 8% и доли иных хозяйствующих субъектов; что соотношение их долей незначительно изменилось в исследуемый период; что информация о цене и условиях приобретения автомобильных бензинов и авиационного керосина на оптовых рынках доступна неопределенному кругу лиц; и что повышение цен на автомобильные бензины и авиационный

керосин не обусловлено изменением общих условий обращения товара.

На основании установленных обстоятельств ФАС России пришла к выводу о наличии в силу пункта 3 статьи 5 Закона о конкуренции у ОАО «ТНК-ВР Холдинг» совместно с открытыми акционерными обществами «НК Роснефть», «НК Лукойл» и «Газпром нефть» доминирующего положения на оптовых рынках автомобильных бензинов и авиационного керосина.

Доля ОАО «ТНК-ВР Холдинг» определена ФАС России, исходя из объемов поставки произведенных нефтепродуктов на оптовые товарные рынки. При этом ОАО «ТНК-ВР Холдинг», как управляющая компания и НПЗ ОАО «ТНК-ВР Холдинг» рассматривались в качестве продавца, а дочерние сбытовые компании - в качестве первых покупателей на оптовых товарных рынках. Объемы дальнейших продаж автомобильных бензинов и авиационного керосина дочерними сбытовыми компаниями ОАО «ТНК-ВР Холдинг» не учитывались в доле общества на оптовых товарных рынках.

В ходе изучения товарных рынков ФАС России установила, что рост цен на автомобильные бензины и авиационный керосин не обусловливает соответствующее такому росту снижение спроса на эти товары; что повышение цен на автомобильные бензины и авиационный керосин не вызваны изменением общих условий обращения товара; и что при повышении цен на нефть на внешнем рынке цены на нефтепродукты на внутреннем рынке росли с темпами, превышающими экономически обоснованные, и менялись с минимальной разницей запаздывания. В то же время при снижении цен на нефть на внешнем рынке происходило значительно меньшее снижение цен на нефтепродукты, реализуемые на внутреннем рынке, несоразмерное снижению цен на внешнем рынке и с разницей запаздывания большей, чем в случае роста цен.

ФАС России сделала вывод об установлении и поддержании обществом монопольно высокой цены на оптовых рынках автомобильных бензинов и авиационного керосина, поскольку рост прибыли значительно опережает рост затрат, а цены на нефтепродукты превышают сумму необходимых для производства и реализации расходов и прибыли.

По мнению ФАС России, реализация обществом авиационного керосина своим дочерним сбытовым компаниям по ценам ниже, чем хозяйствующим субъектам, не входящим в группу лиц ОАО «ТНК-ВР Холдинг», свидетельствует о том, что общество ставит таких покупателей в неравное положение по сравнению со своими дочерними компаниями.

Такие действия, по мнению ФАС России, являются проявлением воздействия на условия обращения нефтепродуктов на внутреннем рынке, которое стало возможным вследствие наличия доминирующего положения.

По итогам проведенного анализа оптовых рынков автомобильных бензинов и авиационного керосина ФАС России возбудила дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого приняла оспариваемые решение и предписание.

Предписанием ФАС России обязала общество прекратить нарушения антимонопольного законодательства, совершить действия, направленные на устранение последствий такого нарушения и обеспечение конкуренции, а также не допускать действия, которые могут привести к ограничению либо устранению конкуренции.

Постановлением по делу об административном правонарушении ФАС России привлекла общество за нарушение антимонопольного законодательства к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде наложения штрафа.

$а И.В.

Решением Арбитражного суда заявленные требования ТНК-ВР были удовлетворены. Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа указанные судебные акты оставил без изменения.

Однако, по мнению коллегии судей, суды совершили ошибку т.к. не учли того, что включение хозяйствующего субъекта в группу лиц не означает, что он перестает участвовать в гражданско-правовых отношениях в качестве отдельного и самостоятельного субъекта, приобретающего права и обязанности от своего имени и своими действиями (сделки по отчуждению нефтепродуктов, произведенных НПЗ, совершаются с дочерними компаниями как самостоятельными юридическими лицами).

Судами также не учтено, что объем товарных рынков автомобильных бензинов и авиационных керосинов подлежит расчету исходя из общего количества реализованного первому покупателю произведенных НПЗ нефтепродуктов, вне зависимости от того, относится ли такой покупатель к группе лиц доминирующего хозяйствующего субъекта.

Таким образом, судами без достаточных оснований сделаны выводы о том, что ФАС России неверно определены продуктовые и географические границы рынка оптовой реализации бензинов и керосинов, объем рынка и размеры долей на рынке и не доказано доминирующее положение заявителя совместно с другими нефтяными компаниями.

При применении статьи 6 Закона о защите конкуренции суды не приняли во внимание, что первый критерий монопольно высокой цены может быть применен только в том случае, когда объективно существует рынок, сопоставимый по количеству продаваемого за определенный период товара, составу покупателей и продавцов, условиям доступа (по структуре рынка) с исследуемым товарным рынком. Сфера обращения произведенных Уфимской группой НПЗ

нефтепродуктов не может быть рассмотрена в качестве сопоставимого оптового товарного рынка, поскольку данная группа действует с нефтяными компаниями на одних и тех же товарных рынках автомобильных бензинов и авиационного керосина.

При таких обстоятельствах вывод ФАС России об установлении обществом монопольно высокой цены на автомобильные бензины и авиационный керосин, основанный только на втором критерии монопольно высоких цен, может являться правомерным при доказанности того, что цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли. Однако суды такие доказательства не исследовали.

Суды также сочли неправомерным вменение обществу создание дискриминационных условий на оптовых товарных рынках, поскольку сделки внутри группы не могут оказывать влияние на конкуренцию и не могут привести к ее ограничению, указав, что некорректно сравнивать условия продажи или иного обращения товара внутри группы лиц с условиями продажи товара лицам, не входящим в группу.

Вместе с тем судам следовало учесть положения части 2 статьи 9 и статьи 10 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которыми запрет устанавливать экономически, технологически и иным образом не обоснованное различие цен на один и тот же товар распространяется на всех хозяйствующих субъектов при реализации как внутри группы, так и иным покупателям.

Однако следует заметить, что согласно ст. 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять

с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации):

1) доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;

2) доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем пятьдесят процентов, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом, исходя из неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке относительного размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок.

Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает тридцать пять процентов, за исключением указанных в частях 3, 6 и 6.1 настоящей статьи случаев.

Однако, как указали и сам ответчик, и тройка, доля каждого из так называемой группы лиц - около 8%, то есть меньше 35%, хотя бы потому, что в эту группу антимонопольный орган включил 4 субъектов - крупных + дочерние компании (т.е. чисто математически на каждого их них может приходится около 25%).

2. Кроме того, доминирующее положение в принципе не доказано ФАС, хотя эта обязанность полностью лежит на ней. А именно:

а) продуктовые границы товарного рынка автомобильных бензинов определены с нарушением процедуры определения границы п. 5 Порядка № 108 (метод А вообще не использовался);

в) ФАС не разделял бензин по маркам, а ведь покупателям, в том числе розничным, не все равно, какую марку приобретать;

в) цены на бензин различаются между марками более чем на 10%, т.е. можно его отнести к частично взаимозаменяемому товару.

3. Границы товарных рынков антимонопольным органом определены неверно, т.к. ответчиком не оспаривается факт того, что ТНК-ВР не действует в 19 субъектах, следовательно, уже нельзя называть территориальные границы рынка - всю Россию. Кроме того, транспортные и иные затраты не позволяют закупать нефтепродукты и бензин с НПЗ, находящихся в слишком большом отдалении от данного рынка, следовательно, границы данного рынка определены неверно.

4. Согласно ст. 6 Закона о конкуренции монопольно высокой ценой товара является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по составу покупателей или продавцов товара, условиям обращения товара, условиям доступа на товарный рынок, государственному регулированию, включая налогообложение и таможенно-тарифное регулирование (далее - сопоставимый товарный рынок), при наличии такого рынка на территории Российской Федерации или за ее пределами, в том числе установленная:

1) путем повышения ранее установленной цены товара, если при этом выполняются в совокупности следующие условия:

а) расходы, необходимые для производства и реализации товара, остались неиз-

$а И.В.

менными или их изменение не соответствует изменению цены товара;

б) состав продавцов или покупателей товара остался неизменным либо изменение состава продавцов или покупателей товара является незначительным;

в) условия обращения товара на товарном рынке, в том числе обусловленные мерами государственного регулирования, включая налогообложение, тарифное регулирование, остались неизменными или их изменение несоразмерно изменению цены товара;

2) путем поддержания или неснижения ранее установленной цены товара, если при этом выполняются в совокупности следующие условия:

а) расходы, необходимые для производства и реализации товара, существенно снизились;

б) состав продавцов или покупателей товара обусловливает возможность изменения цены товара в сторону уменьшения;

в) условия обращения товара на товарном рынке, в том числе обусловленные мерами государственного регулирования, включая налогообложение, тарифное регулирование, обеспечивают возможность изменения цены товара в сторону уменьшения.

Однако ни одно из условий не соответствуют происходившим колебаниям цен на нефть, налогам и т.п.

5. Кроме того, в силу п. 33 Порядка № 108 и ст. 9 Закона к группе лиц относятся дочерние компании, которые не могут восприниматься для антимонопольных целей как самостоятельные и независимые покупатели и продавцы, поскольку будут считаться одним хозяйствующим субъектом.

Таким образом:

1. Понятие «справедливого» формируется исходя из интересов невластного субъекта.

2. Что касается эффективности, то она привносится за счет административного наполнения с его оперативностью и динамизмом.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон от 21 июля 1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // Российская газета. 1997. 30 июля.

2. Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // Российская газета. 1995. 5 января.

3. Мичкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 25.

4. Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации. М., 2005. С. 9.