CC BY
179
Раздел 3. Административная деликтология
ГОРОВЕНКО С.В., кандидат юридических наук, tgamyp@yandex.ru Кафедра административного и финансового права; Тюменский государственный университет, 625000, г. Тюмень, ул. ленина, 38
gorovenko s.v.,
candidate of Legal Sciences, tgamyp@yandex.ru
chair of administrative and financial law; Tyumen State university,
Leninа St. 38, Tyumen, 625000,
Russian Federation
процессуальные формы возбуждения дела
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ:
ПРОЕКТ новый - проблемы старые
Аннотация. В декабре 2015 г. в порядке законодательной инициативы в государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации был внесен проект кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Предложенная авторами законопроекта концепция процедуры возбуждения дела об административном правонарушении является более прогрессивной по сравнению с действующим нормативным регулированием. В то же время дискуссионные вопросы реализации механизма административного расследования, соотношения с процедурами контрольно-надзорной деятельности остались неразрешенными. На основе анализа действующего законодательства и законопроекта сформулирована авторская позиция по возможному разрешению данных вопросов. Предложено использовать функции Национальной ассоциации административистов в целях выработки механизма устранения недостатков законодательства об административных правонарушениях.
Ключевые слова: возбуждение дела об административном правонарушении; контроль; надзор; административное расследование.
PROCEDURAL FORMS OF INITIATING PROCEEDINGS ON A CASE CONCERNING AN ADMINISTRATIVE OFFENCE: NEW DRAFT - OLD PROBLEMS
Annotation. In December 2015, the draft of the code of Administrative offences of the Russian Federation was introduced to the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation as a legislative initiative. The procedure of initiating proceedings on a case concerning an administrative offence, proposed by the authors of the bill, is more progressive than the current normative regulation. At the same time, the controversial issues of implementing the mechanism for administrative investigation as well as its correlation with the procedures of control and supervisory activities remained unresolved. Basing on the analysis of the current legislation and the bill, the author's position on the possible resolution of these issues is formulated. It is proposed to use the functions of the National Association of the experts in the field of administrative law in order to develop a mechanism to eliminate the shortcomings of the legislation on administrative offences.
Keywords: initiating proceedings on a case concerning an administrative offence; control; supervision; administrative investigation.
Принятие нового кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предполагает возможность устранения существующих нормативных недостатков. В декабре 2015 г. в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами В.А. Васильевым, В.Н. Плигиным, С.А. Поповым, Д.Ф. Вяткиным, В.А. Поневежским внесен проект кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях*
(далее - Проект). В связи с этим необходимо выразить уважение коллективу авторов, выполнивших колоссальный труд по переработке действующего КоАП РФ. Тем не менее предлагаемый депутатами Проект содержит в себе спорные положения, к которым можно отнести, в частности, вопросы регулирования возбуждения дела об административном правонарушении.
В данной статье рассматриваются процессуальные формы возбуждения дела об административном правонарушении, содержащиеся в Проекте. Проект закрепляет две формы возбуждения дела об административном правонарушении: с
52
проведением административного расследования (ст. 42.18) и без его проведения (ст.ст. 42.14, 42.16, ч. 2 ст. 42.17).
отметим, что вопросы сущности и содержания административного расследования как формы возбуждения дела об административном правонарушении неоднократно становились предметом научной дискуссии [1, с. 428; 2, с. 56; 3, с. 15].
относительно назначения административного расследования к достоинствам положений Проекта можно отнести уход от указания конкретных областей законодательства, совершение правонарушений в которых является основанием для его проведения. При этом указание на категорию административного правонарушения следует признать неудачным, так как это не влияет на процессуальное оформление процедуры сбора доказательств по конкретному делу. В связи с этим предлагаем исключить из оснований проведения административного расследования указание как на область законодательства, так и на категорию административного правонарушения. Необходимо отметить, что ранее подобное предложение выдвигалось [4, с. 14].
Требует корректировки название определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (далее - определение). Проект не предусматривает иные случаи вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении, кроме как при проведении административного расследования. Таким образом, достаточным будет название «определение о возбуждении дела об административном правонарушении».
К недостаткам содержания определения следует отнести отсутствие указания на потерпевшего, если данные о нем известны на момент составления данного процессуального документа. В настоящее время это приводит к ситуации, когда уполномоченное должностное лицо не признает лицо потерпевшим и, соответственно, не вручает ему копию определения. Следует отметить, что отсутствие процедуры признания лица потерпевшим и отсутствие процедуры внесения изменений в протокол об административном правонарушении в части указания на потерпевшего приводит к невозможности осуществления прав лицом, которое считает себя потерпевшим. В связи
с этим необходимо предусмотреть, что в определении указываются сведения о потерпевшем, если они известны на момент вынесения определения.
К недостаткам процедуры вынесения определения следует отнести установление срока вручения или направления его копии, «привязанного» к факту его вынесения. Само по себе установление такого срока является допустимым и разумным. Тем не менее одной из декларируемых целей проведения административного расследования является установление лица, подлежащего привлечению к административной ответственности. Если сведения о таком лице на момент вынесения определения неизвестны, то соблюдение установленного срока вручения или направления копии определения является невозможным. Следовательно, срок вручения или направления копии определения в данном случае должен исчисляться с момента получения сведений о лице, в отношении которого ведется производство по делу.
К недостаткам можно отнести отсутствие в предлагаемой редакции ст. 42.18 Проекта положений о возможности обжаловать определение полностью либо частично. В связи с этим предлагаем предусмотреть возможность обжалования в органы прокуратуры определения в течение трех рабочих дней с момента получения копии определения. Срок рассмотрения жалобы должен составлять не более десяти рабочих дней с момента ее получения. Предметом жалобы будет являться законность принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении.
Авторами Проекта упущена из внимания проблема разграничения административного расследования и внеплановой проверки, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»* (далее - Фе-
* О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26 дек. 2008 г. N 294-ФЗ: ред. от 3 июля 2016 г. // Рос. газ. 2008. 30 дек.; 2016. 6 июля.
деральный закон N 294-ФЗ). Остановимся на данном вопросе более подробно.
Актуальность затронутой темы обусловлена тем, что действующее законодательство, устанавливая схожие по своей структуре административные производства, создает возможность злоупотребления правом со стороны должностных лиц, подменяя обязанность реализации мероприятий по контролю за осуществлением производства по делам об административных правонарушениях. Данная проблематика также уже становилась предметом анализа со стороны ученых и практиков [5, с. 61].
Указанная форма злоупотребления правом со стороны должностных лиц влечет следующие негативные последствия для производства по делу об административном правонарушении.
Во-первых, не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона (ч. 3 ст. 26.2 коАП РФ). Аналогичные по своему содержанию последствия предусмотрены в ч. 1 ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ. Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных Федеральным законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Применительно к рассматриваемому вопросу имеют значение следующие грубые нарушения, предусмотренные частью 2 статьи Федерального закона N 294-ФЗ:
- отсутствие согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя (если такое согласование требуется);
- проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
Необходимо отметить, что проведение вместо внеплановой проверки административного расследования без наличия для этого оснований в любом случае приведет к грубым нарушениям в действиях должностного лица требований к организации и проведению проверок.
Во-вторых, несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле приводит к привлечению виновного лица к административной ответственности по ст. 19.6.1 коАП РФ. В этом случае возможно как наложение штрафа, так и применение дисквалификации. При этом дисквалификация должностного лица является основанием для его увольнения с государственной или муниципальной службы.
Учитывая изложенные риски, решение о выборе соответствующего вида административного производства для установления фактических обстоятельств возможного нарушения в деятельности хозяйствующего субъекта должно быть максимально взвешенным.
В целях проверки обоснованности принятия уполномоченным должностным лицом решения о выборе вида административного производства требуется оценка совокупности условий, необходимых для возбуждения дела об административном правонарушении, в том числе для проведения административного расследования. Исходя из этого, можно предложить следующие этапы анализа законности принятого решения.
На первом этапе необходимо сравнить поводы к возбуждению дела об административном правонарушении и основания для проведения внеплановой проверки. Несмотря на совпадение отдельных форм поступающей информации (обращения граждан или юридических лиц, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления,
54
из средств массовой информации), Федеральный закон N 294-ФЗ устанавливает особенность ее содержания, а именно:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Таким образом, если поступающая информация не содержит в себе указанные сведения, то можно говорить о наличии повода к возбуждению дела об административном правонарушении. Если такие сведения имеют место, то необходимо перейти к следующему этапу анализа, а именно к определению наличия основания для возбуждения дела об административном правонарушении.
В соответствии с положениями ч. 3 ст. 28.1 коАП РФ под основанием возбуждения дела об административном правонарушении понимается наличие достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Несмотря на существенные пределы субъективного усмотрения при анализе поступивших данных, можно выделить объективные условия для принятия необходимого решения.
Во-первых, наличие материалов, прилагаемых к информационному сообщению о нарушении хозяйствующим субъектом обязательных требований законодательства. Если какие-либо документы, свидетельствующие о факте административного правонарушения, не приложены, то уполномоченное должностное лицо обязано предложить заявителю их предоставить. о наличии указанной обязанности можно судить исходя из положений
пункта 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»*. Другими словами, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение. Толкование приведенного нормативного положения как обязанности вполне обоснованно, учитывая возможные риски для должностного лица при принятии неверного решения.
Если заявитель или субъект, направивший информацию, необходимыми материалами не располагает, то должностное лицо обязано провести проверку в рамках законодательства о контроле (надзоре).
Во-вторых, необходимость осуществления процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств события возможного нарушения. Допустим, что единственным действием, которое может совершить должностное лицо перед принятием решения, является получение объяснения от заявителя или инициатора направления информации о нарушении законодательства. В данном случае под инициатором информации предлагаем понимать лицо, которое обратилось в средства массовой информации или в органы государственной власти, органы местного самоуправления с соответствующим заявлением (жалобой). Если для составления протокола об административном правонарушении необходимо совершить иные процессуальные действия, то должна проводиться внеплановая проверка.
Указанные этапы анализа позволяют с той или иной степенью объективности оценить обоснованность решения должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
Тем не менее для полноты анализа рассматриваемого вопроса необходимо остановиться на последствиях принятия судом, рассматривающим дело об административном правонарушении, решения
* О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ: ред. от 3 нояб. 2015 г. // Рос. газ. 2006. 5 мая; 2015. 6 нояб.
об отсутствии оснований для проведения административного расследования. На наш взгляд, такое решение суда означает, что установление фактических обстоятельств выявленного нарушения произошло вне рамок, предусмотренных коАП РФ. следовательно, речь должна идти о том, что должностным лицом проведена внеплановая проверка с грубыми нарушениями, которые уже были указаны. Возможное возражение о том, что применение мер обеспечения, например осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, может быть осуществлено вне рамок административного расследования, является необоснованным.
Меры обеспечения или иные процессуальные действия являются инструментарием производства по делу об административном правонарушении. Применительно к привлечению хозяйствующих субъектов к административной ответственности с учетом положений Федерального закона N 294-ФЗ установление фактических обстоятельств возможного нарушения допускается либо в рамках контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, либо в рамках административного расследования.
Если состав административного правонарушения не закреплен в сфере возможного осуществления контрольно-надзорной деятельности в соответствующей области законодательства либо если Федеральный закон N 294-ФЗ не применяется к контрольно-надзорному производству, то рассматриваемое разграничение внеплановой проверки и административного расследования не является актуальным.
В связи с этим остановимся на следующих возможных вариантах возникновения ситуаций принятия судом решения об отсутствии оснований для проведенного административного расследования. Необходимо отметить, что они базируются на положениях статьи 23.1 коАП РФ, определяющей полномочия суда на рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Первая ситуация связана с применением абзаца 2 части 3 статьи 23.1
коАП РФ. Напомним, что дела об административных правонарушениях, которые указаны в частях 1 и 2 данной статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов. В случае установления в ходе подготовки дела к рассмотрению отсутствия основания для проведения административного расследования в силу положений статьи 29.4 коАП РФ должно быть вынесено определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, к которому поступили протокол об административном правонарушении и другие материалы дела.
Таким образом, в анализируемой ситуации факт отсутствия оснований для проведения административного расследования подтверждается судебным решением, которое не может быть оспорено должностным лицом, направившим в суд материалы дела об административном правонарушении. следовательно, лицо, к которому поступит на рассмотрение дело об административном правонарушении, обязано применить нормы части 3 статьи 26.2 коАП РФ. кроме того, правомерной будет постановка вопроса об административной ответственности по статье 19.6.1 коАП РФ должностного лица, принявшего неверное решение о выборе вида административного производства.
На наш взгляд, рассмотренная ситуация является достаточно простой в силу наличия судебного решения, подтверждающего факт нарушения уполномоченным должностным лицом положений Федерального закона N 294-ФЗ.
Менее очевидными для правоприменителя являются ситуации, когда дело об административном правонарушении будет рассматриваться судьей районного или арбитражного суда на основании прямого указания статьи 23.1 коАП РФ о соответствующей подведомственности дела.
В связи с этим закон возлагает на судью обязанность строго придерживаться принципа законности и обоснованности судебного решения при анализе наличия оснований проведенного административного расследования.
56
Следует отметить, что устранение субъективных критериев в выборе соответствующего административного производства для целей установления фактических обстоятельств нарушения хозяйствующим субъектом обязательных требований законодательства возможно только путем внесения соответствующих изменений в механизм административного расследования. В качестве варианта решения данной проблемы можно предложить следующее. Дело об административном правонарушении за нарушение обязательных требований нормативных актов, являющихся предметом проверки при осуществлении государственного (муниципального) контроля (надзора), при наличии поводов, указанных в пунктах 3-4 части 2 статьи 42.1 Проекта, может быть возбуждено только после проведения внеплановой проверки деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя.
относительно иных вопросов возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренных в Проекте, необходимо отметить следующие дискуссионные положения.
Следует дополнительно проработать положения статьи 42.14 Проекта в части возможности возбуждения дела об административном правонарушении прокурором по любому административному правонарушению, поскольку прокуратура не должна подменять собой иные административноюрисдикционные органы (это закреплено в части 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «о прокуратуре Российской Федерации»*). Предлагаем оставить в числе полномочий прокурора только возбуждение дел об административных правонарушениях, посягающих на конституционные права граждан, при условии, что иные органы не уполномочены на возбуждение дел в данной сфере. Реализация этого предложения не приведет к ослаблению режима законности, так как прокуратура вправе осуществлять надзор в рассматриваемой сфере.
Не проработан в Проекте вопрос получения доказательств до момента возбуждения дела об административном право-
* о прокуратуре Российской Федерации: фе-дер. закон от 17 янв. 1992 г. N 2202-1: ред. от 28 нояб. 2015 г. // Рос. газ. 1995. 20 нояб.; 2016. 12 июля.
нарушении, если до этого процессуальные документы, оформляющие данный факт, не составлялись. Получение дополнительной информации о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, возможно, в том числе через направление запросов и (или) истребование сведений. Данные процессуальные действия могут быть осуществлены лишь при наличии возбужденного дела об административном правонарушении. В связи с этим, как уже было отмечено, возможным решением проблемы будет применение института административного расследования вне зависимости от категории административного правонарушения.
В заключение сформулируем следующие выводы:
- во-первых, основанием для проведения административного расследования должна являться необходимость осуществления процессуальных действий, требующих временных затрат, исключая получение объяснения;
- во-вторых, сведения о потерпевшем должны быть указаны в определении о возбуждении дела об административном правонарушении, если они известны на момент его вынесения;
- в-третьих, должен быть предусмотрен порядок обжалования в органы прокуратуры определения о возбуждении дела об административном правонарушении;
- в-четвертых, дело об административном правонарушении в отношении хозяйствующих субъектов может быть возбуждено только после проведения внеплановой проверки в случае, если уполномоченный орган одновременно обладает контрольнонадзорными и юрисдикционными полномочиями в соответствующей сфере.
Учитывая то, что реформировать КоАП РФ необходимо, возможным направлением дальнейшей работы является выработка механизма устранения недостатков законодательства об административных правонарушениях. В связи с этим предлагаем следующее. В настоящее время создана Национальная ассоциация адми-нистративистов. Таким образом, заинтересованное научное сообщество может договориться о распределении частей Проекта между отдельными участниками ассоциации. Такое «разделение труда» поможет сократить время выработки оптимального
варианта закрепления соответствующих может быть принято решение о порядке правовых норм. кроме того, Ассоциацией «защиты» выделенной части Проекта.
Список литературы
1. Арзуманян А.А. Административное расследование в механизме производства по делу об административном правонарушении // Пробелы в российском законодательстве. 2008. N 2. С. 427-428.
2. Гулягин А.И. Новое в деятельности прокуратуры: административное расследование // Вестник Владимирского юридического института. 2009. N 4. С. 55-59.
3. Хорьков В. Административное расследование // Законность. 2006. N 10. С. 14-16.
4. Долгих И.П., Черняев Г.М. Административное расследование: проблемы и перспективы // Законность и правопорядок в современном обществе. 2014. N 17. С. 13-17.
5. Улизко К.А., Кельбах В.Г. Некоторые вопросы реализации административно-юрисдикционных полномочий в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов // Административное право и процесс. 2013. N 8. С. 61-63.
чУклоВА Е.В., кандидат юридических наук, доцент, elenachuklova@mail.ru кафедра гражданского права и процесса;
Тольяттинский государственный университет,
445020, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14
GHuKLovA E.v.,
Gandidate of Legal Sciences,
associate professor,
elenachuklova@mail.ru
Chair of civil law and procedure;
Tolyatti State University,
Belorusskaya St. 14, Tolyatti, 445020, Russian Federation
ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
Аннотация. Обосновывается самостоятельная юридическая природа административного процесса и необходимость собственных мер его защиты. Рассмотрены основные меры процессуальной ответственности и их правовая регламентация согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации. Сделан вывод о том, что мерами административно-процессуальной ответственности являются: ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова, предупреждение и удаление из зала судебного заседания, судебный штраф. Привод и обязательство о явке являются мерами административно-процессуального обеспечения (пресечения). При этом понятие мер административной ответственности выводится из более широкой категории — процессуального принуждения. Обязательство о явке, принудительный привод по своей юридической природе относятся к административно-процессуальным мерам обеспечения и являются разновидностями принуждения, но не мерами административно-процессуальной ответственности.
Ключевые слова: процессуальная ответственность; административный процесс; принуждение; предупреждение; меры административно-процессуальной ответственности.
PROCEDURAL RESPONSIBILITY AS A MEANS OF PROTECTION OF THE ADMINISTRATIVE PROCESS
Annotation. The independent legal nature of the administrative process and the necessity of its own means of protection are substantiated. The main measures of procedural responsibility and their legal regulation according to the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation are considered. It is concluded that the measures of administrative and procedural responsibility are: limiting the speech or word deprivation of the participant of the trial, a warning and removal from the
