CC BY
23
УДК 342.9
В. В. Гриценко
НРАВСТВЕННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Рассматриваются основные положения служебного законодательства через призму нравственных основ государственной службы. Обосновывается необходимость приведения кодексов этики и служебного поведения к общему знаменателю в контексте единой системы публичной власти.
К л ю ч е в ы е с л о в а: нравственные основы, государственный служащий, государственная служба, Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, единая система публичной власти.
MORAL FOUNDATIONS OF PUBLIC SERVICE ACTIVITY IN THE RUSSIAN FEDERATION:
ACTUAL PROBLEMS
The article examines the main provisions of official legislation through the prism of the moral foundations of public service. The necessity of bringing codes of ethics and official conduct to a common denominator in the context of a unified system of state power is substantiated.
K e y w o r d s: moral foundations, civil servant, civil service, Model Code of Ethics and Official Conduct of Civil Servants of the Russian Federation and municipal employees, unified system of state power.
Поступила в редакцию 18 октября 2021 г.
Нравственность, обладая универсальным характером, являясь и философской, и правовой категорией, пронизывает большую часть правовых норм российского служебного законодательства1.
Законодатель определяет государственную службу РФ (ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 02.07.2021) «О системе государственной гражданской службы Российской Федерации» как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов РФ; Государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ; лиц, замещающих должности, установленные
1 О системе государственной гражданской службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 02.07.2021) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063 ; О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 2 августа 2004 г. (в ред. от 01.07.2021) // Там же. 2004. № 31. Ст. 3215 ; О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 01.09.2021) // Там же. 1995. № 47. Ст. 4472 ; и др.
© Гриценко В. В., 2021
конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения; органов публичной власти федеральных территорий; лиц, замещающих в федеральной территории определенные должности.
В Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой «деятельность» определяется как занятие, тур, работа каких-нибудь органов2.
Безусловно, любая деятельность связана с моралью и нравственностью. Следует отметить, что вопрос о соотношении нравственности и морали представляется дискуссионным. В советском энциклопедическом словаре понятия «нравственность» и «мораль» отождествляются, так как мораль - нравственность, особая форма общественного сознания и вид общественных отношений (моральные отношения); один из основных способов регуляции действий человека в обществе с помощью норм3.
Ю. А. Браташова рассматривает государственную службу не только как правовую систему, но и как этическую систему, поскольку, по ее мнению, «стабильность и надежность государственной службы зависят не только от профессиональной подготовки, но и от нравственных качеств чиновников»4.
Взаимосвязь этических и правовых основ наиболее четко выражается в определении правового статуса государственных служащих, осуществляющих профессиональную служебную деятельность. Под правовым статусом (правовым положением) государственных служащих Ю. Н. Старилов понимает «содержание государственно-служебных правоотношений, т. е. главные черты самой сущности этих правоотношений»5.
С. Е. Чаннов, М. В. Пресняков к элементам правового статуса относят: права (и свободы); обязанности; ограничения; запреты; ответственность6.
На элементы правового статуса государственных служащих оказывают влияние развитие новых информационных, цифровых технологий. По мнению Д. А. Липинского, «за новыми трендами забывают о таких базовых составляющих, как воспитание гражданственности, чувство уважения к правам человека, нетерпимости к коррупционному поведению...»7.
Анализ норм современного служебного законодательства свидетельствует о завышенных требованиях, предъявляемых к деятельности государственных служащих. На фоне безнравственного поведения отдельных граждан, должностных лиц идеальный высокоморальный облик государственного служащего представляется труднореализуемым.
2 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка : 80 000 слов и фразеологических выражений. М., 2004. С. 164.
3 См.: Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А. М. Прохоров. М., 1988. С. 831.
4 Браташова Ю. А. Этика государственной службы на современном этапе развития России // Российская юстиция. 2016. № 11. С. 6.
5 Старилов Ю. Н. Государственная служба и служебное право : учеб. пособие. М., 2015. С. 119.
6 См.: Чаннов С. Е., Пресняков М. В. Служебное право : учеб. и практикум для вузов. 2-е изд. М., 2020. С. 152.
7 См.: Обзор Всероссийской научно-практической конференции в форме круглого стола журналов «Государство и право» и «Правовая культура» на тему «Проблемы взаимосвязей, взаимодействия и устранения противоречий правовой культуры и правосознания с юридической ответственностью» / А. В. Малько [и др.] // Государство и право. 2021. № 5. С. 163.
Ю. В. Сорокина определяет нравственность как «высший закон, часть мироздания, в которое входит человек, общество, государство и право»8. Общеизвестно, что нравственные основы формируются в семье, школе, образовательных учреждения, а затем - на государственной и муниципальной службе. И если они не заложены, если они «отшлифовались» аморальным поведением, то о каких нравственных требованиях на публичной службе можно говорить?
Л. Д. Кокорев подчеркивал, что «на развитие нравственного сознания, чувства профессионального долга должностных лиц» должны влиять общественное мнение и печать9. В настоящее время реализация ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом10, осуществляется в новых условиях с учетом положений Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (в ред. от 02.07.2021) «Об информации, информационных технологиях, защите информации»11, Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (в ред. от 02.07.2021) «О персональных данных»12. В связи со стремительным развитием информационных, цифровых технологий, с отнесением Интернета к средствам массовой информации появляется очень много отрицательной, негативной информации о безнравственной деятельности государственных служащих, должностных лиц. Так, Глава Чувашии М. Игнатьев заставил офицера МЧС прыгать за ключами для служебного автомобиля, результатом такого поведения явился Указ Президента РФ от 29 января 2021 г. № 68 «О досрочном прекращении полномочий Главы Чувашской Республики»13 с формулировкой «в связи с утратой доверия» Президент РФ отстранил в 2020 г. пять руководителей субъектов РФ, в 2021 г. по тем же основаниям отрешен от должности губернатор Пензенской области14.
Общеизвестно, безнравственно брать и давать взятки, жить не по средствам и т. д., такое поведение государственных служащих подрывает авторитет публичной власти. Поэтому нормы Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ (в ред. от 30.12.2020) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» закрепили обязанность не только лиц, замещающих должности РФ, должности федеральной государственной службы и т. д., предъявлять ежегодно опреде-
8 Сорокина Ю. В. Соотношение права и морали в современной философии права // Вестник Воронеж. гос. ун-та. 2020. № 3. С. 89.
9 Алексеев Н. С., Даев В. Г., Кокорев Л. Д. Очерки развития науки советского уголовного процесса. Проблемы теории и практики уголовного процесса : история и современность / под ред. В. А. Панюшкина. Воронеж, 2006. С. 133.
10 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020. иК1_: http://www.pravo.gov.ru
11 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
12 Там же. Ст. 3451.
13 Там же. 2020. № 5. Ст. 518.
14 Указом Президента РФ от 23 марта 2021 г. № 160 «О досрочном прекращении полномочий губернатора Пензенской области» И. А. Белозерцев отрешен от должности в связи с утратой доверия Президента РФ (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 13 (ч. 1). Ст. 2215).
ленные сведения о доходах и расходах и доказывать их законность за три последних года, но и их родственников15. В судебной практике имеются случаи обращения родственников таких лиц. Например, Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданки И. Н. Разгоновой - сестры Д. В. Захарченко16.
Ярким примером безнравственного поведения являются данные, озвученные Председателем Верховного Суда РФ В. М. Лебедевым на совещании председателей верховных судов государств - членов ШОС: за шесть месяцев 2021 г. суды удовлетворили 62 иска прокурора об обращении в доход государства имущества, в отношении которого не представлено доказательств его приобретения на законные доходы в соответствии с законодательством о противодействии коррупции, при этом в 2020 г. судами было удовлетворено 38 исков об изъятии имущества на общую сумму 74 млрд рублей17.
При этом следует отметить, что Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее - Типовой кодекс), основной целью которого является установление этических норм и правил служебного поведения государственных и муниципальных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета таких служащих, доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и обеспечение единых норм поведения государственных и муниципальных служащих, выступает как институт общественного сознания и нравственности указанных служащих, их самоконтроля18.
Типовой кодекс - это основа, фундамент для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих.
Государственные служащие, поступающие на соответствующую службу обязаны ознакомиться с положениям Типового кодекса, а также соблюдать эти правила в процессе своей служебной деятельности. Представляется, что положения Типового кодекса должны основываться на нормах морали, нравственности, но не противоречить им. Нравственные основы выражаются в основных принципах и правилах служебного поведения государственных и муниципальных служащих. Например, государственные служащие призваны: соблюдать беспристрастность, нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; проявлять корректность и внимательность в об-
15 О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, иных лиц их доходам : федер. закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЭ (в ред. от 30.12.2021) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953.
16 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Разгоновой Ирины Николаевны на нарушение ее конституционных прав положениями федеральных законов «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», «О противодействии коррупции», «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Опубликовано не было. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17 См.: Куликов В. Обогатили казну // Рос. газета. 2021. 27 сент.
18 Официальные документы в образовании. 2011. № 36.
щении с гражданами, терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России; уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации и т. д. Таким образом, многие положения носят абстрактный характер, представляют сложности в механизме их реализации на практике.
Рекомендательный характер этических правил служебного поведения государственных, муниципальных служащих включает также термины неюридического содержания. Так, в служебном поведении государственный и муниципальный служащий обязаны воздерживаться от грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, угроз, оскорбительных выражений, реплик и т. д. Кроме того, указанные служащие должны быть вежливыми, доброжелательными, корректными, внимательными и проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами.
В настоящее время в России действует огромное число кодексов этики и служебного поведения на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Так, Закон Воронежской области от 29 декабря 2010 г. № 144-ОЗ (в ред. от 01.04.2014) «Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Воронежской области» представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Воронежской области19, аналогичные кодексы действуют в других субъектах РФ.
Таким образом, создается некий идеальный образ государственного служащего, насыщенный морально-этическими, нравственными аспектами с субъективно-оценочной характеристикой.
При этом соблюдение положений Типового кодекса имеет особое значение, так как учитывается, во-первых, при проведении аттестации; во-вторых, при формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящую должность; в-третьих, при наложении дисциплинарного взыскания.
Основной задачей создателей этических кодексов, по мнению О. Е. Фи-ногентовой и Е. В. Полозковой, «стало точное формирование и широкое продвижение в профессиональной среде нравственных принципов и норм профессиональной этики, направленных на разрешение этических проблем и спорных ситуаций и профилактику злоупотреблений в профессиональной деятельности»20.
В. К. Михайлов, анализируя правовую природу этических кодексов, обосновывает «излишние регулятивные функции кодекса этики прокурорских работников и неоправданность примененных в нем подходов, отличающихся от этических правил иных государственных органов исполнительной власти»21.
Следует согласиться с мнением Ю. Н. Мильшина, что «большое количество кодексов этики для всех видов государственной службы, которые направлены
19 Собр. законодательства Воронежской области. 2010. № 12 (ч. 1). Ст. 795.
20 Финогентова О. Е., Полозкова Е. В. Система этических кодексов в современной России // Вестник Балтийского Федерального ун-та имени И. Канта. 2013. Вып. 9. С. 15-16.
21 Михайлов В. К. Кодексы этики профессиональных сообществ : гарантии независимости или инструмент давления? //Журнал российского права. 2021. № 2. С. 160-170.
на внедрение в профессиональную среду морально-нравственных принципов, разрешение спорных моментов, предотвращение злоупотреблений должностными лицами» не связано с уровнем их правосознания и культуры, так как они «меняются не в лучшую сторону»22.
Кроме того, следует обратиться к ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»23, установившей, что под единой системой публичной власти понимается совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления. Концепция единства данной системы должна предполагать единую правовую базу, единство требований к служащим этих органов. Представляется, что самым слабым «звеном» в таком единстве являются органы государственной власти субъектов РФ, так как начиная от единого наименования руководителей субъектов до структуры органов власти в субъектах, а также до определения как правовых, так и нравственных требований служащих, единство отсутствует. Поэтому одним из основных законопроектов Государственной Думы Федерального Собрания РФ восьмого созыва является законопроект, который должен прийти на смену Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 11.06.2021) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»24, так как в таком виде он не «вписывается» в единство системы публичной власти, закрепленной Конституцией РФ (2020 г.). По мнению П. В. Крашенинникова, «в прежнем законе было огромное количество заплаток. В зависимости от различных ситуаций он менялся в ту или другую сторону»25.
А. Ф. Ноздрачев и А. А. Мамедов проблему внедрения этических кодексов служебного поведения связывают со спецификой российской правовой системы, по их мнению, «возможность юридизировать нормы и принципы социальных норм (этики, морали, религии и т. п.) является достаточно ограниченной и зачастую вредной», так как общеобязательный характер присущ только правовым нормам, малоэффективность при недостаточно развитом гражданском обществе, «бессмысленность» в связи с дублированием в мерах юридической ответственности26.
Таким образом, требования к государственным и муниципальным служащим как правового, так и нравственного характера должны иметь общую основу. В связи с этим представляются целесообразными два варианта: либо принятие отдельного федерального закона «О нравственных основах публич-
22 Мильшин Ю. Н. Административное усмотрение как элемент государственного управления // Административное право и процесс. 2019. № 12. С. 43-45.
23 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 52 (ч. 3). Ст. 8039.
24 Там же. 1999. № 42. Ст. 5005.
25 Цит. по: Замахина Т. Региональная власть - новая глава. В Госдуму внесен законопроект о системе управления в субъектах Российской Федерации // Рос. газета. 2021. 28 сент.
26 См.: Ноздрачев А. Ф., Мамедов А. А. Международное административное право // Административное право и процесс. 2021. № 9. С. 10.
ной службы в Российской Федерации», либо закрепление нравственных требований государственных и муниципальных служащих в федеральных законах, регламентирующих их правовой статус.
Воронежский государственный университет Гриценко В. В., доктор юридических наук, профессор кафедры административного и административного процессуального права
Vornnezh State University Gritsenko V. V., Doctor of Legal Sciences, Professor of the Administrative and Аdministrative Procedural Law Department E-mail: vvgritsenko@mail.ru
