CC BY
27
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2023-3-82-88 УДК 342
В.В. Аржанов
НОВЫЕ ПОДХОДЫ К СИСТЕМЕ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ И К ПОРЯДКУ ИХ ФОРМИРОВАНИЯ*
Введение: в настоящее время в большинстве субъектах РФ полномочия по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав передаются органам местного самоуправления. Однако такой подход порождает замкнутость на муниципальном уровне всей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Цель — теоретико-прикладной анализ деятельности названных комиссий для определения наиболее эффективной модели формирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Методологическая основа: использование общенаучных (системно-структурный анализ и синтез) и частнонаучных (сравнительно-правовой, логико-юридический) методов познания, позволяющих раскрыть некоторые вопросы формирования и деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Результаты: анализ законодательства (федерального, регионального) и практики деятельности комиссии позволил сформулировать предложения по формированию системы комиссий, действующих на территории субъекта РФ, и выделить три группы субъектов профилактики антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защиты их прав. Выводы: предложена модель организации системы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, позволяющая сделать территориальные (межтерриториальные) комиссии «оком государства» в муниципальном образовании.
Ключевые слова: комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, порядок формирования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, субъекты профилактики антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защиты их прав.
© Аржанов Владимир Владимирович, 2023
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: sgua123@mail.ru © Arzhanov Vladimir Vladimirovich, 2023
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy)
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-01182 00686.
V.V. Arzhanov
NEW APPROACHES TO THE SYSTEM OF COMMISSIONS FOR JUVENILE AFFAIRS AND THE PROTECTION OF JUVENILE RIGHTS AND THE PROCEDURE FOR THEIR FORMATION
Background: currently, in most constituent entities of the Russian Federation, the authority to establish and organize the activities of commissions for juvenile affairs and protection of their rights are delegated to local self-government bodies. However, this approach causes the entire system of preventing child neglect and juvenile delinquency to be closed at the municipal level. Objective — theoretical and applied analysis of the activities of these commissions in order to determine the most effective model for the formation of commissions for minors and the protection of their rights. Methodology: general scientific (system-structural analysis and synthesis) and private scientific (comparative-legal, logical-legal) methods of cognition, allowing to reveal some issues of formation and activity of the commission on juvenile affairs and protection of their rights. Results: the analysis of legislation (federal and regional) and the practice of commission activity made it possible to formulate proposals for the formation of a system of commissions operating on the territory of a constituent entity of the Russian Federation and to identify three groups of subjects for the prevention of antisocial and unlawful behavior of minors and the protection of their rights. Conclusions: the model of organization of the system of commissions for juvenile affairs and protection of their rights is proposed, which allows making territorial (inter-territorial) commissions the "eye of the state" in a municipality.
Keywords: commission on juvenile affairs and protection of their rights, the procedure for the formation and operation of commissions on juvenile affairs and protection of their rights, subjects of prevention of antisocial and illegal behavior of minors and protection of their rights.
Ученые, изучающие систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, неоднократно указывали на недостатки в ее работе [1-5]. Однако реформирование названной системы невозможно без изменения порядка формирования и деятельности ее основного координирующего звена — комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДНиЗП, Комиссии), поэтому необходимо на теоретическом уровне осмыслить имеющийся опыт работы КДНиЗП различного уровня и предложить наиболее эффективную модель формирования как самой системы Комиссий, так и ее персонального состава.
Система комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
Федеральный закон от 24 июля 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»1 (далее — Федеральный закон от 24 июля 1999 г. № 120-ФЗ) и Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995 «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»2 (далее — Положение о КДНиЗП от 6 ноября 2013 г. № 995) предусматривают две модели организации системы Комиссий. Первая предполагает создание областной Комиссии и территориальных КДНиЗП высшим исполнительным органом государственной власти
1 См.: СЗ РФ. 1999. № 26, ст. 3177.
2 См.: Там же. 2013. № 45, ст. 5829.
субъекта РФ; вторая — передачу органам местного самоуправления полномочий по созданию муниципальных Комиссий.
Анализ регионального законодательства и данные опроса, проведенного Центром научно-методического обеспечения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Саратовской государственной юридической академии совместно с Министерством просвещения РФ, показывают, что в подавляющем большинстве регионов (96 %) формируются муниципальные Комиссии в соответствии с переданными на соответствующий уровень государственными полномочиями [6].
Однако такая модель порождает замкнутость органов (учреждений) системы профилактики на местном уровне. Как правило, председателем муниципальной КДНиЗП является заместитель главы местной администрации по социальным вопросам, а членами муниципальных Комиссий — руководители или сотрудники муниципальных учреждений, то есть подчиненные председателя Комиссии. Остальные члены КДНиЗП — это руководители (заместители руководителей) органов или учреждений, занимающихся вопросами опеки и попечительства, занятости, спорта и молодежной политики, а поскольку в большинстве регионов данные государственные полномочия передаются на местный уровень, названные члены Комиссии фактически являются подчиненными председателя Комиссии. Такой подход замыкает систему профилактики на муниципальном уровне, и если происходит инцидент, то в регион (республику или область) о нем не сообщается.
Необходимо отказаться от практики передачи данных полномочий органам местного самоуправления. Работой по профилактике безнадзорности и право-я нарушений несовершеннолетних на территории муниципального образования ? должны заниматься государственные структуры субъектов РФ. КДНиЗП, ра-3 ботающая на территории муниципального образования, и аппарат территори-| альных Комиссий должны подчиняться и отчитываться не заместителю главы I муниципальной администрации, а Комиссии субъекта РФ. Муниципальные | Комиссии должны стать территориальными и быть «оком государства» на му-I ниципальном уровне.
§ По нашему мнению, систему комиссий по делам несовершеннолетних и за-
ф
| щите их прав в субъекте РФ должны образовывать:
§ комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав субъекта РФ, осу-
ществляющая деятельность на территории субъекта РФ (Комиссия субъекта РФ); Ц территориальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав,
| осуществляющие деятельность на территории муниципальных образований в (территориальные Комиссии).
| При этом могут создаваться территориальные комиссии по делам несо-
§ вершеннолетних и защите их прав, действующие на территории нескольких I муниципальных образований, в случаях, установленных Правительством РФ | (межтерриториальные Комиссии).
| Порядок формирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите
их прав
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 24 июля 1999 г. № 120-ФЗ и п. 8 Положения о КДНиЗП от 6 ноября 2013 г. № 995 в состав Комиссии входят председатель, заместитель (заместители) председателя, ответственный секретарь и члены комиссии. В качестве последних выступают руководители (замести-84 тели руководителей) органов системы профилактики, а также представители
государственных (муниципальных) органов и учреждений, общественных объединений и религиозных конфессий, граждане, депутаты и заинтересованные лица, имеющие опыт работы с несовершеннолетними.
Имеющийся подход к формированию комиссии не позволяет систематизировать субъектов профилактики, охватить всех лиц, задействованных в данном процессе, а также определить особую роль КДНиЗП как координирующего органа.
Выделим три группы субъектов профилактики:
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, осуществляющие координацию деятельности субъектов профилактики антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защиты их прав;
субъекты, осуществляющие профилактику антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защиту их прав;
субъекты, оказывающие содействие профилактике антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защите их прав.
Субъектами, осуществляющими профилактику антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защиту их прав, должны быть: органы, осуществляющие управление в сфере образования, и организации, осуществляющие образовательную деятельность; органы, осуществляющие управление в сфере социальной защиты населения, и организации социального обслуживания; органы, осуществляющие управление в сфере здравоохранения, и медицинские организации; органы, осуществляющие управление в сфере занятости населения, и органы службы занятости; органы, осуществляющие управление в сфере молодежной политики; органы опеки и попечительства; органы местного самоуправления; органы внутренних дел; органы и учреждения уголовно-исполнительной системы.
Субъектами, осуществляющими профилактику антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защиту их прав, в порядке, установленном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, могут создаваться учреждения, осуществляющие отдельные функции по профилактике антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защите их прав.
Субъектами, оказывающими содействие профилактике антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защите их прав, являются Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации; Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в Российской Федерации; уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации; органы, осуществляющие управление в сфере культуры, и организации культуры; органы, осуществляющие управление в сфере физической культуры и спорта, туризма и туристской деятельности; органы и учреждения, осуществляющие деятельность в пределах своей компетенции, установленной законодательством РФ о профилактике антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защите их прав; граждане, общественные объединения и иные организации, оказывающие содействие субъектам, осуществляющим профилактику антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защиту их прав.
Предлагаемый подход позволит не только закрепить особый статус КДНиЗП, но и определить субъектов, которые в обязательном порядке должны входить в состав Комиссии. Так, членами КДНиЗП в обязательном порядке должны являться руководители (заместители руководителей) субъектов, осуществляющих профилактику антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защиту их прав. В состав Комиссии могут (необязательно) входить субъекты, оказывающие содействие в профилактике антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних.
Помимо состава Комиссии необходимо определиться с порядком ее формирования. В настоящее время Комиссии формируются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в зависимости от действующей в субъекте РФ модели. Однако при отказе от передачи полномочий на муниципальный уровень потребуется изменить и порядок формирования КДНиЗП, работающих на муниципальном уровне.
Если принять предложенную нами модель, то порядок формирования Комиссии субъекта РФ не изменится, она будет создаваться высшими должностными лицами субъекта.
Однако на федеральном уровне потребуется закрепить правовой статус председателя Комиссии субъекта РФ. Такая потребность вызвана природой управления и необходимостью выстраивания субординации между членами Комиссии [7-10]. В соответствии с законодательством членами Комиссии субъекта РФ являются руководители (заместители руководителей) органов системы профилактики регионального уровня (начальник областной полиции, министры образования я и здравоохранения, руководитель уголовно-исполнительной системы и т.д.). Председатель КДНиЗП должен корректировать их деятельность, поэтому его правовой статус должен быть выше, чем у членов Комиссии. В связи с этим не-% обходимо на федеральном уровне закрепить, что председателем Комиссии должно I быть лицо, возглавляющее высший исполнительный орган субъекта Российской
1 Федерации, либо его заместитель.
го
| Предложенная нами модель предполагает только один порядок формирования
| территориальных (межтерриториальных) Комиссий, в соответствии с которым
| они должны создаваться высшими исполнительными органами субъектов РФ.
2 Однако типичной проблемой такого порядка создания территориальных органов ° является их «оптимизация», то есть объединение нескольких территориальных « органов и создание межтерриториальной структуры, действующей на территории | нескольких муниципальных образований. Подобный подход к формированию | территориальных КДНиЗП недопустим, так как они занимаются индивидуаль-° ной профилактической работой и работой с семьями, находящимися в социально
0
° опасном положении, что подразумевает индивидуальный подход и максималь-
го
¿3 ную приближенность Комиссий к несовершеннолетним и их семьям. Следует
1 подчеркнуть, что создание межтерриториальных Комиссий возможно только ¿8 в случаях, установленных Правительством РФ.
Еще одной типичной проблемой при формировании территориальных органов является назначение на места лиц, не связанных с муниципальным образованием, что также приводит к негативным последствиям. Поэтому следует закрепить в федеральном законодательстве, что данный уровень Комиссий формируется высшими исполнительными органами субъектов РФ по представлению предсе-
86
дателя областной Комиссии на основании предложения главы муниципального
образования (глав муниципальных образований), в границах которого (которых) осуществляется деятельность территориальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Затронутые проблемы и предложенные пути их преодоления рассматриваются в рамках реформирования системы защиты прав несовершеннолетних и профилактики их антиобщественного и противоправного поведения. Это реформирование должно начинаться с теоретического осмысления системы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и порядка их формирования. Выстраивание эффективной работы основного координирующего элемента данной системы станет адекватным ответом на новые вызовы, стоящие перед всей системой профилактики антиобщественного и противоправного поведения несовершеннолетних и защиты их прав.
Библиографический список
1. Воробьева Д.С. Конституционно-правовая защита детства — одно из направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4. С. 146-148.
2. Зайкова С.Н., Архипова Е.С. Правовые основы взаимодействия уполномоченных органов по проведению профилактической работы с несовершеннолетними, употребляющими наркотические средства без назначения врача // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2022. № 5. С. 132-141.
3. Смагина Т.А., Герасимова Т.А. К вопросу об административно-правовом статусе несовершеннолетних волонтеров // Актуальные вопросы теории и практики реализации публичной власти: сб. науч. тр. по матер. IV Ежегодных Саратовских административно-правовых чтений. Саратов: Изд-во Саратов. гос. юрид. акад., 2018. С. 66-69.
4. Ильгова Е.В., Борисова В.Ф., Спесивов Н.В. Проблемы правового регулирования участия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в рассмотрении судами дел, связанных с пребыванием несовершеннолетнего в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа // Правовая политика и правовая жизнь. 2020. № 4. С. 60-66.
5. Смагина Т.А., Ковалева Н.Н. Классификация информационных технологий, используемых в работе системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Правовая политика и правовая жизнь. 2020. № 1. С. 117-124.
6. Аржанов В.В. Вопросы формирования и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: результаты социологического опроса // Правовая политика и правовая жизнь. 2022. № 3. С. 171-176.
7. Дехтярь И.Н. Понятие и сущность административного процесса // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 6. С. 85-89.
8. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для бакалавров. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. А.В. Колесникова. М.: Дашков и К°; IPR MEDIA, 2013. 424 с.
9. Административное право Российской Федерации: учебник для студентов и преподавателей высших учебных заведений Приволжского федерального округа, реализующих образовательные программы по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр») / под ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 358 с.
10. Сморчкова Л.Н. К вопросу о научных основах государственного управления и их взаимосвязи с наукой административного права // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. № 1. С. 84-92.
References
1. Vorobyova D.S. Constitutional and Legal Protection of Childhood - One of the Directions of Ensuring National Security of the Russian Federation // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2014. No. 4. P. 146-148.
2. Zaikova S.N., Arkhipova E.S. Legal Bases of Interaction of Authorized Bodies for Carrying Out Preventive Work with Minors Using Narcotic Drugs Without a Doctor's Appointment // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2022. No. 5. P. 132-141.
3. Smagina T.A., Gerasimova T.A. On the Issue of the Administrative and Legal Status of Underage Volunteers // Actual Issues of Theory and Practice of the Implementation of Public Power: a collection of scientific works based on the materials of the IV Annual Saratov Administrative and Legal readings. Saratov State Law Academy. 2018. P. 66-69.
4. Ilgova E.V., Borisova V.F., Spesivov N.V. Problems of Legal Regulation of the Participation of Commissions for Minors and the Protection of Their Rights in the Consideration by Courts Cases Related to the Stay of a Minor in Special Educational Institution of a Closed Type // Legal policy and legal life. 2020. No. 4. P. 60-66
5. Smagina T.A., Kovaleva N.N. Classification of Information Technologies Used in the Work of the System of Prevention of Neglect and Juvenile Delinquency // Legal policy and legal life. 2020. No. 1. P. 117-124.
6. Arzhanov V.V. Questions of Formation and Organization of Activity of Commissions on Juvenile Affairs and Protection of Their Rights: Results of a Sociological Survey // Legal policy and legal life. 2022. No. 3. P. 171-176.
7. Dekhtyar I.N. The Concept and Essence of the Administrative Process // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2016. No. 6. P. 85-89.
8. Municipal Law of the Russian Federation : textbook for bachelors. 2nd ed., revised. and suppl. / edited by A.V. Kolesnikov. M.: Publishing and Trading Corporation "Dashkov
K and K", Publishing Center IPR MEDIA, 2013. 424 p.
0
? 9. Administrative Law of the Russian Federation : textbook for students and teachers
B of higher educational institutions of the Volga Federal District implementing educational
™ programs in the field of training 030900 "Jurisprudence" (qualification (degree) "bach-
| elor") / edited by A.Y. Sokolov. M.: Publishing house: Legal Publishing house "Norm",
1 INFRA-M, 2016. 358 p .
0 ' JT
f 10. Smorchkova L.N. On the Question of the Scientific Foundations of Public Admin-
>§ istration and Their Relationship with the Science of Administrative Law // Legal policy
| and legal life. 2021. No. 1. P. 84-92.
s
s a
2 5 S
0
1 i
ai
CQ U
a
о *
и CQ О ira a
и a
CO
