CC BY
63
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО;
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
& & &
НУЖЕН ЛИ РОССИИ СПЕЦИАЛНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ?
Гришковец Алексей Алексеевич
Аннотация. Статья посвящена проблеме эффективности правового регулирования и организации контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на современном этапе. Анализируются принимаемые государством меры в этой области, а также научные дискуссии о целесообразности принятия федерального закона о контрольно-надзорной деятельности.
Annotation. The article is devoted to the problem of efficiency of legal regulation and organization of control and Supervisory activities in the Russian Federation at the present stage. Analyzed the government action in this area, as well as scientific discussions on the expediency of adopting the Federal law on Supervisory activities.
Ключевые слова: административная реформа, контрольно-надзорная деятельность, административные наказания, исполнение законов.
Keywords: administrative reform, oversight and enforcement, administrative punishment, law enforcement.
Попытка упорядочить контрольно-надзорную деятельность была предпринята в ходе административной реформы, активно и целенаправленно проводившейся в нашей стране в период с 2003 по 2013 г. Решение этой задачи рассматривалось не иначе как одно из основных средств снижения административного давления на бизнес, на всех участников экономических отношений. Однако изначально вопрос о принятии специального федерального закона о контрольно-надзорной деятельности не ставился и реально обозначился лишь в последнее время.
Среди приоритетных направлений административной реформы, обозначенных в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной
1 Яковлев В.Ф. Появятся новые процедуры разрешения налоговых споров // Юридический мир. 2005. N° 12.
Законы должны быть олицетворением высшей мудрости, а высшая мудрость заключается в балансе интересов граждан1.
В. Ф. Яковлев, член-корреспондент Российской академии наук, советник Президента РФ по правовым вопросам
реформы в 2003-2004 годах»2, в частности, было выделено такое направление, как организационное распределение функций контроля и надзора. Предполагалось, что компетенция контрольно-надзорных органов ограничится только требованиями к безопасности товаров, работ и услуг, закрепленных в технических регламентах, а функции контроля и надзора должны быть разграничены. При этом надзор сосредоточивается в государственных органах, организованных на коллегиальных принципах управления, которые предстоит закрепить в нормативных правовых актах, тогда как контрольные мероприятия проводятся компетентными аккредитованными специалистами и организа-
2 Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N° 824 «О мерах
по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // СПС КонсультантПлюс».
циями частного сектора по заказу надзорных органов.
Удалось ли реализовать данные установки? На этот вопрос в целом следует дать отрицательный ответ. Приходится признать, что принцип коллегиальности при организации надзорных органов основополагающим так и не стал. В результате административной реформы надзорная деятельность, если брать федеральный уровень, сосредоточилась главным образом в таких федеральных органах исполнительной власти, как федеральные службы, например, Роспотребнадзор, Росприроднадзор или Ростехнадзор России. Все они по характеру принятия управленческих решений являются органами единоначальными, хотя и с элементом коллегиальности. Как известно, во всех надзорных органах созданы и действуют коллегии, традиционно известные еще с советских времен. Элемент коллегиальности присущ и другим федеральным органам исполнительной власти, будь то федеральное министерство или федеральное агентство. Контрольные функции, за редким исключением, как и прежде, остаются в компетенции все тех же органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Передача данных функций в частные руки за более чем десятилетие административной реформы так и не состоялась, что лишний раз подтверждает преждевременность внедрения данного зарубежного опыта в современных российских реалиях. Объективные условия для этого не настали, да и вряд ли настанут, по крайней мере, в обозримой перспективе.
Курс на совершенствование контрольно-надзорной деятельности был продолжен Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»3, одним из так называемых «майских» указов. Данным актом Правительству РФ поручалось обеспечить замену в отдельных отраслях экономики избыточных и (или) неэффективных механизмов государственного контроля альтернативными рыночными механизмами, включая страхование ответственности. Приходится констатировать, что ничего принципиально нового указ не предложил. В нем повторялись лишь идеи первой половины 2000-х гг., так и не реа-
3 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N° 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СПС «КонсультантПлюс».
лизованные на практике; в данном документе не ставился вопрос о необходимости принятия специального федерального закона о контрольно-надзорной деятельности. То же самое можно сказать и о Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2014 г.4, в котором, как известно, были обозначены основы реализуемой в настоящее время государственной политики в сфере контрольно-надзорной деятельности, и снова ничего не говорилось о специальном федеральном законе, хотя нужно признать, что именно это послание привело к действительно принципиальным изменениям в контрольно-надзорной сфере, о которых подробнее будет сказано ниже.
Каково же отношение научного сообщества к закону о контрольно-надзорной деятельности? Следует сказать, что ученые, принимавшие участие в реализации мероприятий административной реформы, стали поднимать вопрос о необходимости разработки и принятия законодательного акта, посвященного контролю и надзору. Так, на Третьих Кудрявцевских чтениях (12 мая 2010 г.) научная дискуссия показала, в частности, необходимость разработки концепции федеральных законов «О системе государственного контроля» и «О системе общественного контроля»5. Как видно, о надзоре в данном случае ничего не говорилось.
Позже, 30 сентября 2014 г., состоялся круглый стол на тему «Разграничение контрольно-надзорных полномочий между уровнями публичной власти» с участием специалистов-практиков и ученых, в числе которых был и автор настоящей статьи. Данное мероприятие было посвящено критическому анализу вопросов разграничения контрольно-надзорных полномочий между уровнями публичной власти, получивших отражение в подготовленной Минэкономразвития России Концепции проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации».
Таким образом, можно говорить, что уже со второй половины 2014 г. был взят курс на подготовку специального федерального закона о контрольно-надзорной деятельности, при
4 URL : http://kremlin.ru (дата обращения: 13.06.2016).
5 См.: Государственный и общественный контроль в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Третьи Кудрявцевские чтения (12 мая 2010 г.) : сб. науч. тр. / науч. ред. Н.Ю. Хаманева, С.В. Максимов. М. : Ин-т гос-ва и права РАН, 2010.С. 253.
этом необходимость его принятия совсем не выглядела очевидной, что во многом и подтвердила дискуссия, состоявшаяся во время проведения круглого стола. Концепция была подготовлена Минэкономразвития России при деятельном участии специалистов из Национального исследовательского университета -Высшая школа экономики, и здесь, вспоминая древних римлян, уместно задаться совсем не риторическим вопросом: '^ш prodest?". Действительно, кому выгодно появление специального федерального закона о контрольно-надзорной деятельности, ведь первоначально, повторимся, речь о нем не шла? По предшествующему опыту проведения реформ с большой вероятностью можно предположить, что именно Высшая школа экономики и есть в данном случае главный, если так можно выразиться, бенифициар, который успешно зарабатывает сначала на разработке концепции, а затем и на самом законопроекте. По мнению автора настоящей статьи, здесь нужна максимальная прозрачность всего процесса законотворчества. Для этого целесообразно размещать на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, ответственного за разработку проекта нормативного правового акта, в данном случае Минэкономразвития России, информацию о том, сколько бюджетных средств было потрачено на оплату работы исполнителей с указанием критериев их отбора. Такой подход обеспечивает необходимую транспо-рентность, иначе говоря, открытость и гласность, в деле финансового обеспечения нормо-творческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Кстати, «фирменными» англицизмами Минэкономразвития России периода активного проведения административной реформы были «аутсорсинг», «акторы» и прочие, зачем-то активно внедряемые в отечественную управленческую практику.
Нельзя не отметить, что в обсуждение проблемы упорядочения контрольно-надзорной деятельности активно включилось не только научное, но и предпринимательское сообщество. Например, Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП) 7 ноября 2013 г. провел конференцию «Система государственного контроля в сфере экономической деятельности: зарубежный опыт и пределы его применения в России», в которой принимали участие представители общероссийских объединений предпринимателей (РСПП, «Де-
ловая Россия», «Опора России»), академической и прикладной науки (Институт государства и права РАН, Национальный исследовательский университет - Высшая школа экономики), Всемирного банка, Минэкономразвития России. На этом форуме автор настоящей статьи выступил с докладом на тему: «Правовые и организационные проблемы совершенствования деятельности федеральных органов исполнительной власти (в части государственного контроля и надзора)». Добавим также, что в РСПП даже был создан специальный комитет по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров, который первоначально возглавил А.Б. Усманов - крупный предприниматель и общественный деятель.
Следует сказать, что проблема упорядочения контрольно-надзорной деятельности в современной России стоит действительно остро, и то, что она уже многие годы не находит приемлемого решения, создает серьезные препятствия для ведения предпринимательской деятельности честными и вполне законопослушными гражданами. При этом существующая модель контрольно-надзорных органов так и не стала непреодолимым барьером для людей недобросовестных, склонных к совершению противоправных деяний, а потому сознательно идущих на нарушение закона в сфере бизнеса.
Указанная проблема как важнейшая составляющая другой, более общей проблемы ослабления административного давления на бизнес не осталась без внимания прокуратуры. Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка, выступая на заседании Совета Федерации 27 апреля 2016 г. c докладом «О состоянии законности и правопорядка в 2015 году и о проделанной работе по их укреплению», отметил, что в этом году начал работу Единый реестр проверок. Открытый доступ к его сведениям повысил ответственность органов контроля, уменьшил для предпринимателей риски немотивированных визитов проверяющих. Руководитель надзорного ведомства подчеркнул, что за счет последовательной реализации государственной политики, принципиальной позиции прокуратуры по снижению давления на бизнес число предложений о проверках хозяйствующих субъектов ежегодно снижается в среднем на 200 тыс. Но и из этого количества почти половина отклоняются прокурорами. Только в 2015 г. более 310 тыс. организаций, как резюмировал
Ю.Я. Чайка, избавлены от избыточного надзора чиновников .
Думается, немалый потенциал имеет здесь и совершенствование практики применения ст. 19.6.1 КоАП РФ7 «Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле». По данному составу прокуратура обладает монопольной компетенцией, что служит дополнительной гарантией защиты прав проверяемого лица8. В качестве санкции по ч. 1 ст. 19.6.1 КоАП РФ предусмотрены административные наказания в виде предупреждения и административного штрафа в размере от 3 до 5 тыс. руб., а по ч. 2 - административный штраф от 5 до 10 тыс. руб. либо дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года.
Обращение к судебной статистике свидетельствует о том, что суды, рассматривающие дела по ст. 19.6.1, проявляют по отношению к должностным лицам удивительный во всех отношениях либерализм. Так, по данным отчета о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 12 месяцев 2015 г., размещенного на официальном сайте Судебного департамента при Верховном Суде РФ9, в указанный период было рассмотрено 1 091 дело об административных правонарушениях по ст. 19.6.1 КоАП РФ. В результате было наложено 795 предупреждений, 295 штрафов и только одно должностное лицо было дисквалифицировано. Как видно, количество предупреждений почти в три раза превышает число наложенных штрафов, а дисквалификация - наиболее строгое и действенное административное наказание -применялась единственный раз. Данное административное правонарушение, кстати сказать, оказалось единственным в действующем КоАП РФ, по которому количество наложенных предупреждений многократно (специально это подчеркнем) превышает количество наложенных штрафов, а тем более административного
6 URL : http://genproc.gov.ru (дата обращения: 24.05.2016).
7 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ
8 URL : http://genproc.gov.ru (дата обращения: 24.05.2016).
9 URL : http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_ststistikv/
2015.2015.xls (дата обращения: 06.06.2016).
наказания - дисквалификации. Ничего подобного по другим составам, содержащимся в КоАП РФ, по крайней мере в отчете за 2015 г., обнаружить не удается. Как правило, именно штрафы превалируют среди административных наказаний, предупреждения выносятся в единичных случаях либо не налагаются совсем. При подобном подходе вряд ли следует ожидать снижения безудержной псевдоактивности контрольно-надзорных органов. Полагаем, что по ч. 2 ст. 19.6.1 КоАП РФ целесообразно установить дисквалификацию как безальтернативную санкцию за совершение данного административного правонарушения, а в ч. 1 исключить предупреждение, но оставить в качестве санкции только административный штраф, размер которого необходимо значительно увеличить. Исходя из размера денежного содержания государственных и муниципальных служащих представляется обоснованной сумма в размере от 20 до 50 тыс. руб. Изменения в законодательстве и упорядочение судебной практики должно сопровождаться активизаций деятельности прокуратуры по выявлению таких административных правонарушений.
В специальной литературе справедливо отмечается, что предоставление прокурору исключительного права возбуждения отдельных составов административных дел в отношении должностных лиц вполне обоснованно, поскольку наделение полномочиями по решению вопроса о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях иных органов (кроме прокуратуры) не всегда воз-можно10. Как известно, потенциальный правонарушитель - должностное лицо контрольно-надзорных органов - наделено обширными властными полномочиями, и эффективно противостоять ему может только независимая от исполнительной власти централизованная система, каковой и является прокуратура РФ.
Новый импульс идея принятия специального федерального закона о контрольно-надзорной деятельности получила в Поручении Президента РФ от 4 января 2015 г. Пр-1311, где предписывалось в срок до 1 сентября 2015 г. внести в Государственную Думу проект федерального закон о федеральном, региональном и муниципальном контроле. Предлагалось вклю-
10 См.: Гриценко Д.В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях : мо-ногр. Воронеж : Изд-во ВГУ, 2014. С. 132.
11 Документ опубликован не был.
чить в законопроект положения, регламентирующие вопросы разграничения сферы применения контрольной, надзорной и разрешительной деятельности, а также придание этим видам деятельности отдельного статуса с соответствующим правовым режимом; структуры (матрицы) функций и полномочий контрольных и надзорных органов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; перехода на риск-ориентированную модель реализации контрольных функций и полномочий; возможности осуществления государственного (муниципального) контроля в форме контрольной закупки. Таким образом, был очерчен круг вопросов, который должен получить отражение в будущем законопроекте. По сути, сам глава государства так или иначе впервые обозначил его концептуальные положения.
На основании Поручения Руководителя Аппарата Правительства РФ С.Э. Приходько от 20 января 2015 г. N СП-П16-18012 обеспечение исполнения президентского поручения от 4 января 2015 г. N Пр-13 в зависимости от пункта возлагалось на Минэкономразвития России, Минфин России, Минюст России, Минобр-науки России, а также на министра М.А. Абызо-ва, курирующего вопросы деятельности открытого правительства.
Известный отечественный ученый-юрист и крупный государственный деятель В.Ф. Яковлев, отвечая на вопрос о том, каковы сейчас основные правовые проблемы современного общества, государства, глубоко и верно отметил, что у нас дело лучше обстоит с законодательством - здесь мы продвинулись значительно, и с правосудием. Слабое звено - исполнение законов. Даже не само исполнение, а организация исполнения13. Думается, именно на этом направлении нужно сосредоточить усилия государства и общества, нацеленные на совершенствование контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти. Здесь уместно вспомнить слова прусского короля Фридриха II Великого (1712-1786), который заметил: «Дурные законы в руках хороших исполнителей - хороши; и самые лучшие в руках дурных исполнителей вредны». Именно это ожидает будущий федеральный закон «Об основах государственного и муниципаль-
ного контроля и надзора Российской Федерации». Даже в случае его принятия ситуация при осуществлении контрольно-надзорной деятельности кардинально не улучшится в сколько-нибудь обозримой, пусть и далекой перспективе. Должна быть пересмотрена сама государственная политика в данной сфере и если не исключена, то кардинально ограничена фискальная составляющая, которая зримо присутствует в деятельности контрольно-надзорных органов. Контрольно-надзорные мероприятия должны проводиться для обеспечения режима законности, а не для того, чтобы любой ценой выявить действительные, а подчас и мнимые нарушения и привлечь к административной ответственности хозяйствующих субъектов с применением к ним административных наказаний, прежде всего административных штрафов, размер которых для юридических лиц, заметим, может составлять многомиллионные суммы, которые являются весомым вкладом в доходную часть бюджета.
Кроме того, нельзя не отметить, что разработанный законопроект, с которым ознакомился автор настоящей статьи, весьма объемный (232 страницы собственно текста, разделенного на 132 статьи!) и достаточно сложный для восприятия даже для опытного и подготовленного специалиста. Очевидно, что при таких обстоятельствах потребуется определенное время для адаптации данного нормативного правового акта применительно к тем, кто будет им руководствоваться в своей повседневной практической контрольно-надзорной деятельности. Великий физик Альберт Эйнштейн как-то сказал: «Все нужно упрощать до предела, но не более того». Так и следовало бы поступить с анализируемым проектом федерального закона.
Изложенное позволяет серьезно усомниться в целесообразности принятия федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации». Думается, первоначально необходимо сосредоточиться на пересмотре государственной политики в данной сфере и внятно сформулировать саму эту политику, закрепить ее юридически, как это было сделано, например, в сфере национальной безопасности14
12 Документ опубликован не был.
13 См.: Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы фор-
мирования. М. : Статут, 2012. С. 283.
14 См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
в виде той же долгосрочной стратегии или концепции. Кроме того, требуется продолжить совершенствование деятельности самих контрольно-надзорных органов. По мнению автора настоящей статьи, далеко не исчерпан потенциал действующего Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»15. Подтверждением этому служит подготовленный Минэкономразвития России законопроект, предусматривающий внесение масштабных поправок в указанный нормативный правовой акт. В частности, можно выделить такие предложения, как применение риск-ориентированного подхода при организации и проведении внеплановых проверок, правила рассмотрения жалоб, обращений, иной информации о фактах нарушения обязательных требований, поступивших в орган контроля (надзора), установление возможности применения при осуществлении контрольно-надзорной деятельности проверочных листов (контрольных списков вопросов) и целый ряд других интересных новшеств. Следует и далее совершенствовать Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который прошел проверку временем, административную и судебную практику применения. Распоряжением Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р16 утвержден план мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Следствием реализации всего комплекса мероприятий, как отмечается в документе, должно стать сокращение количества проверок и снижение административного давления на бизнес при одновременном повышении уровня защищенности охраняемых законом ценностей. Итогами реализации мероприятий «дорожной карты» в 2016 г. станут разработка и внесение
15 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».
16 Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы» // СПС «Кон-сультантПлюс».
в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации. На заседании межведомственной рабочей группы по вопросам разработки проекта анализируемого федерального закона, состоявшемся 17 мая 2016 г. под председательством М.А. Абызова, Минэкономразвития России предлагалось обратить внимание на требование ведущих общественных объединений предпринимателей о синхронизации положений и рассмотрения проектов федеральных законов: «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» и «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"»17.
Важнейшую роль в определении подходов к контрольно-надзорной деятельности сыграло предложение главы государства предусмотреть для малого бизнеса так называемые надзорные каникулы. В результате был подготовлен и достаточно оперативно принят Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"»18. Субъекты малого предпринимательства как наиболее уязвимое звено получили (разумеется, при определенных условиях) временный иммунитет от проверок. Надзорные каникулы действуют в период с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. Законом предусмотрен ряд исключений. Например, если с даты проверки, по результатам которой было применено административное наказание в виде дисквалификации или административного приостановления деятельности либо принято решение о приостановлении и (или) аннулировании лицензии, прошло менее трех лет, то орган государственного контроля (надзора) вправе при-
17 См.: Пункт 2 Протокола заседания межведомственной рабочей группы по подготовке проекта федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации от 17 мая 2016 г. № 1 // Документ опубликован не был.
18 Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"» // СПС «КонсультантПлюс».
нять решение о включении в ежегодный план проведения плановых проверок таких субъектов малого предпринимательства. Кроме того, указанный Федеральный закон легализовал применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора), что является принципиальной новацией для России, но успешно используется, например, в Республике Казахстан19. Согласно ст. 8.1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо к определенному классу (категории) опасности.
Проблемы, связанные с контрольно-надзорной деятельностью, главным образом правоприменительная практика, продолжают оставаться в центре внимания предпринимательского сообщества России. Глава РСПП А.Н. Шохин в очередной раз затронул их на встрече с Президентом РФ, которая состоялась 15 февраля 2016 г. Причем тема принятия специального федерального закона о контрольно-надзорной деятельности даже не упоминалась; говорилось лишь о совершенствовании правоприменительной практики и, как отметил А.Н. Шохин, необходимости в связи с этим «все время держать руку на пульсе»20. Усилиями предпринимательского сообщества планомерно устраняются административные барьеры и снижается количество неэффективных проверок. Кроме того, глава РСПП обратил внимание Президента РФ на постоянное сокращение пе-
19 Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 г. № 377-IV «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» (ч. 1 ст. 13) в зависимости от степени риска предусматривает отнесение проверяемых субъектов к группам высокого, среднего либо незначительного риска. От группы риска зависит периодичность проведения плановых проверок // Казахстанская правда. 2011. 15 янв.
20 URL : http://kremlin.ru/events/president/news/51329 (дата обращения: 17.02.2016).
речня надзорно-контрольных органов, которые осуществляют проверки с согласия прокуратуры. Как преодолеть эти организационные, прежде всего организационно-правовые, издержки? Необходимо, как представляется, установить на уровне актов Президента РФ или Правительства РФ процедуру публичного доказывания введения или перераспределения контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти. Следует сказать, что о необходимости доказательственного порядка для введения новых функций органов исполнительной власти говорилось еще в первой половине 2000-х гг., когда административная реформа только набирала обороты. Однако реализовать данное предложение пока так и не удалось. Также перспективной представляется процедура публичных административных консультаций с организациями предпринимателей по вопросам контрольно-надзорной деятельности, в частности, при решении вопросов сокращения перечня надзорных органов, которые проводят проверки с согласия прокуратуры. Компетентное мнение предпринимательского сообщества имеет право по крайней мере быть выслушанным, прежде чем будет принято соответствующее решение.
В диалоге главы государства с председателем РСПП наглядно высветились проблемы контрольно-надзорной деятельности, проявляющиеся в правоприменительной практике, производной от государственной политики, а вовсе не в правовом регулировании, считающимся порой недостаточным. Следует все же признать, что эта политика заметно изменилась и в решающей степени нацелена теперь на обеспечение большей экономической свободы, свободы предпринимательства, но, оговоримся, свободы эти должны соответствовать интересам государства в целом. Данное обстоятельство дает лишний повод усомниться в необходимости принятия специального федерального закона о контрольно-надзорной деятельности.
В.Ф. Яковлев совершенно правильно говорит: «Не нужно ничего высасывать из пальца, каждый закон должен быть ответом на какую-то общественную потребность, подчинен решению реальных, поставленных жизнью проблем и задач... Закон должен быть подготовлен юридически грамотно, вписан в общую правовую систему, он должен работать... И вот в чем смысл принятия законов. Все в конечном счете имеет общий знаменатель - баланс интере-
сов»21. Будет ли достигнут такой баланс в за- покажут время и практика, но веские основа-коне о контрольно-надзорной деятельности, ния усомниться в этом имеются.
Библиографический список
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 19 5-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон ' 'О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования систе мы государственного управления» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Распоряжение Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 г. № 377-IV «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» (ч. 1 ст. 13) в зависимости от степени риска предусматривает отнесение проверяемых субъектов к группам высокого, среднего либо незначительного риска. От гр уппы риска зависит периодичность проведения плановых проверок // Казахстанская правда. -2011. - 15 янв.
9. Государственный и общественный контроль в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Третьи Кудрявцевские чтения (12 мая 2010 г.) : сб. науч. тр. / науч. ред. Н.Ю. Хаманева, С.В. Максимов. - М. : Ин-т гос-ва и права РАН, 2010.
10. Гриценко, Д.В. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях : моногр. - Воронеж : Изд-во ВГУ, 2014.
11. Яковлев, В.Ф. Появятся новые процедуры разрешения налоговых споров // Юридический мир. - 2005. - № 12.
12. Яковлев, В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. - М. : Статут, 2012.
13. URL : http://genproc.gov.ru (дата обращения: 24.05.2016).
14. URL : http://kremlin.ru (дата обращения: 13.06.2016).
15. URL : http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_ststistikv/2015.2015.xls (дата обращения: 06.06 .2016).
16. URL : http://kremlin.ru/events/president/news/51329 (дата обращения: 17.02.2016).
21 См.: Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. С.288-289.
