Процессуальная основа реализации стадии составления проекта федерального бюджета Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Процессуальная основа реализации стадии составления проекта федерального бюджета

Балалаев Игорь Васильевич,

магистрант, кафедра административного, финансового и международного права, Образовательное учреждение профсоюзов высшего образования «Академия труда и социальных отношений» E-mail: balalaeff.gosha4@gmail.com

Статья посвящена общему анализу, установленной нормативными правовыми актами, последовательности реализации стадии составления проекта федерального бюджета и некоторым эмпирическим особенностям процессуальной составляющей такой стадии, характерных для составления федерального бюджета на 2021 год и плановый период. В детализированном формате рассмотрена актуальная процедура формирования исходной бюджетной документации, которая позволяет поэтапно подключать в процесс компетентные органы и регламентировано осуществлять подготовку проекта плана доходов и расходов государства. Также в работе представлена обобщенная характеристика сопроводительной бюджетной документации, являющейся фундаментальной основой формирования проекта бюджета, и проанализированы основные параметры и условия формирования такой документации в течение 2020 года.

Ключевые слова: бюджетный процесс, федеральный бюджет, составление бюджета, бюджетный прогноз, бюджетная документация.

Первым этапом процесса формирования основного государственного плана доходов и расходов является стадия составления проекта федерального бюджета, на которой определяются основные характеристики бюджета на текущий финансовый год и плановый период, налоговая, бюджетная и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные методы и направления покрытия дефицита бюджета, а также распределение бюджетных ассигнований.

Фундаментальной правовой составляющей первой стадии бюджетного процесса являются Правила составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 г. № 326 [1]. Особенностью данного документа является детальное законодательное закрепление обязанностей, полномочий и сроков их реализации для всех субъектов бюджетного планирования, которые будут последовательно рассмотрены далее.

Стадию составления проекта бюджета открывает Правительство Российской Федерации, которое обязано в срок до 1 марта текущего финансового года довести до ФОИВ и иных государственных органов и организаций, которые задействованы при составлении финансового плана, расписание времени подготовительных мероприятий и рассмотрения проектов федеральных законов, а также остальной вспомогательно-информационной документации, необходимость разработки которой предусматривается процедурой составления проекта бюджета. Данные документы разрабатываются Минфином России и в дальнейшем согласовываются с Минэкономразвития России, Минздравом России, Минтрудом России, а также коллегией Военно-промышленной комиссии Российской Федерации [2].

Далее Бюджетной комиссии необходимо в срок до 20 апреля рассмотреть и согласовать проектные документы основных ориентиров: сценарные условия функционирования экономики РФ и основные характеристики прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Стоит отметить, что бюджетная комиссия создана с целью повышения эффективности взаимодействия ФОИВ, внебюджетных фондов и других главных администраторов в процессе составления проекта бюджета. Среди преобладающего функционала этой комиссии стоит отметить обеспече-

5 -о

сз

<

ние высокого уровня проработки вопросов, которые в той или иной степени коррелируют с составлением проекта бюджета, для дальнейшего рассмотрения таких вопросов Правительством Российской Федерации.

Органы, осуществляющие администрирование доходов и источников финансирования дефицита бюджета обязаны не позднее 7 мая предоставить посредством системы «Электронный бюджет» в Минфин России и Минэкономразвития России следующую информацию [3. С. 46-69]:

- прогноз поступлений доходов на очередной финансовый год и плановый период и соответствующую доказательную базу такого прогноза по видам классификации доходов бюджета;

- прогнозы поступлений доходов в бюджеты государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период, а также соответствующие обоснования к нему от Минздрава России и Минтруда России в части подведомственных им фондов.

Далее Минфин России в срок до 20 мая обязан реализовать ряд следующих полномочий:

- разработать проектный документ, содержащий методологическую составляющую для оценки и расчета базовых бюджетных ассигнований по госпрограммам РФ, а также направлениям деятельности, которые не предусмотрены процессом выполнения государственных программ и по завершении разработки осуществить расчет таких ассигнований;

- для субъектов бюджетного планирования, которые задействованы в процессе реализации госпрограмм, непрограммных проектов и являются их ответственными исполнителями Минфину России необходимо обеспечить таким субъектам, в пределах компетенции, доступ к программному комплексу «Электронный бюджет»; И после этого, в срок до 10 июня представить

в Бюджетную комиссию ряд основных проектных документов, являющихся базой формирования будущего федерального закона о бюджете:

- основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики (далее - Основные направления);

- основные характеристики федерального бюджета (далее - Основные характеристики);

- методику расчета базовых бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности;

- предварительную оценку размера дополнительных бюджетных ассигнований бюджета при условии их согласования с Бюджетной комиссией;

- вопросы, которые остались предметом дискуссии в части расчета базовых бюджетных ассиг-

^ нований при условии их наличия, а также пред-2 ложения по увеличению эффективности расхо-^ дования бюджетных ассигнований. ° В свою очередь, Бюджетная комиссия в срок ав до 15 июня обязана рассмотреть вышеперечис-

ленные вопросы, направленные на рассмотрение Министерством финансов РФ и вынести соответствующие решения по поводу одобрения проектных документов или необходимости корректировки этих документов; после проработки возникших вопросов Минфин России до 20 июня посредством системы «Электронный бюджет» и сети «Интернет» доводит рассмотренные документы до субъектов бюджетного планирования (в т.ч. главных администраторов доходов и распорядителей бюджетных средств).

Далее субъекты бюджетного планирования до 23 июня распределяют базовые бюджетные ассигнования в сторону главных распорядителей средств федерального бюджета, которые участвуют в исполнении различных госпрограмм. В срок до 30 июля субъекты бюджетного планирования представляют в Минфин России предложения по текстовым статьям проекта федерального закона о федеральном бюджете и предложения по сущностному содержанию пояснительной записки к проекту ФЗ в той части, которая рассматривает размеры и адресатов бюджетных ассигнований по государственным программам.

Относительно субвенций из федерального бюджета главные распорядители до 1 июля направляют в исполнительные органы регионального уровня бюджетной системы методики или их проекты о распределении субвенций, а также исходящую информацию для проведения расчетов по таким распределениям; до 15 июля главные распорядители направляют субъектам бюджетного планирования, которые задействованы в реализации госпрограмм, предложения, касающиеся распределения ассигнований для финансирования подпрограмм и предоставления межбюджетных трансфертов для инвестирования в объекты капитального строительства государственной собственности. Также главные распорядители до 22 июля направляют в Правительство РФ проект распределения бюджетных ассигнований по вектору деятельности, не относящейся к государственным программам, проекты по дополнительным ассигнованиям и несогласованные вопросы такой деятельности. Следующим этапом главные распорядители средств федерального бюджета в срок до 30 августа представляют в Минфин России перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации ФЗ о федеральном бюджете, методическую проектную документацию о распределении субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, а также утверждают нормативные затраты на осуществление функционирования федеральных органов и подведомственных им учреждений. В срок до 20 августа рабочей группой в предварительном порядке прорабатываются предложения по распределению дополнительных бюджетных ассигнований до их рассмотрения Бюджетной комиссией.

Затем Минэкономразвития России в срок до 24 августа направляет в Бюджетную комиссию, задействованные министерства, главным админи-

страторам средств федерального бюджета и органам управления ГВФ проект прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. В свою очередь, главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджета до 26 августа направляют в органы, ответственные за обеспечение проведения единой финансовой политики и системное социально-экономическое развитие скорректированный прогноз поступлений доходов в федеральный бюджет и средств от источников финансирования его дефицита.

Минфин России до 1 сентября должен предоставить на рассмотрение Бюджетной комиссии Основные характеристики, Основные направления, перечень вопросов, которые связаны с распределением дополнительных ассигнований, находящихся в стадии обсуждения и непосредственно само распределение и предварительную общую оценку его объемов - Бюджетная комиссия должна согласовать вышеперечисленные документы до 5 сентября. В этот же срок Минздрав России вместе с Минтрудом России представляют проекты ФЗ о бюджетах государственных внебюджетных фондов, находящихся в ведении упомянутых субъектов бюджетного процесса.

Не позднее 15 сентября Министерства, задействованные в процессе подготовки проектов бюджетно-процессуальной документации, обязаны предоставить в Правительство Российской Федерации такую документацию в полном объеме, в т.ч. проект фЗ о федеральном бюджете и бюджетах ГВФ. В свою очередь, Правительство РФ до 25 сентября обеспечивает одобрение предоставленных документов и поручает Минфину России опубликовать в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» документы и материалы в соответствии с п. 4.2 ст. 192 БК РФ [4].

Кульминационным моментом стадии, являющейся объектом рассмотрения данной статьи, можно назвать внесение Правительством Рос-

сийской Федерации в нижнюю палату парламента проекта федерального закона о федеральном бюджете и бюджетах ГВФ, а также сопроводительной информации.

Рассмотрев процессуальную составляющую стадии составления бюджета, хотелось бы дать краткую характеристику основным документам, являющимся фундаментальной основой двух стадий бюджетного процесса. Первым документом рассмотрим формируемые Минфином России основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, на которых строился процесс формирования и рассмотрения бюджета в 2020 году - предназначение данного документа заключается в определении ключевых параметров, условий и характеристик составления бюджетов [5].

В качестве основных итогов процесса реализации бюджетной политики в 2019 и 2020 году документом отмечено наличие принципиально разных условий ее реализации. Не составляет труда сопоставить основные цели и задачи Правительства в эти периоды - если в 2019 году деятельность государственной власти была направлена, в основном, на достижение национальных целей развития путем достижения относительно высоких объемов экономического роста, то в 2020 году компонента развития превратилась в функционал минимизации потенциальных потерь от пандемии коронави-руса, ставшей сложнейшим вызовом для мировой экономики в целом и смещения вектора деятельности в сторону разработки антикризисных программ. Такие программы вместе с обвалом сырьевого рынка существенно отразились на структуре дефицита федерального бюджета в 2020 году -изначально бюджетный баланс на 2020 год планировался в объеме +876,1 млрд рублей, что составило бы 0,8% ВВП, когда при составлении бюджета на 2021 год, бюджетный баланс в 2020 году уже планировался в размере -4 709,3 млрд рублей, что составляет 4,4% от текущего уровня ВВП (см. табл. 1).

Таблица 1. Основные характеристики федерального бюджета в 2019-2023 гг.[6]

млрд рублей

Показатель 2019 2020 2021 2022 2023

ДОХОДЫ 20 188,8 17 852,4 18 765,1 20 637,5 22 262,7

%% ВВП 163 16 7 162 16,6 16,8

Нефтегазовые доходы (НГД) 7 924,3 5 127,0 5 987,2 6 884,3 1 489,8

базовые НГД 4 967,4 5 508,7 6078,3 6181,6 6 702,5

%% ВВП 7,2 4,8 5,2 5,5 5,6

б% от общего объема 39А 26 7 31,9 33,4 33,6

Ненефтегазовые доходы 12 264,5 12 725,5 12 777,9 13 753,2 14 772,9

%% ВВП 11,1 11,9 11,1 11,1 11,1

в% от общего объема 60,7 71,3 68,1 66,6 66,4

РАСХОДЫ 18 214,5 22 561,7 21 520,1 21 885,0 23 671,3

5 -о

сз

<

Окончание

Показатель 2019 2020 2021 2022 2023

%% ВВП 16,6 21,1 16,6 17,6 17,8

ПЕРВИЧНЫЙ

СТРУКТУРНЫЙ БАЛАНС -251,8 -3 430,6 1 460,0 -585,0 -585,0

(при базовой цене на нефть)

%% ВВП -0,2 -327-4,2** -1,37-1,45** -0,5 -0,4

Справочно:

НЕНЕФТЕГАЗОВЫЙ БАЛАНС 5 950,0 -9 836,2 -8 742,2 -8 131,8 -8 898,4

%% ВВП -5,4 -9,2 -7,6 -6,5 -6,7

БАЛАНС 1 974,3 -4 709,3 -2 755,0 -1 247,5 1408,6

%% ВВП 1,8 -4,4 -2,4 -1,0 -1,1

В качестве второго базового документа рассмотрим бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период, посредством которого осуществляется процесс долгосрочного бюджетного планирования. Функционал данного документа, как можно понять из наименования, заключается в отражении характеристик бюджетной системы РФ, а также ключевых особенностей и подходов к формированию бюджетной политики. Согласно статье 170.1 БК РФ, регулирующей долгосрочное бюджетное планирование, в качестве основы очередного бюджетного прогноза принято считать прогноз соцэкономразви-тия Российской Федерации, а его разработка осуществляется каждые 6 лет на период 12 и более лет (для муниципалитетов соответствующие сроки уменьшены в 2 раза). Среди задач формирования документа следует отметить: проведение профилактических процедур по выявлению потенциальных бюджетных рисков и сглаживания негативных последствий; учет макроэкономической повестки с целью рационального определения будущих параметрических особенностей развития бюджет-

Дпнлмпка чпсленностп населения в трудоспособном возрасте (16-59 16-54)

- базовый--консерЕатиЕнып -оптЕыисгнческпп

ной системы РФ, повышение их прозрачности. Актуальным бюджетным прогнозом считается документ, составленный Минфином России на период до 2036 года, и утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 29 марта 2019 года № 558-р [7].

Документ составлен с учетом вариативности и альтернативно отражает базовый и консервативный прогностические подходы. Основным посылом является констатация факта о том, что до 2036 года мировая экономика, с учетом сложившихся дисбалансов, будет показывать постепенно замедляющуюся динамику, а доля ВВП, приходящаяся на реализацию услуг будет возрастать. Что касается внутренних условий, то на формирование бюджета в очередном году и, безусловно, в последующие годы будет оказывать мощное влияние тенденция сокращения населения в трудоспособном возрасте. В качестве аргумента возникновения такой тенденции хотелось бы визуализировать на рис. 1 соответствующую динамику, предусмотренную бюджетным прогнозом.

с 4|,о -

I 45,0 --

т 42,э -

й 40.0 -а

37,о -35,0 -32,5 -30,0 -57,5 -

-5 О IIIIIIIIIIIIIIIIIII I I I I I I I I I I I I I 11 I I I I 11 I I I I I I I

1000 1095 2000 200о 2010 2015 2020 2025 2030 2035

базовый консервативный -оштиъшстаческий

Источник: Росстом

Дпнлмпка чпсленностп населения старше трудоспособного возраста

Источник: Росстом

Рис.1. Прогноз динамики численности населения РФ до 2035 г. [7]

Резюмируя основные положения текущего вития Российской Федерации в средне- и долго-

бюджетного прогноза, стоит отметить, что в базо- срочной перспективе и ускорение темпов роста

вом варианте предполагается достижение целе- ВВП до 3,1% в год в течение прогнозного перио-

вых показателей социально-экономического раз- да - в консервативном же варианте, Правитель-

ство считает, что ВВП России будет находится на уровне 3% в год, что при сравнении с базовым прогнозом выглядит слегка удивительно и вызывает некоторые сомнения.

Таким образом стадия составления федерального бюджета занимает большую часть бюджетного года до момента подписания очередного федерального закона о федеральном бюджете. В процесс реализации данной стадии предусмотрено вовлечение широкого круга федеральных органов исполнительной власти, этапы выполнения полномочий которых детализированы постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 г. № 326. А результатом работы отлаженного комплексного механизма является проект плана доходов и расходов государства, который, пройдя процедуры рассмотрения законодательной власти, подписывается Президентом, действует в течение следующего года и является базисом формирования последующего проекта федерального бюджета.

Литература

1. Постановление Правительства РФ от 24.03.2018 N 326 (ред. от 29.05.2020) «Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_294206/ (Дата обращения: 13.05.2021).

2. Единый портал бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет». URL: http://budget.gov.ru/ (Дата обращения: 13.05.2021).

3. Дуплинская, Е.Б. Бюджетный процесс: учебник / Дуплинская Е.Б. - Москва: КноРус, 2021. - 200 с. - ISBN 978-5-406-08180-8. -URL: https://book.ru/book/939273 (Дата обращения: 12.05.2021). - Текст: электронный.

4. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.04.2021). URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_19702/ (Дата обращения: 15.05.2021).

5. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: https://minfin.gov. ru/ (Дата обращения: 14.05.2021).

6. «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной полити-

ки на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» (утв. Минфином России). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_364178/ (Дата обращения: 14.05.2021). 7. Распоряжение Правительства РФ от 29 марта 2019 г. № 558-р «Об утверждении бюджетного прогноза РФ на период до 2036 г.». URL: https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72112668/ (Дата обращения: 14.05.2021).

THE PROCEDURAL BASIS FOR THE IMPLEMENTATION OF THE STAGE OF DRAFTING THE FEDERAL BUDGET

Balalaev I.V.

Academy of labour and social relations

The article is devoted to the general analysis established by regulatory legal acts, the sequence of implementation of the stage of drafting the federal budget and some empirical features of the procedural component of this stage, characteristic of the preparation of the federal budget for 2021 and the planning period. In a detailed format, the current procedure for the formation of the initial budget documentation is considered, which allows to gradually involve the competent authorities in the process and in a regulated manner to prepare a draft plan of state revenues and expenditures. The paper also presents a generalized description of the accompanying budget documentation, which is the fundamental basis for the formation of the draft budget, and analyzes the main parameters and conditions for the formation of such documentation during 2020.

Keywords: budget process, federal budget, budgeting, budget forecast, budget documents.

References

1. Decree of the Government of the Russian Federation from 24.03.2018 N 326 (ed. from 29.05.2020) "On approval of the Rules of drafting the federal budget and draft budgets of state extra-budgetary funds of the Russian Federation for the next fiscal year and planning period and recognition of some acts of the Government of the Russian Federation as null and void". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_294206/ (accessed: 13.05.2021).

2. Unified Portal of the Budget System of the Russian Federation "Electronic Budget". URL: http://budget.gov.ru/ (accessed: 13.05.2021).

3. Duplinskaya E.B. "Budget process": textbook. - Moscow: Knorus, 2021. - 200 p. - ISBN 978-5-406-08180-8. - URL: https://book.ru/book/939273 (accessed: 12.05.2021). - Text: electronic.

4. "Budget Code of the Russian Federation" from 31.07.1998 N 145-FZ (ed. from 30.04.2021) URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_19702/ (accessed: 15.05.2021).

5. Official website of the Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: https://minfin.gov.ru/ (accessed: 14.05.2021).

6. "The main directions of the budget, tax and customs and tariff policy for 2021 and for the planning period of 2022 and 2023" (approved by the Ministry of Finance of Russia). URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_364178/ (accessed: 14.05.2021).

7. Decree of the Government of the Russian Federation of March 29, 2019 № 558-r "On Approval of the Budget Forecast of the Russian Federation for the period up to 2036". URL: https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72112668/ (accessed: 14.05.2021).