CC BY
30
НОВЫЙ УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТ ВОСПРОИЗВОДСТВА ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА - «ДЕТСКИЙ БЮДЖЕТ»
Л. С. РЖАНИЦЫНА, доктор экономических наук, профессор, Заслуженный экономист
Российской Федерации. E-mail: 938@mail.ru, Институт экономики РАН, Москва, Россия
Реализация плана основных мероприятий, проводимых в рамках Десятилетия детства в России на период до 2027 г., решение масштабных национальных задач в сфере демографии, борьбы с бедностью, развитие в интересах детства здравоохранения, образования, культуры требуют публичного определения бюджетных ассигнований в расходах государства на поддержку детей. Граждане, общественные организации, действующие в их интересах, должны знать объем и направления этих средств, конкретные результаты их использования для каждой семьи и каждого ребенка. Ответ на эти вопросы может дать составление в рамках федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ специального адресного раздела - так называемого «Детского бюджета».
Ключевые слова: социальная политика, дети, детский бюджет, бюджетные ассигнования федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на государственную поддержку семьи и детей.
DOI: 10.47711/0868-6351-186-116-125
Согласно статье 4 Конвенции ООН о правах ребенка, государства, присоединившиеся к Конвенции (в их число входит и РФ), обязаны использовать имеющиеся у них ресурсы для обеспечения экономических, социальных и культурных прав детей [1].
Об этом говорит и Конституция РФ (Ст. 67.1, п. 4), установившая, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России: «Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения» [2].
Реализация плана основных мероприятий, проводимых в рамках программы «Десятилетие детства на период до 2027 г.», и решение масштабных национальных задач в сфере демографии, борьбы с бедностью (детская бедность в РФ вдвое выше средних показателей по населению в целом), развитие в интересах детства здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма требуют определения объемов бюджетных ассигнований в расходах государства на поддержку детей. Граждане как налогоплательщики и потребители общественных благ, общественные организации, действующие в интересах детей, должны знать объем и направления этих средств, конкретные результаты для каждой семьи и каждого ребенка. Ответ на эти вопросы может дать составление в формате государственного бюджета специального адресного раздела - так называемого «Детского бюджета».
Несмотря на решение правительства о введении программно-целевых бюджетов в планирование и бюджетирование, Указа Президента «О Национальной стратегии действий в интересах детей на период 2012-2017 годы», система консолидированного «Детского бюджета» не реализована. Причина - отсутствие руководящих документов Минфина по ее методологии и внедрению.
По сути, «Детский бюджет» - это новая управленческая технология. Она была разработана в 2004-2008 гг. автором данной статьи в системе программно-целевого планирования бюджета в форме модели «Социальная бюджетная матрица расходов государства на поддержку материнства и детства» (позднее - «Детский бюджет» - ДБ), которая позволяла дать оценку деятельности органов управления в указанном направле-
нии [3]. Использование ДБ (как способа оценить эффективность деятельности органов власти в интересах детства) было предложено ЮНИСЕФ ООН (Детский фонд ООН) в программе «Города, доброжелательные к детям» (ГДД) [4].
Идея нашего проекта состоит в следующем. Требуется выделить расходы в пользу детей из разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов консолидированного бюджета по всем уровням бюджетной системы (федерального, субъектов Федерации, муниципальных бюджетов) и межбюджетным трансфертам. По денежным выплатам, пособиям и пенсиям это сделать легко, их адрес обозначен (к примеру, оплата отпуска по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет, пособия на детей с 3 до 7 лет и т.п.). Но в части бесплатных услуг и льгот адрес «Дети» не выделяется (к примеру, по здравоохранению расходы приводятся по поликлиникам и больницам в целом, а специализированные детские учреждения и отделения в них не отражены).
Если же по всем статьям выделить «детский» адрес, будет сформирован фундамент для обоснованной экспертизы проводимых бюджетных решений в интересах детей, определения эффективности их исполнения, оценки усилий органов государственного управления по данной теме на всех уровнях: от федерального до муниципального. В действующих условиях бюджетного процесса это сделать сложно, так как при его составлении используются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ функциональная и ведомственная классификации бюджетных статей, но отсутствует социальная их классификация по группам граждан-бенефициаров этих расходов.
В предлагаемой модели адрес затрат - «дети и семьи с детьми» - становится прозрачным и отслеживаемым для органов управления и общественных организаций. Актуальность использования предлагаемой модели возрастает в связи с переходом к трехлетнему среднесрочному планированию бюджета и принятием более продолжительной по времени программы «Десятилетие детства» до 2027 г., когда становится возможным сравнение различных прогнозных сценариев с позиции их вклада в решение острых социальных проблем [5].
Данная модель соответствует, как указывалось выше, международным обязательствам РФ по Конвенции ООН о правах ребенка, обязательствам страны по подготовке национальных докладов по улучшению положения женщин и детей в России, выполнению Целей Развития Тысячелетия ООН - снижение бедности, детской и материнской смертности, усиление равенства мужчин и женщин. Она также учитывает положение Пекинской платформы действий ООН о доступности государственных ресурсов для женщин, ибо, как известно, именно они выполняют в современном обществе основные функции по воспитанию, а часто - и по содержанию детей.
Следует отметить, что Минфин РФ, продолжая в основном использовать ведомственную классификацию расходов, все же начал учитывать растущую значимость социального подхода в финансовой политике и ввел раздел «Бюджет для граждан» в документе «Бюджетная политика 2006-2008 гг.», опубликованном при подготовке изменений в Бюджетный кодекс РФ. Более того, в 2010 г. Министерство финансов РФ накануне заседания Государственного совета впервые представило данные о расходах государства на детей и семейную политику на уровне примерно 4% ВВП. В свою очередь в 2010 г. ЮНИСЕФ опубликовал итоги научного исследования, проведенного совместно с Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты РФ. В нем доля расходов на детей в РФ определяется величиной, близкой к 5% ВВП.
Но в обоих упомянутых документах бюджетные затраты на семью и детей представлены недостаточно корректно: нет научного обоснования методологии расчетов; много условностей вместо четких первичных данных бюджетной классификации по адресу - семья, материнство и детство; расчеты не представляют собой стан-
дартизированный процесс, который мог бы выполнить на базе имеющейся информации каждый специалист (пока же для этого требуется весьма подготовленный эксперт, знающий, где найти необходимые составляющие).
Наша модель «Детского бюджета» и расчеты по ней показали главную трудность ее реализации - отсутствие требуемых исходных данных, нормативов финансовых затрат в расчете на ребенка, продолжительные (затянутые) сроки представления, повторный счет.
В настоящее время в основном общие расходы на государственную поддержку семей, имеющих детей, а также материнства, отцовства и реализацию мер демографической политики можно видеть в Государственном докладе о положении детей и семей, имеющих детей [6] (разд. 14 «Консолидированный бюджет в интересах детей»), аналогичных докладах по регионам, в приложениях к докладу, а также в информации Минфина РФ об объемах бюджетных ассигнований на государственную поддержку семьи и детей, предусмотренных в проектах законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период [5]. Большинство субъектов РФ включили в свои бюджеты приложения, содержащие бюджетные ассигнования на государственную поддержку семьи и детей.
Тем не менее, полными и оперативными эти материалы не являются. Кроме того, при отсутствии методологии Минфина остается проблема единого подхода к используемой информации и корректного сведения региональных данных при расчете общих ассигнований консолидированного бюджета России на семью и детей, в настоящее время учитываемых регионами различным образом, что видно из приводимых ниже примеров: С.-Петербург учитывает расходы по отраслям (табл. 1), а Хабаровский край - по ведомствам (табл. 2).
Таблица 1
Распределение ассигнований бюджета С.-Петербурга, на государственную поддержку семьи и детей, на 2021 г. и на плановый период 2022 и 2023 гг., тыс. руб.
№ статьи Наименование Код раздела/ подраздела 2021 г. Плановый период
2022 г. 2023 г.
1. Образование 07 176349466,9 174479501,2 172413290,3
2. Культура, кинематография 08 38121,8 78846,2 0,0
3. Здравоохранение 09 7303334,7 5077394,2 7054648,7
4. Социальная политика 10 30597692,8 32346921,6 27871784,5
5. Физическая культура и спорт 11 8610425,5 8662447,5 8617699,5
Итого 222899041,7 220645110,7 215957423,0
Источник: [7].
Таблица 2
Распределение бюджетных ассигнований на государственную поддержку семьи и детей на 2021 г. и на плановый период 2022 и 2023 г. в Хабаровском крае, тыс. руб.
Наименование главного распорядителя бюджетных средств Хабаровского края Сумма
на 2021 г. на 2022 г. на 2023 г.
Министерство образования и науки Министерство социальной защиты населения Министерство строительства Министерство жилищно-коммунального хозяйства Министерство имущественных отношений Министерство здравоохранения Итого 2119987,66 6274839,69 359323,48 12000,00 20097,00 298710,36 9084958,19 72563,22 6522442,29 286501,46 6500,00 20394,00 298710,36 7207111,33 54965,90 6517688,41 285437,12 6500,00 20691,00 298710,36 7183992,79
Источник: [8].
Пока же Минфин данный раздел бюджета делает самостоятельно, причем, естественно, он касается только социальных обязательств федерального центра (материнский капитал, пособия и льготы для женщин-военнослужащих и т.п.)1.
Чем все же в действующих условиях можно воспользоваться для составления программно-целевого социального «Детского бюджета», в частности, в системе оценки мероприятий Десятилетия Детства?
В Государственном докладе о положении детей и семей, имеющих детей в Российской Федерации, который упоминался выше, содержится следующая информация о расходах консолидированного бюджета и внебюджетных фондов за 2018 г. на государственную поддержку семьи и детей (раздел 14) [6]. В 2018 г. указанные расходы составили 2781189,7 млн. руб., в том числе из средств федерального бюджета - 573316,1 млн. руб. (с учетом межбюджетных трансфертов), или 20% всех государственных затрат на эти цели; консолидированные бюджеты субъектов РФ - 2030946,5 млн. руб., т.е. существенно больше, поскольку меры социальной политики в основном переданы регионам. За счет средств государственных внебюджетных фондов РФ на государственную поддержку семьи и детей в 2018 г. было направлено 673910 млн. руб. Эти фонды включают: ПФР - материнский (семейный) капитал; Фонд соцстраха - выплата пособий по беременности и родам, оплата больничных листов при уходе за ребенком, единовременные пособия при рождении ребенка, единовременные пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; ФОМС - расходы на «родовой сертификат», оплата медицинских услуг детскому населению и т.п.
В итоге получается, что расходы консолидированного бюджета на государственную поддержку семьи и детей в 2018 г. составили примерно 3% ВВП.
Следует отметить, что остаются вопросы и к методике расчета расходов на семью и детей в Государственном докладе о положении детей Минтруда РФ, которая использовалась при определении данной цифры. Например, в ней почему-то не учтены расходы ПФР на выплату пенсий детям в связи с потерей кормильца, на детей-инвалидов, пособий по уходу за детьми-инвалидами и пр. Новой позицией здесь должна быть представлена сумма выплаты пенсий за потерю кормильца вместо алиментов (когда должника по алиментам приставы найти не могут, и суд признает разыскиваемого безвестно отсутствующим).
Отметим также, что на конец 2020 г. имелись данные о расходах на семью и детей только за 2018 г., а желательно было бы иметь более актуальную по срокам информацию. Напомним, что пунктом 12 Плана основных мероприятий до 2020 г. в рамках Десятилетия детства предусмотрено формирование информации об объемах бюджетных ассигнований бюджетной системы РФ, направляемых на государственную поддержку семьи и детей за отчетный период [5]. Но пока эксперты ее не видели, хотя предоставляться она должна была ежегодно в 2019-2020 гг. в целях повышения уровня информированности заинтересованных должностных лиц и граждан о проводимой бюджетной политике в сфере поддержки семьи и детей.
Поэтому экспертам приходится самостоятельно делать оценки и расчеты, что в действующей бюджетной системе совсем непросто. Так, расходы федерального бюджета на государственную поддержку семей с детьми и на реализацию мер демографической политики в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации отнесены к различным разделам и подразделам функциональной классификации расходов федерального бюджета2, а также к различным государственным про-
1 Исключением является работа НИФИ Минфина по теме, которая, однако, не закончилась составлением проекта общей методологии.
2 Подраздел «Охрана семьи и детства» раздела 10 «Социальная политика», разделы 05 — «ЖКХ», 07 — «Образование», 08 — «Культура, кинематография», 09 — «Здравоохранение», 14 — «Межбюджетные трансферты» и др.
граммам. В первую очередь здесь имеются в виду: программа «Социальная поддержка граждан» (03) и ее подпрограмма «Обеспечение государственной поддержки семей, имеющих детей» (03 3), подпрограмма «Развитие дошкольного и общего образования» (02 2) Государственной программы «Развитие образования» (02) и др. Кроме того, вопросы господдержки семьи и детей присутствуют в рамках национальных проектов «Демография», «Здравоохранение», «Образование».
Согласно материалам проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», объемы бюджетных ассигнований, направляемых на государственную поддержку семьи и детей, составляют на 2021 г. 1386756 млн. руб. (1,2% ВВП). На ближайшую перспективу (2022-2023 гг.), по оценке, доля указанных расходов к ВВП повышается [9-11].
В соответствии с принятым программным подходом к бюджетной политике проект федерального бюджета на государственную поддержку семей, имеющих детей, приходится рассматривать по разделам и подразделам бюджета в разрезе государственных программ РФ (табл. 3).
Таблица 3
Бюджетные ассигнования на государственную поддержку семьи и детей в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов»
Объемы бюджетных
п/п Наименование мероприятия ассигнований, 2021 г.
тыс. руб. %
Всего расходов А+В 1386756734,4 100,00
А Программная часть расходов федерального бюджета 1385758503,5 99,90
1 Государственная программа Российской Федерации «Развитие здраво-
охранения» 37719260,2 2,70
2 Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» 204140762,0 14,70
3 Государственная программа Российской Федерации «Социальная под-
держка граждан» Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение до- 1066254715,2 76,90
4 ступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан
Российской Федерации» 44403230,0 3,20
5 Государственная программа Российской Федерации «Содействие занято-
сти населения» 1884928,3 0,10
6 Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение об-
щественного порядка и противодействие преступности» 878685,4 0,06
7 Государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры» 6420015,5 0,50
8 Государственная программа Российской Федерации «Развитие физиче-
ской культуры и спорта» 2929627,7 0,20
9 Государственная программа Российской Федерации «Развитие транс-
портной системы» 1880854,0 0,10
10 Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение обо-
роноспособности страны» 14374225,3 1,00
11 Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение госу-
дарственной безопасности» 21,8 -
12 Государственная программа Российской Федерации «Юстиция» 271549,9 -
13 Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение за-
щиты личности, общества и государства» 674789,7
В Непрограммная часть расходов федерального бюджета 998230,9 0,10
Источник: [9-10].
Из приведенной информации об объемах бюджетных ассигнований, направляемых на государственную поддержку семьи и детей в проекте федерального закона о федеральном бюджете на 2021 г., видно, что они распределены по государственным программам (ГП) на 99,9%. Основная их часть (76,9%) приходится на программу «Социальная поддержка граждан», включающую материнский капитал. Второе по значимости направление - ГП «Развитие образования» (14,7%). В рамках данной ГП
финансируются: российское движение школьников; создание дополнительных мест для детей в возрасте до трех лет в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования в рамках федерального проекта «Создание яслей - содействие занятости женщин»; создание дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет любой направленности в организациях, осуществляющих образовательную деятельность (за исключением государственных, муниципальных), и у индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в том числе присмотр и уход за детьми; содействие созданию в субъектах РФ новых мест в общеобразовательных организациях в рамках федерального проекта «Современная школа»; строительство новых школ в отдельных регионах (ликвидация третьей смены обучения в Республиках: Дагестан, Ингушетия, Чечня, Бурятия); создание новых мест в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа; создание ключевых центров развития детей в рамках федерального проекта «Успех каждого ребенка»; создание мобильных технопарков «Кванториум» и др.
На ГП «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» приходится 3,2%, на программу «Развитие здравоохранения» - 2,7% (эта сфера в значительной мере финансируется из Федерального фонда ОМС). В ГП «Развитие здравоохранения» выделены, например, расходы на федеральный проект «Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям», переоснащение и строительство поликлиник и субсидии на иные цели.
Остальную часть расходов федерального бюджета на поддержку семьи и детей в основном составляют ежемесячные компенсационные выплаты матерям (или другим родственникам, фактически осуществляющим уход за ребенком), состоящим в трудовых отношениях на условиях найма, и женщинам-военнослужащим, находящимся в отпуске по уходу за ребенком; расходы на обеспечение деятельности (оказание услуг) государственных учреждений (дошкольное и общее образование) в силовых министерствах и подразделениях.
В бюджетах субъектов РФ (республики, области, края, автономные округа) информация об ассигнованиях на господдержку семьи и детей также представлена как отдельное приложение к бюджету. При этом, как учитывать расходы муниципалитетов на детей, вообще неясно. Возможно, следует исходить из данных Детского фонда РФ, финансирующего программы по преодолению бедности на местах. Но необходимость в таких расчетах для муниципальных образований вполне реальна. Так, по заявлению губернатора Ульяновской области С. Морозова, с 2021 г. в каждом муниципальном образовании региона будет сформирован «Детский бюджет», в который войдут расходы на образование, культуру, спорт, здравоохранение, социальные гарантии. По его объему администрация области будет оценивать вклад местных властей в создание благоприятных условий жизни для населения5.
Отметим, что в бюджетные ассигнования, направляемые на государственную поддержку семьи и детей, предусмотренные в проекте федерального бюджета, включены только прямые расходы. К сожалению, эта информация представляется Минфином РФ исключительно к проекту федерального бюджета. Если же в проект федерального бюджета, а затем и в закон о федеральном бюджете вносятся изменения, то мы уже не увидим их скорректированную сумму. Нет также и отчетной информации по итогам года о фактических расходах федерального бюджета по рассматриваемой теме.
5 «Детский бюджет» появится в каждом муниципалитете. 12 ноября 2020 г. tass.ru «Экономика и бизнес» 9985589.
Проблема составления «Детского бюджета» - в отсутствии не только социальной классификации расходов, но и финансовых нормативов на ребенка по статьям затрат. Если бы такие нормативы существовали, можно было бы составлять бюджет не только отчетный, но и перспективный. И сделать это смог бы любой грамотный эксперт, знакомый с темой детства. Причем именно наличие нормативов позволяет, в частности, обосновать предложения общественных организаций по улучшению положения детей - оценить стоимость увеличения пособий, строительства яслей, введения льгот по жилью, по налогам и др.
Кроме разработки нормативов, в методологии следует решить вопрос об учете капитальных расходов, предназначенных на развитие инфраструктуры детства - строительство, ремонт и обустройство детских садов, школ, детских поликлиник и пр. Как известно, многие школы до сих пор имеют туалет на улице, не всегда есть свои кухни, что важно для обеспечения бесплатного горячего питания, предусмотренного законодательством, и др.
Еще одно преимущество ДБ - он позволяет сравнивать мероприятия в пользу разных социальных групп населения, к примеру, таких, как дети-инвалиды (их 850 тыс.) или дети в разведенных семьях (3,2 млн.). В нем для каждой из таких групп будут свои статьи расходов и свои объемы.
Следует иметь в виду, что с 2021 г. в федеральном бюджете появится новый целевой источник финансирования расходов на детей. В ноябре 2020 г. Государственной Думой принят Федеральный закон «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части налогообложения доходов физических лиц, превышающих 5 миллионов рублей за налоговый период» (№ 1022669-7), в соответствии с которым НДФЛ на доходы более 5 млн. руб. повышен до 15%. Полученные средства направляются на лечение детей с тяжелыми и редкими заболеваниями. Это означает возрождение в стране практики целевых (фиксированных) налогов, применяемых за рубежом и в 1990-х годах у нас (школьный сбор и т.п.) [9]. По данным Правительства, в бюджет, по итогам 2021 г., за счет этих средств поступит 60 млрд. руб.
Как мы уже отмечали, в ряде субъектов РФ законы об областных (республиканских, краевых, окружных) бюджетах включают приложения к закону с расходами на «Детский бюджет» (табл. 4).
Таблица 4
Бюджетные ассигнования на государственную поддержку семьи и детей в проектах законов субъектов Российской Федерации о бюджетах на 2021 г., млн. руб.
Субъект РФ Расходы бюджета субъекта РФ, всего Из них бюджетные ассигнования на государственную поддержку семьи и детей Доля расходов на государственную поддержку семьи и детей в общих расходах, %
С.-Петербург 741347,5 222899,0 30,06
Курская область 58505,4 16623,1 28,40
Республика Дагестан 134092,5 12391,3 9,20
Хабаровский край 105000,5 9084.9 8,65
Нижегородская область 198882,6 17188,9 8,60
Республика Саха (Якутия) 200224,3 5142,5 2,50
Источник: Расчеты автора по данным [11].
Как видно из табл. 4, объем и доля расходов на государственную поддержку семьи и детей заметно различаются по субъектам РФ: от 2,5% в Республике Саха (Якутия) до 30,06% в С.-Петербурге. Проведенный анализ показал, насколько по-разному в субъектах РФ подошли к составлению приложений, характеризующих «Детский бюджет».
Так, например, в Хабаровском крае распределение бюджетных ассигнований, направляемых на государственную поддержку семьи и детей на 2021 г. и на плановый
период 2022 и 2023 г., представлено по главным распорядителям бюджетных средств (Приложение 10 к Закону Хабаровского края о краевом бюджете) [8]. Это: Министерство образования и науки Хабаровского края, Министерство социальной защиты населения, Министерство строительства, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, Министерство имущественных отношений, Министерство здравоохранения. Основная часть ассигнований, направляемых на семью и детей, проходит через Министерство социальной защиты населения Хабаровского края (69%).
В проекте областного бюджета Нижегородской области на 2021-2023 гг. приводится иное (отраслевое) распределение бюджетных ассигнований на государственную поддержку семьи и детей [12]. Основные направления расходов на 2021 г. - это социальная поддержка, расходы на обеспечение деятельности учреждений социальной помощи женщинам и детям (в том числе учреждений для детей-сирот), учреждений детской медицины, родильных домов, домов ребенка, санаториев, детских лагерей, учреждений среднего профессионального образования в сфере здравоохранения, а также всех образовательных учреждений (включая воспитанников с ограниченными возможностями здоровья), учреждений в сфере культуры, спорта и т.п.
Приведенные данные свидетельствуют о попытках субъектов РФ составить «Детский бюджет». Однако из представленных результатов явно видно отсутствие в этой работе методической помощи со стороны Минфина России: «Детские бюджеты» субъектов РФ в настоящее время невозможно сравнивать и сопоставлять. Составление ДБ в субъектах РФ на основе единого методического подхода позволило бы более объективно судить об основных проблемах детей в регионах и находить необходимые решения.
При этом важными являются не только вопросы составления бюджета, но и итоги его исполнения. По данным Счетной палаты РФ [13], отмечаются случаи, когда практически при полном исполнении бюджетных ассигнований на 2019 г. не достигнуты плановые значения ряда показателей (например, федерального проекта «Финансовая поддержка семей при рождении детей» в национальном проекте «Демография»). Имеются случаи недофинансирования отдельных направлений, неполного использования средств на государственную поддержку семей с детьми и др.
Как отмечалось выше, объемы бюджетных ассигнований, направляемых на государственную поддержку семьи и детей в 2021 г., в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» составляют 1,2% ВВП. Они выше, чем в предыдущие годы (в 2020 г. - 0,79%, в 2019 г. -0,71%, в 2018 и 2017 г. - 0,58%, в 2016 г. - 0,61% ВВП), но недостаточны для заметного повышения благополучия российских детей [10]. К тому же на ближайшие три года новые прорывные меры по усилению государственной поддержки семей с детьми в федеральном бюджете вообще не предусмотрены, не выполняются ранее принятые решения и мероприятия Десятилетия детства. Более того, с учетом ожидаемого дефицита в федеральном бюджете, бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также в ряде бюджетов субъектов РФ существует риск того, что запланированные расходы в «Детском бюджете» не будут полностью профинансированы и эффективно использованы.
По нашему мнению, решить проблемы детей в России помогла бы повсеместная реализация Глобальной инициативы ЮНИСЕФ «Города, доброжелательные к детям» (ГДД) Участие в данной инициативе способствует выполнению на уровне города (муниципалитета, населенного пункта) обязательств, принятых РФ при подписании Конвенции о правах ребенка. Концепция ГДД призвана помочь населенному пункту стать более внимательными к положению детей во всех аспектах, касающихся управления, инфраструктуры, услуг. Непременным условием этой инициативы, отличающей ее от иных социальных программ и инициатив, является обязательное участие детей и молодежи в процессах принятия
решений, затрагивающих их интересы. Это соответствует подобному положению российской Национальной Стратегии действий в интересах детей на период 2012-2017 гг. Город, доброжелательный к детям, - это город, где учитываются нужды и приоритеты детей; муниципальный бюджет формируется в соответствии с потребностями детей; дети и молодежь непосредственно участвуют в разработке политики и принятии решений, затрагивающих их интересы [4].
Детская тема важна не только на территориях, но и для страны в целом. Детский омбудсмен А. Кузнецова на встрече с президентом России отметила: «.. .хотелось бы, чтобы показателей, которыми измеряют качество детской политики, было больше. В связи с этим мы подготовили предложения, по которым просим рассмотреть возможность введения в критерий эффективности деятельности глав субъектов Российской Федерации «детского компонента». С точки зрения детского омбудсмена, такие меры будут способствовать увеличению значения темы детства в региональной политике. Президент России поручил правительству проработать данный вопрос [14].
Считаем, что для повышения эффективности работы в интересах детей следует создать новые органы управления: Министерство по семье и детям, которое должно скоординировать работу и наладить эффективное взаимодействие различных министерств и ведомств в обеспечении нужд и приоритетов детей; Алиментный фонд, который усилил бы роль государства во взимании долгов по алиментам, способных помочь в борьбе с бедностью; Фонд поддержки детей по типу Семейной кассы во Франции, куда направляются целевые страховые взносы и налоги с высоких доходов. Наконец, важно изменить критерий макрорегулирования заработной платы с прожиточного минимума и МРОТ на стандарт материальной обеспеченности, учитывающий не только потребности работника, но и его ребенка, ибо детская бедность тесно связана с низким уровнем заработной платы в РФ, и одними пособиями проблему не решить. Новая методология определения ПМ и МРОТ на основе медианной заработной платы, вместо средней, ухудшает ситуацию, прежде всего, для бедных детей. Отсюда, в очередной раз видно, что все мероприятия по поддержке детей фактически и на перспективу следует учитывать в консолидированном «Детском бюджете», составляемом ежегодно и широко обсуждаемом общественностью.
Литература / References
1. Конвенция ООН о правах ребенка. Принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www. un.org>... documents... conv/conventions/childcon.shtml [UN Convention on the Rights of the Child.Adopted by General Assembly resolution 44/25 of 20 November 1989]
2. Конституция Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www. Consult-ant.ru>document/cons_doc_LAW_28399/ [The Constitution of the Russian Federation]
3. Ржаницына Л.С. Проект «Детский бюджет» — актуальная социальная технология в системе программно-целевого бюджета. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.cyberleninka.ru/article/n/proekt-detskiy-byudzhet-aktualnaya-sotsialnaya-tehnologiya-v-sisteme-programmno-tselevogo-byudzheta [Rzhanitsyna L.S. The Children's Budget project is a topical social technology in the system of the target program budget]
4. Города, доброжелательные к детям. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.good-wish.ru/wp-content/uploads/2011/07/Города-доброжелательные-к-детям.htm [Child-friendly cities]
5. План основных мероприятий до 2020 года, проводимых в рамках Десятилетия детства. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2018 года № 1375-р. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https//www. static.government.ru>media/files/...pdf [Plan of the main activities until 2020, held within the framework of the Decade of Childhood. Approved by the order of the Government of the Russian Federation dated July 6, 2018 No. 1375-r]
6. Государственный доклад о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации, 2018 г. Минтруд РФ. [Электронныйресурс]. Режим доступа: https://www. mintrud.gov.ru>docs/1361 [State report on the situation of children and families with children in the Russian Federation, 2018Ministry of Labor ofthe Russian Federation]
7. Распределение бюджетных ассигнований бюджета Санкт-Петербурга, направляемых на государственную поддержку семьи и детей, на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, тыс. руб. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https//www. gov.spb.ru>static... 2020/09/23... бюджет_2021-2023.pdf [Distribution of budgetary allocations from the budget of St. Petersburg, allocated for state support of families and children, for 2021 and for the planning period of 2022 and 2023, thousand rubles]
8. Приложение 10 к Закону Хабаровского края «О краевом бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов». [Электронныйресурс]. Режим доступа: https://www. minfn.khabkrai.ru>portal/Show/File/6315 [Appendix 10 to the Law of the Khabarovsk Territory «On the regional budget for 2021 and for the planning period of2022 and 2023»]
9. Проект федерального закона № 1027743-7 «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» и материалы к нему. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www. sozd.duma.gov.ru>bill/1027743-7 [Draft federal law No. 1027743-7 «On the federal budget for 2021 and for the planning period of 2022 and 2023» and materials to it]
10. Заключение Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей на проект федерального закона № 1027743-7 «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов». [Электронныйресурс]. Режим доступа: https://www. sozd.duma.gov.ru>bill/1027743-7[The conclusion of the State Duma Committee on Family, Women and Children on the draft federal law No. 1027743-7 «On the federal budget for 2021 and for the planning period of 2022 and 2023»]
11. Информация об объемах бюджетных ассигнований, направляемых на государственную поддержку семьи и детей, предусмотренных в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов». Информация Минфина РФ к проекту федерального закона № 1027743-7. [Электронныйресурс]. Режим доступа: https://www. sozd.duma.gov.ru>bill/1027743-7[Information on the amount of budgetary allocations allocated for state support of families and children, provided for in the draft federal law «On the federal budget for 2021 and for the planning period of2022 and 2023». Information of the Ministry of Finance of the Russian Federation to the draft federal law No. 1027743-7]
12. Законопроект Нижегородской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов». [Электронныйресурс]. Режим доступа: https://www. kreml.government-nnov.ru>?id=266055 [Nizhny Novgorod Region's Bill on the Regional Budget for 2021 and for the Planned Period of2022 and 2023]
13. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год. [Электронныйресурс]. Режим доступа: https://www. ach.gov.ru>audit/zaklyuchenie-na-2019[Conclusion oftheAccounts Chamber ofthe Russian Federation on the report on the execution ofthe federal budget for 2019]
14. Работу губернаторов оценят по вниманию к решению проблем детей [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.kp.ru/daily/26837/3878721/ [The work of governors will be assessed by their attention to solving the problems of children.]
Статья поступила 15.12.2020. Статья принята к публикации 11.01.2021.
Для цитирования: Ржаницына Л. С. Новый управленческий инструмент воспроизводства человеческого потенциала - «Детский бюджет» // Проблемы прогнозирования. 2021. № 3. С. 116-125. DOI: 10.47711/0868-6351-186-116-125
Summary
A NEW MANAGEMENT TOOL FOR THE REPRODUCTION OF HUMAN POTENTIAL -THE CHILDREN'S BUDGET
L.S. RZHANITSYNA, Doct. Sci. (Econ.), Professor, Institute of Economics, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia.
Abstract: The implementation of the plan of the main activities carried out within the framework of the Decade of Childhood in Russia for the period until 2027, the solution of large-scale national tasks in the field of demography, the fight against poverty, the development of health care, education, and culture in the interests of childhood require public determination of budget assignments in state spending to support children. Citizens, public organizations acting in their interests, must know the volume and directions of these funds, the specific results of their use for each family and each child. The answer to these questions can be given by drawing up a special address section within the framework of the federal budget and the budgets of the constituent entities of the Russian Federation - the so-called «Children's Budget».
Keywords: social policy, children, children's budget, budget allocations of the federal budget and the budgets of the constituent entities of the Russian Federation for state support of families and children
Received 15.12.2020. Accepted 11.01.2021.
For citation: L.S. Rzhanitsyna. A New Management Tool for the Reproduction of Human Potential - the Children's Budget // Studies on Russian Economic Development. 2021. Vol. 32. № 3. Pp. 305-311.
DOI: 10.1134/S1075700721030126
