Правовой статус и полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на этапе исполнения актов, вынесенных ими и судами Текст научной статьи по специальности «Право»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

DOI 10.24412/2227-7315-2021-1-56-63 УДК 342.95

Н.В. Спесивов, К.С. Морковская

ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ НА ЭТАПЕ ИСПОЛНЕНИЯ АКТОВ, ВЫНЕСЕННЫХ ИМИ И СУДАМИ*

Введение: одной из основных задач системы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДНиЗП) является защита прав и законных интересов несовершеннолетних на всей территории РФ. К полномочиям КДНиЗП отнесена возможность обращения с определенными ходатайствами и материалами в суд, а также участия в процессах. Характер таких обращений и необходимость привлечения в качестве участника должны устанавливать процессуальный статус КДНиЗП. Адекватное определение объема полномочий является одной из гарантий эффективного осуществления КДНиЗП своих функций как в суде, так и на этапе исполнения вынесенных актов. Цель: изучение правового статуса и полномочий комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на этапе исполнения вынесенных ими и судами актов для формирования представления о необходимом объеме прав и обязанностей субъекта в зависимости от правового положения. Правовой статус КДНиЗП с учетом правовой природы достаточно специфичен, что обуславливает различие правового положения в зависимости от того, с кем КДНиЗП во взаимодействии осуществляет свои полномочия. Сама позиция законодателя по закреплению полномочий КДНиЗП представляет не самый удачный вариант — перечисление разрозненных полномочий, что затрудняет работу правоприменителя. Методологическая основа: общие положения науки гражданского права, конституционного, гражданско-процессуального, административно-процессуального и уголовно-процессуального права. В исследовании использовались следующие методы научного познания: межотраслевой, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, исторический методы. Результаты: выделены частные проблемы, возникающие у КДНиЗП в процессе их деятельности: недостаточная ясность в вопросе координации

© Спесивов Никита Владимирович, 2021

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного процесса (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: nikita_spesivov@bk.ru © Морковская Кристина Сергеевна, 2021

Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского процесса (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kristink-m@yandex.ru

© Spesivov Nikita Vladimirovich, 2021

Candidate of law, associate Professor, associate Professor, Criminal procedure department (Saratov State Law Academy)

© Morkovskaya Kristina Sergeevna, 2021

Candidate of law, senior lecturer, Civil procedure department (Saratov State Law Academy)

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-01156 00686.

деятельности субъектов профилактики, отсутствие законодательного закрепления понятия и форм координационной деятельности комиссий, равно как и четкого механизма реализации данного полномочия, и др. Выводы: выявлено, что законодательно не определены понятие и формы координационной деятельности комиссий, отсутствуют четкие механизмы реализации данного полномочия; отсутствует законодательная обязанность создания штатного аппарата, обеспечивающего деятельность комиссий; отсутствует какой-либо порядок исполнения принудительных мер воспитательного воздействия в целом или контроля за их исполнением (как часть указанного порядка). Видится целесообразной конкретизация полномочий, включая управленческий и контрольный инструментарии, а также группировка полномочий в зависимости от субъекта взаимодействия.

Ключевые слова: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, КДНиЗП, правовой статус, трансформация статуса, исполнение.

N.V. Spesivov, K.S. Morkovskaya

LEGAL STATUS AND POWERS OF COMMISSIONS ON MINORS' AFFAIRS AND PROTECTION OF THEIR RIGHTS AT THE STAGE OF EXECUTION OF ACTS, ISSUED BY THEM AND BY THE COURTS

Background: оne of the main tasks of the commissions for the affairs of minors and the protection of their rights (СAMaPR) is to protect the rights and legitimate interests of minors throughout Russia. The powers of the СAMaPR include the possibility of filing petitions and materials to a court, as well as participating in proceedings. The nature of such appeals and the need to involve as a participant should establish the procedural status of the СAMaPR. Adequate definition of the scope of powers is one of the guarantees of the effective implementation of the СAMaPR of its functions both in court and at the stage of execution of the issued acts. The legal status of the СAMaPR, taking into account the legal nature, is quite specific, which causes a difference in the legal status depending on the fact who the СAMaPR exercises its powers in cooperation with. The very position of the legislator on consolidating the powers of the СAMaPR is not the most successful option - the listing of disparate powers, which complicates the work of the law enforcement officer. Objective: to research the legal status and powers of commissions on minors' affairs and provide protection of their rights at the stage of execution of acts issued by them and the courts in order to form the concept of the required scope of rights and obligations of the subject, depending on the legal status. Methodology: general provisions of the civil law, constitutional, civil procedural, administrative procedural and criminal procedural law. The following methods of scientific knowledge: intersectoral, method of ascent from the abstract to the concrete, comparative legal, historical method were used in the research. Results: the particular problems arising in the СAMaPR in the course of its activities are highlighted: insufficient clarity in the issue of coordination of the activities of prevention subjects, the lack of legislative consolidation of the concept and forms of coordination activities of the commissions, as well as a clear mechanism for the implementation of this authority, etc. Conclusions: it was revealed that the concept and forms of coordination activities of the commissions are not legally defined, there are no clear mechanisms for the implementation of this authority; there is no legislative obligation to create a staff apparatus to ensure the activities of the commissions; there is no procedure for the execution of compulsory measures of educational influence in general or control over their execution (as part of the specified procedure); and etc. It seems expedient to specify powers, including managerial and control instruments, as well as grouping powers depending on the subject of interaction.

Key-words: commissions for the affairs of minors and the protection of their rights, minors, legal status, transformation of status, execution.

Важнейшим элементом профилактики антиобщественного поведения несовершеннолетних выступает существующая в России система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДНиЗП), которая представлена единой двухуровневой иерархической структурой. В нее входят комиссии, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и осуществляющие деятельность на территории субъектов Российской Федерации, а также муниципальные (территориальные) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Следует согласиться с Е.В. Ильговой, которая считает, что на сегодняшний день место и роль комиссий в системе субъектов профилактической деятельности существенно недооценивается, равно как и серьезного совершенствования требует правовое обеспечение организации деятельности КДНиЗП в Российской Федерации [1, с. 19]. Не умаляя существенность проблемы неопределенности их правового статуса, стоит особо отметить и отсутствие четкого правового механизма осуществления полномочий КДНиЗП на этапе исполнения вынесенных ими и судами актов.

По своей правовой природе КДНиЗП является коллегиальным органом, объединением лиц, созданным распорядительным актом органа исполнительной власти субъекта РФ либо органом местного самоуправления. Правовой статус такого коллегиального органа в силу этого довольно специфичен, поскольку он не является органом государственной власти, однако от имени государства рассматривает дела об административных правонарушениях и выносит по ним юридически значимые решения.

Согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — Закон № 120-ФЗ) в одних случаях профилактическая работа ведется по инициативе и по решению иных учреждений системы профилактики, в других — согласно постановлениям и поручениям комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако не всегда такие решения комиссии исполняются, причем причиной этого, на наш взгляд, является не столько отсутствие административной ответственности за неисполнение их на федеральном уровне (поскольку в некоторых регионах России она все же предусмотрена законодательством субъекта), а отсутствие организационно-управленческих, кадровых и финансовых возможностей и ресурсов.

Говоря о полномочиях КДНиЗП, отметим, что законодатель их только перечисляет, не группируя и не систематизируя. Такая разрозненность не может положительно сказываться на правоприменении.

Так, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП) могут осуществлять свои полномочия во взаимодействии со следующими сторонами:

несовершеннолетними и их родителями (законными представителями) (п. 4 ч. 2 ст. 11 Закона № 120-ФЗ :«обеспечивают оказание помощи в бытовом устройстве»; п. 5 ч. 2 ст. 11 Закона № 120-ФЗ);

судом (п. 2 ч. 2 ст. 11 Закона № 120-ФЗ: «подготавливают совместно с соответствующими органами или учреждениями материалы, представляемые в суд»);

организациями, осуществляющими образовательную деятельность (п. 3 ч. 2 ст. 11 Закона № 120-ФЗ);

органами государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления (п. 6 ч. 2 ст. 11 Закона № 120-ФЗ);

органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ч. 3 ст. 11 Закона № 120-ФЗ);

иными органами и организациями в рамках осуществления полномочий, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (п. 7 ч. 2 ст. 11 Закона № 120-ФЗ).

Также в п. 1 ч. 2 ст. 11 Закона № 120-ФЗ предусмотрено общее полномочие, которое комиссии могут выполнять, вступая в отношения с любым из вышеперечисленных субъектов.

Правовое положение, которое занимает КДНиЗП в зависимости от контрагента, будет существенно различаться. Однако законодательством не предусмотрена подробная регламентация прав и обязанностей не только в отношении конкретного полномочия, но даже применительно к группе контрагентов.

Так, например, принимая решение о необходимости проведения конкретной профилактической работы в отношении несовершеннолетнего или его семьи, комиссия дает поручение провести ее определенным учреждениям. Однако зачастую в поручении не содержится указания на конкретную работу или услугу, необходимые в том или ином случае. При этом нет каких-то утвержденных четких методик проведения таких работ, отсутствуют конкретные правовые инструменты их реализации и четкие результаты, которых нужно достичь по их итогам. Каких-либо управленческих инструментариев выбора формы такой работы либо обоснования ее актуальности практически не имеется.

Все это обусловливает необходимость создания универсального механизма е планирования, организации и контроля профилактической деятельности. По и нашему мнению, индивидуальную профилактическую работу следует оформ- а лять постановлением КДНиЗП о соответствующей программе, которая содер- о жала бы комплекс мероприятий по индивидуальной профилактической работе К с указанием конкретных сроков, задач, исполнителей (назначением куратора о

с

несовершеннолетнего) и ожидаемых результатов. а

Также закон не содержит норм о подчиненности и ведомственном контроле в

н

комиссий, создаваемых высшими исполнительными органами власти субъекта но РФ, по отношению к муниципальным комиссиям. ю

Т5

В целях повышения качества исполнения решений считаем целесообразным |

наделение вышестоящих комиссий полномочиями по ведомственному контролю К

в отношении нижестоящих по аналогии с системой судебного контроля, когда а

вышестоящие инстанции проверяют законность и обоснованность решений |

принятых нижестоящими судами, но только в установленных законопроектом ии

пределах рассмотрения. Что касается Правительственной комиссии РФ, то для №

нее необходимо предусмотреть возможность давать нижестоящим комиссиям 11

разъяснения по вопросам правоприменительной практики в целях обеспечения )

единообразного применения законодательства Российской Федерации в рас- 1 сматриваемой сфере.

Определенной проблемой, сказывающейся на исполнении решений КДНиЗП, является недостаточная ясность в вопросе координации деятельности субъектов профилактики. Так, Закон № 120-ФЗ обязывает органы и учреждения системы профилактики незамедлительно информировать органы прокуратуры, комиссию, органы опеки и попечительства, органы управления социальной защиты 59

населения, органы внутренних дел и других об одних и тех же обстоятельствах, связанных с несовершеннолетним. В свою очередь, это приводит к дублированию реагирования на поступившую информацию и снижению эффективности работы.

Кроме того, законодательно не определены понятие и формы координационной деятельности комиссий, отсутствуют четкие механизмы реализации данного полномочия. Однако при наличии законодательного закрепления обязательности исполнения решений комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав субъектами системы профилактики отсутствует юридическая ответственность за неисполнение указанных решений.

Затруднительным видится не просто исполнение решений самих комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, но и приведение в исполнение постановлений о привлечении к административной ответственности (часто — назначение штрафов) уже в рамках принудительного исполнения [2, с. 133-137]. Связано это с социальным неблагополучием привлеченных лиц, выражающимся в отсутствии работы или ведении аморального образа жизни. Следовательно, такие административные штрафы не достигают цели административного наказания. Одним из средств повышения эффективности исполнительного производства как раз может служить установление таких видов наказания, которые реально могут быть исполнены, при условии, что посредством такой замены будет достигнуто назначение наказания за конкретное противоправное деяние [3, с. 28-30].

Одним из полномочий комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав является внесение постановлений об устранении причин и условий, способствующих антиобщественному и противоправному поведению. Конкретных же сроков исполнения таких постановлений и ответственности за их неисполнение законодательно не предусмотрено. Думается, что полномочиями по привлечению к административной ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, а также не исполнивших постановления, должен быть наделен прокурор.

Проблемой, серьезно затрудняющей обеспечение исполнения решений комиссий и вытекающей из их коллегиальной природы, является отсутствие законодательной обязанности создания штатного аппарата, обеспечивающего деятельность комиссий. Зачастую отделы или иные структурные подразделения создаются в составе исполнительных органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, однако это является правом, но не обязанностью таких органов. Полномочия по обеспечению деятельности комиссий могут перекладываться на сотрудников, в чьи основные должностные обязанности это не входит. Кроме того, из-за отсутствия требований к квалификации сотрудников, обеспечивающих деятельность комиссий, страдает и качество подготовки документов.

Перед комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав ставится множество задач, которые разрешаются посредством различных механизмов. Одних из наиболее эффективных можно назвать осуществление полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях по соответствующим статьям (ст. 5.35, 5.36, 6.10, 6.23, 20.22 КоАП РФ). При этом реализация указанного полномочия занимает практически все время деятельности комиссии, а это недопустимо. Подробная регламентация любого процесса/механизма должна способствовать четкой и быстрой работе.

Очевидна необходимость установления единого процессуального порядка рассмотрения материалов, не связанных с делами об административных правонарушениях, и закрепления мер воздействия и порядка их применения к несовершеннолетним или их родителям, законным представителям, например, административным регламентом, но на федеральном уровне.

В спорах о том, кому должны быть подведомственны дела несовершеннолетних, следует руководствоваться позицией Верховного Суда РФ, согласно которой большинство дел должны оставаться в подведомственности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, но некоторые вопросы, такие как помещение несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого или открытого типа (далее — СУВУЗТ или СУВУОТ), центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей (далее — ЦВСНП), рассматриваются судами1.

Федеральный закон № 120-ФЗ предусматривает полномочия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в части подготовки совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа. В свою очередь, одной из категорий несовершеннолетних, с которыми проводится индивидуальная профилактическая работа, являются несовершеннолетние, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях. Однако данное полномочие по подготовке совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с отбыванием осужденными несовершеннолетними наказания в воспитательных колониях по приговору суда, Федеральным законом № 120-ФЗ не предусмотрено.

Неполнота правового регулирования Федерального закона № 120-ФЗ приводит к тому, что полномочия комиссии по защите и восстановлению прав и законных интересов в отношении осужденных несовершеннолетних на практике не реализуется.

Другая проблема правоприменения связана с исполнением принудительных мер воспитательного воздействия, назначаемых по решению суда к несовершеннолетним, освобожденным от уголовной ответственности. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 1 февраля 2011 г. № 1 «О судебной практике применения законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних» суды возлагают контроль за исполнением принудительных мер воспитательного воздействия, назначенных в соответствии со ст. 90 УК РФ, на комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав. Несмотря на то, что прокуратура настаивает на исполнении постановления суда комиссией, какого-либо порядка исполнения принудительных мер воспитательного воздействия в целом или контроля за их исполнением (как часть указанного порядка) законодательно не предусмотрено [4, с. 155]. Как мы уже указывали выше, комиссии не располагают необходимым ресурсом, при помощи которого возможно было бы осуществлять данные полномочия. Поскольку комиссия является коллегиальным органом, выходом из сложившейся ситуации может быть только поручение выполнения соответствующих контрольных или

1 См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ. № 1 (2018). Официальный сайт Верховного суда РФ. URL: https://vsrf.ru/documents/practice/2659l/ (дата обращения: 12.12.2020).

индивидульно-профилактических мероприятий субъектам системы профилактики либо членам комиссии, обладающим такими возможностями и наделенным соответствующими полномочиями в силу федерального законодательства (органам внутренних дел, уголовно-исполнительной системы и др.).

Таким образом, правовое положение которое занимает КДНиЗП в зависимости от того, с кем во взаимодействии она осуществляет свои полномочия, может изменяться. Регламентация прав и обязанностей не только в отношении конкретного действия, но и применительно к группе контрагентов может положительно сказаться на компетенции комиссии, ее дальнейшей работе.

Переходя к выявленным частным проблемам, отметим следующее: в целях повышения качества исполнения решений целесообразно наделить вышестоящие КДНиЗП полномочиями по ведомственному контролю в отношении нижестоящих комиссии по аналогии с системой судебного контроля;

полномочиями по привлечению к административной ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, а также не исполнивших постановления должен быть наделен прокурор;

необходимо установление единого процессуального порядка рассмотрения материалов, не связанных с делами об административных правонарушениях, и закрепление мер воздействия и порядка их применения к несовершеннолетним или их родителям (законным представителям) например, административным регламентом, но на федеральном уровне;

одним из средств повышения эффективности исполнительного производства в контексте исполнения административных наказаний несовершеннолетних, и их родителей (законных представителей) — может служить установление таких видов наказания, которые реально могут быть исполнены (при условии, что посредством такой замены будет достигнуто назначение наказания за конкретное противоправное деяние);

для реализации полномочий по защите и восстановлению прав и законных интересов в отношении осужденных несовершеннолетних поручить выполнение соответствующих контрольных или индивидуально-профилактических мероприятий субъектам системы профилактики либо членам комиссии, обладающим такими возможностями и наделенным соответствующими полномочиями в силу федерального законодательства (органам внутренних дел, уголовно-исполнительной системы и др.).

Библиографический список

1. Ильгова Е.В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. 2009. № 5. С. 19-25.

2. Банщикова С.Л., Агеева А.В. Некоторые особенности обжалования, опротестования и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях родителей несовершеннолетних (лиц, их заменяющих) // Современное право. 2014. № 4. С. 133-137.

3. Морковская К.С. Социально ориентированные меры принудительного исполнения // Конституционные основы гражданского судопроизводства: история, современное состояние и пути совершенствования: сборник статей по материалам IV Международной научно-практической конференции студентов, магистрантов и аспирантов. Саратов, 2013. С. 28-30.

4. Карнозова Л.М. Пути формирования в России дружественного к ребенку правосудия: кодификация законодательства и социально-педагогическая инфраструктура // Труды Института государства и права РАН. № 4. 2016. С. 150-172.

References

1. Ilgova E.V. Problems of Legal Regulation of the Organization and Activities of Commissions for Minors and the Protection of Their Rights in the Russian Federation // Issues of juvenile justice. 2009. No. 5. P. 19-25.

2. Banshchikova S.L., Ageeva A.V. Some Features of Appeal, Protest and Execution of Decisions in Cases of Administrative Offenses of Parents of Minors (Persons Replacing Them) // Modern Law. 2014. No. 4. Р. 133-137.

3. Morkovskaya K.S. Socially Oriented Enforcement Measures // Constitutional Foundations of Civil Proceedings: History, Current State and Ways of Improvement: collection of articles. Art. by mater. IV International scientific-practical conference of students, undergraduates and graduate students - Saratov, 2013. Р. 28-30.

4. Karnozova L.M. Ways of Forming Child-Friendly Justice in Russia: Codification of Legislation and Social-Pedagogical Infrastructure // Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. No. 4. 2016. P. 150-172.

от

Ф

П

T3

0) —

О го

о *

о

Se

О

п g

ÛJ

тз

0 —I

го П>

1

1 О Se

5

тз s Д

s

X ф

о

X

о

Se а ж ш Д

Ф §

s s

№

ю

3 )

2