CC BY
534
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О.Ю. Таибова*
ПРАВОВОЙ СТАТУС КОМИССИИ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Аннотация. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав занимают особое место среди субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Можно сделать вполне обоснованный вывод о государственной природе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, их принадлежности к исполнительной власти. Правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемых в субъектах РФ и на территории органов местного самоуправления, следует определять как статус федеральных территориальных органов Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Это потребует детальной регламентации в федеральном законе порядка образования и деятельности, прав и обязанностей указанных комиссий. В федеральном законе, безусловно, должен быть решён вопрос о финансировании и материальном обеспечении комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав деятельности всех уровней. С целью постоянного повышения уровня образования работников комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав необходимо разработать и регламентировать обязательность реализации путей информационной осведомлённости. Поэтому к кадрам комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав должны предъявляться самые высокие требования, связанные со знанием как правовых вопросов ответственности несовершеннолетних, так и возрастной психологии отклоняющегося поведения. Следует также определить компетенцию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав каждого уровня, их права и обязанности и формы деятельности. Нерешённость кадровых вопросов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, дефекты в организации её деятельности, приводящие к поспешному, а порой и некомпетентному разрешению конкретных дел о правонарушениях, не согласуются с её полномочиями по применению к правонарушителям мер государственного принуждения. В федеральном законе необходимо также изложить порядок рассмотрения материалов (дел) КДН и ЗП. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав всех трёх уровней составляют единую систему, следовательно, решения, принимаемые по рассматриваемым материалам, в том числе по делам об административных правонарушениях, районными (городскими), районными в городах комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию. На практике комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав не являются в полной мере координирующим органом, а лишь выполняют функцию контроля.Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав должна стать действенной и наиболее эффективной на практике, в этих целях необходимо введение штатных инспекторов. Это возможно только тогда, когда будет принят в Государственной Думе Федерального Собрания РФ федеральный закон, регламентирующий деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Без прочной совре-
© Таибова О.Ю., 2015
* Таибова Оксана Юркиновна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного и финансового права Ивановского государственного университета. [taibovao@mail.ru]
153022, Россия, г. Иваново, Ивановская обл., ул. Ермака, д. 39.
менной законодательной основы успешная деятельность вряд ли возможна. Таким образом, назрела крайняя необходимость в принятии федерального закона, регламентирующего деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в новых условиях, в том числе регламентирующего исполнение ими государственных полномочий по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики. Необходимость укрепления правового статуса и роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации тоже очевидна. Для этого следует разработать и принять нормативные правовые акты, регламентирующие не только порядок образования и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, но и их кадрового обеспечения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Ключевые слова: комиссия, защита, несовершеннолетние, правовой статус, Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления, профилактика, безнадзорность, правонарушение.
Защита прав несовершеннолетних безусловно требует особого внимания. Обязанность обеспечивать защиту прав и законных интересов детей возложена также и на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДН и ЗП). Как правило, КДН и ЗП действуют на региональном уровне и на муниципальном. Практика показывает, что возникает немало сложных проблем в организации и деятельности КДН и ЗП. Более того, статус КДН и ЗП в настоящее время регулируется только законами субъектов РФ. Региональным законодательством правовой статус КДН и ЗП устанавливается обычно как статус постоянно действующего координирующего органа государственной системы защиты прав несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений на территории соответствующего субъекта.
Правовой статус КДН и ЗП отчасти определён в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ1. В соответствии с указанным Федеральным законом в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы, осуществляющие управление в сфере образования, органы опеки и попечительства, по делам молодёжи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, внутренних дел, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также учреждения уголовно-исполнительной системы (следственные изоляторы, воспитательные колонии и уголовно-исполнительные инспекции).
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ на первое место в системе субъектов профилактики поставил КДН и ЗП, поскольку именно они являют-
1 Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3177; 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 7000.
ся органом, координирующим и контролирующим деятельность всех других органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Необходимо выделить два важных момента в указанном Федеральном законе, направленных на повышение роли КДН и ЗП. Во-первых, комиссии по делам несовершеннолетних были переименованы в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Во-вторых, КДН и ЗП возглавляют систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обязаны незамедлительно информировать КДН и ЗП о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
КДН и ЗП в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ и другими федеральными актами исполняют государственные полномочия: осуществляют административную юрисдикцию, а также призваны быть координирующим, системообразующим органом всей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Таким образом, КДН и ЗП занимают особое место среди субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Одним из недостатков Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ было то, что он не закрепил действующую трёхуровневую систему КДН и ЗП, причём отменяя с 1 января 2005 г. порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних органами местного самоуправления, федеральным законодателем
не было предложено нового порядка образования КДН и ЗП.
В настоящее время в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ Постановлением Правительства РФ от 06 ноября 2013 г. № 995 утверждено Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, в котором закреплено, что систему комиссий субъектов РФ составляют комиссии, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и осуществляющие деятельность на территории субъектов РФ, и комиссии, созданные органами местного самоуправления и осуществляющие деятельность на территории муниципального образования субъектов РФ, — районные (городские), районные комиссии в городах2. Однако в указанном Постановлении Правительства РФ от 06 ноября 2013 г. № 995, как и в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ, по-прежнему не упоминается Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав3.
Как известно, во многих субъектах РФ приняты законы, определяющие статус КДН и ЗП. Такой закон есть и в Ивановской области, определяющий, в том числе, и порядок деятельности КДН и ЗП. Согласно статье 4 Закона Ивановской области от 09 января 2007 г. № 1-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ивановской области» систему КДН и ЗП в Ивановской области составляют: 1) комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Ивановской области; 2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные в муниципальных районах и городских округах Ивановской области4.
Необходимо иметь в виду, что КоАП РФ предусматривает три вида КДН и ЗП муниципального уровня: районные, городские, районные в городах. Они функционируют соответственно при районных, городских, районных в городах администрациях, которые являются исполнительными органами местного самоуправления. КоАП РФ рассматривает их в качестве коллегиальных органов административной юрисдикции. В части 1 ст. 23.2 КоАП РФ указано, что районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совер-
2 Постановление Правительства РФ от 06 ноября 2013 г. № 995 «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 45. Ст. 5829.
3 Постановление Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2093; 2012. № 25. Ст. 3391.
4 Закон Ивановской области от 09 января 2007 г. № 1-ОЗ
«О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их
прав в Ивановской области» // Собрание законодательства Ивановской области. 2007. № 10 (330); 2013. № 49 (668).
шённых несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35, 5.36, 6.10, 6.23, 20.22 КоАП РФ5.
Следует отметить, что до настоящего момента не принят федеральный закон, регламентирующий деятельность КДН и ЗП в новых условиях. Кроме того, неоправданно изменены механизмы функционирования КДН и ЗП, субъектов системы профилактики, нарушена целостность системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Эти пробелы приводят в конечном итоге к тому, что оказавшийся под угрозой ребёнок может остаться незащищённым.
В то же время важно отметить, что действовавшее до недавнего времени Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г., фактически утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 06 ноября 2013 г. № 995, утвердившего Примерное положение о КДН и ЗП. В некоторых муниципальных образованиях для работы с подростками используется порой только КоАП РФ и сложившаяся практика разрешения дел, что является очередным наглядным примером отсутствия чёткого механизма реализации прав ребенка.
Проект Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» № 98105170-2 был принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ ещё 18 июня 1999 г., но впоследствии работа над законопроектом была прекращена, до сих пор не принят указанный федеральный закон.
Во-первых, принятие Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» направлены на реализацию положений ч. 2 ст. 7 и ст. 38 Конституции РФ, согласно которым государство обязано обеспечивать поддержку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства6.
Во-вторых, необходимость в федеральном законе продиктована законодательной неопределённостью правовой природы КДН и ЗП. Статья 10 Конституции РФ, реализуя принцип разделения единой государственной власти, предусматривает создание каждой ветвью власти своих самостоятельных органов. Правовой статус органов власти следует рассматривать с позиций их конституционной сущности (конституционно-правовой аспект) и функционального предназначения (административно-правовой аспект).
5 Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ «Кодекс РФ об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2013. № 51. Ст. 6695.
6 Конституция РФ принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237; Собрание законодательства РФ. 2014. № 9. Ст. 851.
Примечательны точки зрения отдельных авторов. Так, Ю.А. Черёмухина справедливо отмечает, что в конституционном смысле (ст. 10 и 11 Конституции РФ) органы власти — это политические учреждения, занимающие строго определённое место в системе государственной власти в соответствии со способом её осуществления и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами.
С позиции функционального предназначения комиссии по делам несовершеннолетних с момента создания Декретом Совета Народных Комиссаров от 14 января 1918 г. призваны осуществлять меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также содействовать несовершеннолетним в реализации и защите их прав. По сути, эти комиссии являются органами исполнительной власти, то есть управленческой структурой, обладающей государственно-властными полномочиями по реализации исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией. Именно на органы исполнительной власти ст. 114 Конституции РФ возлагает осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью7. Ввиду серьёзности и единства координирующей функции КДН и ЗП представляется нецелесообразным её рассредоточение между органами различной правовой природы.
Е.В. Ильгова считает, что по своей природе комиссии не являются ни органами государственной власти, ни органами общественности, делая акцент на их двойственной природе. В целом комиссии нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти. Комиссии — специальные публичные образования, наделённые властными полномочиями, но данные полномочия не выходят за рамки системы профилактики. Следовательно, комиссию можно назвать органом, но не органом власти, а органом системы профилактики, который необходим для обеспечения жизнеспособности данной системы, для организации процессов, направленных на решение поставленных перед системой задач8.
При рассмотрении вопроса о правовой природе КДН и ЗП затрагиваются такие проблемы науки конституционного и административного права, как понятия государственного органа и общественной организации, отличие одного от другого, а также формы и методы деятельности соответствующих органов. В связи с этим важно исходить из определений государственного органа и общественной организации, установить их основные отличитель-
7 Черёмухина Ю.А. Основы организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Законность. 2004. № 2. С. 34-35.
8 Ильгова Е.В. Проблемы правового регулирования ор-
ганизации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Законность. 2007. № 5. С. 56.
ные черты, после чего проанализировать правовое положение КДН и ЗП различных уровней.
Понятиям государства (государственного органа) и, в частности, органа исполнительной власти (государственного управления) посвящено много трудов различных отраслей права. Вместе с тем такое понятие, как орган государственного управления в юридической литературе остаётся до сих пор спорным.
Исполнительно-распорядительная деятельность комиссии проявляется в ходе реализации их компетенции. Эта деятельность направлена на исполнение поставленных перед ними задач государства, изложенных в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления9.
Основными задачами системы КДН и ЗП являются: обеспечение единого государственного подхода к решению проблем профилактики и безнадзорности правонарушений несовершеннолетних; защиты их прав и законных интересов на всей территории РФ. Реализуя данные задачи, КДН и ЗП несомненно оказывают управленческое воздействие на различные сферы государственного управления, осуществляя межотраслевую координацию. Можно считать, что сложившаяся система КДН и ЗП, реализуя межотраслевую координацию, выступает как субъект управления.
При этом объектом управления, как в социальной, так и в административно-политической сферах, является деятельность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности правонарушений несовершеннолетних: осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних. В деятельности КДН и ЗП присутствуют все общие функции управления, начиная с прогнозирования и заканчивая контролем.
Ещё одним признаком, характеризующим КДН и ЗП как орган исполнительной власти, являются широкие, как уже было отмечено, государственно-властные полномочия: на осуществление мер, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, по координации деятельности органов, и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; организации контроля за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы про-
9 Дугенец А.С., Масленников М.Я. Организационные основы обеспечения социальной эффективности работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. 2006. № 3. С. 25.
филактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; осуществлению мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. КДН и ЗП по вопросам, отнесённым к их компетенции, принимают постановления, обязательные для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, должностными лицами, гражданами. В связи с изложенным можно сделать вполне обоснованный вывод о государственной природе КДН и ЗП, их принадлежности к исполнительной власти.
Говоря о правовом статусе КДН и ЗП, нельзя не упомянуть о принципах. Так, Е.В. Ильгова все принципы делит на три группы: 1) общие принципы; 2) принципы, на основе которых должны создаваться комиссии; 3) принципы, на основе которых комиссии должны реализовывать свои полномочия.
К общим принципам Е.В. Ильгова относит законность; гласность; демократизм. К принципам, на основе которых должны создаваться комиссии, следует отнести: коллегиальность; единство системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; государственную поддержку деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; обеспечение ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.
К принципам, на основе которых комиссии должны реализовывать свои полномочия, следует отнести: гуманное обращение с несовершеннолетними; уважительное отношение к несовершеннолетнему его родителей или иных законных его представителей; конфиденциальность информации о несовершеннолетнем, его родителях или об иных законных представителях; взаимодействие с родителями или иными законными представителями несовершеннолетнего по вопросам защиты его прав и законных интересов; индивидуальный подход к воспитанию несовершеннолетнего10.
Вообще, множественность субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, общность целей их деятельности при всём многообразии конкретных задач и функций, форм и методов их реализации выдвигают в число приоритетов в организации предупреждения безнадзорности, правонарушений и антиобще-
Ильгова Е.В. Указ. соч. С. 57-59.
ственных действий несовершеннолетних, обеспечения защиты их прав и законных интересов работу по многоуровневой координации, сотрудничеству и взаимодействию включённых в этот процесс органов. Необходимость координации вызывается, прежде всего, тем, что в социальной практике воспитательно-профилактическую работу среди несовершеннолетних ведёт большое число различных государственных, муниципальных, общественных организаций, деятельность которых носит многоцелевой, разноуровневый характер. В данном случае цель координации можно определить как реализацию государственной политики предупреждения безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав на основе законности, согласованности и взаимодействия всех субъектов профилактики под руководством КДН и ЗП. При этом следует отметить, что организатором борьбы с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних является государство.
Что касается административно-юрисдикци-онной деятельности КДН и ЗП, то здесь следует выделить следующие виды административно-юрисдикционных производств: 1) по делам об административных правонарушениях; 2) по жалобам. Следовательно, содержание юрисдикци-онной функции КДН и ЗП заключается в рассмотрении и разрешении дел о правонарушениях несовершеннолетних и их родителей в установленных законодательством порядке, формах и сроках, а также в рассмотрении жалоб. КДН и ЗП наделены юрисдикционными полномочиями комплексного характера, что отличает их от иных субъектов административно-юрисдикци-онной деятельности.
Необходимо отметить, что порядок образования Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав отнесён Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272 к компетенции Правительства РФ. Следовательно, Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав является федеральным органом исполнительной власти, что и надлежит закрепить в федеральном законе «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».
Согласно ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно образуют собственные органы власти и определяют их организационно-правовую форму, причём органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Поэтому правовой статус КДН и ЗП, образуемых в субъектах РФ и на территории органов местного самоуправления, следует определять как статус федеральных территориальных органов Правительственной комиссии по делам несо-
10
вершеннолетних и защите их прав. Это потребует детальной регламентации в федеральном законе порядка образования и деятельности, прав и обязанностей указанных комиссий.
С определением правового статуса КДН и ЗП непосредственно связан вопрос об обеспечении этих комиссий финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления их полномочий.
Согласно ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ»11 Правительство РФ, образуя министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, утверждает положения об этих органах, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание. Если образуемые субъектами РФ и органами местного самоуправления КДН и ЗП являются федеральными территориальными органами исполнительной власти, то они должны финансироваться из федерального бюджета. Если же КДН и ЗП, образуемые субъектами РФ и органами местного самоуправления, законодатель не сочтёт необходимым определять как федеральные территориальные органы, то федеральным законом в соответствии со ст. 11, п. «ж» ст. 72 и ст. 132 Конституции РФ следует сформулировать общие принципы и разграничение предметов ведения в сфере защиты детства и прав несовершеннолетних между федеральными органами и органами субъектов РФ и местного самоуправления. В федеральном законе, безусловно, должен быть решён вопрос о финансировании и материальном обеспечении деятельности КДН и ЗП всех уровней.
Не менее значимо и информационное обеспечение КДН и ЗП. Поэтому нельзя не согласиться с тем, что с целью постоянного повышения уровня образования работников КДН и ЗП необходимо разработать и регламентировать обязательность реализации путей информационной осведомлённости.
Исторически руководство комиссиями было возложено на заместителей председателя или секретарей исполкомов Советов народных депутатов. В настоящее время членами комиссии могут быть руководители (их заместители) органов и учреждений системы профилактики, представители иных государственных (муниципальных) органов и учреждений, представители общественных объединений, религиозных конфессий, граждане, имеющие опыт работы с несовершеннолетними, депутаты соответствующих представительных органов, а также другие заинтересованные лица. Однако не имея специальной профессиональной подготовки для работы с несовершеннолетними,
11 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2013. № 19. Ст. 2294.
указанные лица в силу своей занятости не способны осуществлять эффективное руководство КДН и ЗП. Представляется, что проблема не может быть решена и путём замещения должности председателя КДН и ЗП работниками исполнительных органов, курирующими образование и культуру (социальную сферу).
При таком формальном руководстве КДН и ЗП основная нагрузка по организации их работы фактически ложится на ответственного секретаря, однако никаких обязательных требований к его образованию и опыту работы в Примерном положении о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав не содержится.
КДН и ЗП работают с детьми и подростками, то есть весьма специфичной категорией правонарушителей, при этом она наделена государственно-властными полномочиями по привлечению их к административной ответственности. Поэтому к кадрам КДН и ЗП должны предъявляться самые высокие требования, связанные со знанием как правовых вопросов ответственности несовершеннолетних, так и возрастной психологии отклоняющегося поведения. В связи с этим явно недостаточны весьма неопределенные рекомендации по формированию состава комиссий из представителей различных учреждений, органов и организаций.
Несомненно, следует определить компетенцию КДН и ЗП каждого уровня, их права и обязанности и формы деятельности. Нерешённость кадровых вопросов КДН и ЗП, дефекты в организации её деятельности, приводящие к поспешному, а порой и некомпетентному разрешению конкретных дел о правонарушениях, не согласуются с её полномочиями по применению к правонарушителям мер государственного принуждения. Именно такое несоответствие обусловило возникновение в юридической литературе дискуссии о КДН и ЗП, длящейся много лет.
Необходимо также в федеральном законе изложить порядок рассмотрения материалов (дел) КДН и ЗП. При этом следует иметь в виду, что КДН и ЗП всех трёх уровней составляют единую систему, следовательно, решения, принимаемые по рассматриваемым материалам, в том числе по делам об административных правонарушениях, районными (городскими), районными в городах КДН и ЗП, могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию.
С содержательной точки зрения федеральный закон будет обеспечивать не только защиту, но и охрану прав несовершеннолетних и их родителей в процессе рассмотрения КДН и ЗП материалов об административных правонарушениях несовершеннолетних и применения к ним мер воздействия.
В последнее время в Ивановской области КДН и ЗП несколько активнее стали использовать практику привлечения родителей и лиц, их
заменяющих, к административной ответственности. Так, например, в 2013 г. КДН и ЗП при Администрации города Иванова было рассмотрено 1837 административных протоколов, из них по ст. 5.35 КоАП РФ — 51912.
Решением КДН и ЗП при губернаторе Ивановской области от 26 декабря 2013 г. утверждены изменения в действующий Порядок взаимодействия муниципальных КДН и ЗП с субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по профилактике неблагополучия в семьях, имеющих детей13, согласно которому на специалиста муниципальной КДН и ЗП возлагается ответственность за ведение муниципального банка семей (несовершеннолетних), находящихся в социально опасном положении. Кроме того, в указанном Порядке в обязанности КДН и ЗП входит не только утверждение решения председателя КДН и ЗП (или по его поручению — заместителя председателя или ответственного секретаря) об открытии случая неблагополучия в отношении неблагополучной семьи (несовершеннолетнего) и назначении субъекта профилактики, ответственного за ведение случая неблагополучия, а также субъектов-соисполнителей, но и принятие решений о постановке неблагополучной семьи на учёт в муниципальные банки: случаев семейного неблагополучия, семей (несовершеннолетних), находящихся в социально опасном положении; согласование перспективного плана работы с неблагополучной семьей (несовершеннолетним); формирование и ведение муниципального банка семей (несовершеннолетних), находящихся в социально опасном положении, представляется, что это противоречит Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ.
На практике, на наш взгляд, КДН и ЗП не являются в полной мере координирующим органом, а лишь выполняют функцию контроля. Кроме того, анализ деятельности КДН и ЗП в целом по Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что они не всегда отслеживают и владеют информацией о суицидах среди несовер-
Библиография:
шеннолетних, а иногда и не проводят мероприятия по выявлению семей, где с детьми жестоко обращаются. Следует также отметить, что некоторые КДН и ЗП в своей деятельности отдают приоритет административно-карательной функции, не проявляют активности, настойчивости и принципиальности в постановке и решении вопросов защиты прав несовершеннолетних во всех сферах жизнедеятельности. Приоритетное направление деятельности КДН и ЗП всё же не применение административных санкций, а осуществление мер по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Некоторые штатные работники КДН и ЗП продолжают оценивать свою работу лишь по количеству рассмотренных дел и вынесенных решений по привлечению к ответственности несовершеннолетних или их родителей. Деятельность КДН и ЗП должна стать действенной и наиболее эффективной на практике, в этих целях необходимо введение штатных инспекторов. Это возможно только тогда, когда будет принят в Государственной Думе Федерального Собрания РФ федеральный закон, регламентирующий деятельность КДН и ЗП.
Очевидно, что без прочной современной законодательной основы успешная деятельность КДН и ЗП вряд ли возможна. Таким образом, назрела крайняя необходимость в принятии федерального закона, регламентирующего деятельность КДН и ЗП в новых условиях, в том числе регламентирующего исполнение КДН и ЗП государственных полномочий по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики.
Необходимость укрепления правового статуса и роли КДН и ЗП в Российской Федерации тоже очевидна, для этого следует разработать и принять нормативные правовые акты, регламентирующие не только порядок образования и функционирования, но и кадрового обеспечения КДН и ЗП на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
1.
2.
3.
Дугенец А.С., Масленников М.Я. Организационные основы обеспечения социальной эффективности работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. 2006. № 3. С. 25.
Ильгова Е.В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Законность. 2007. № 5. С. 34-56. Черёмухина Ю.А. Основы организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Законность. 2004. № 2. С. 34-35.
12 Отчёт о результатах рассмотрения административных протоколов КДН и ЗП при Администрации г. Иванова за 2013 г. предоставлен КДН и ЗП при главе г. Иванова.
13 Порядок взаимодействия муниципальных КДН и ЗП с субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по профилактике неблагополучия в семьях, имеющих детей, предоставлен КДН и ЗП при главе г. Иванова.
Материал поступил в редакцию 11 апреля 2014 г
LEGAL STATUS OF COMMISSIONS ON JUVENILE AFFAIRS AND DEFENCE OF THEIR RIGHTS: PROBLEMS AND PERSPECTIVES OF DEVELOPMENT
Taibova Oksana Yurkinovna
PhD in Law, assistant professor, Department of Administrative and Financial Law, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education «Ivanovo State University»
[taibovao@mail.ru]
Abstract
Commissions on juvenile affairs and protection of their rights occupy a special place in the system governing the issues of prevention of child neglect and juvenile delinquency. One can make an unambiguous conclusion about the public character of the commissions on juvenile affairs and protection of their rights, their involvement with the executive power. The legal status of commissions on juvenile affairs and protection of their rights which are being formed in the constituent entities of the Russian Federation and in the area subject to local self-government should be defined as the status of federal territorial bodies of the Government Commission on juvenile affairs and protection of their rights. It will require a detailed regulation of commissions' formation and activities, their rights and obligations which should be adopted at the federal level. The federal law must undoubtedly contain provisions regulating the funding and material security issues of commissions on juvenile affairs and protection of their rights at all the levels. In order to provide the continuous improvement of the educational level of the commissions' members it is vitally important to elaborate and define the means which ensure accessibility of information for them. That is why the members of the commissions on juvenile affairs and protection of their rights should comply with strictest requirements including both the issues of liability in terms of juvenile liability and development psychology of deviant behaviour. It is also mandatory to define the jurisdiction of commissions on juvenile affairs and protection of their rights at each level, their rights and obligations and activity forms. The failure to regulate the staff issues of commissions on juvenile affairs and protection of their rights, the flaws in their activities that lead to hasty and sometimes even incompetent solutions of certain cases do not conform with their powers on application the state enforcement measures towards offenders. The federal law should also contain provisions regulating the order of considering the cases of commissions on juvenile affairs and protection of their rights. Commissions on juvenile affairs and protection of their rights of all the three levels constitute a unified system; consequently, the decisions on certain cases, including the cases of administrative offences, passed by regional and district (in towns) commissions on juvenile affairs and protection of their rights, may be appealed to higher level commissions. In real life commissions on juvenile affairs and protection of their rights cannot be regarded as bodies which fully comply with the status of coordinating body, they are performing only monitoring function. The activity of commissions on juvenile affairs and protection of their rights should become more efficient and effective in practice; in order to meet this challenge there should be introduced the institution of authorized inspectors. This will become tangible only in case the State Duma of the Federal Assembly adopts the federal law regulating the activities of commissions on juvenile affairs and protection of their rights. In the absence of solid updated legislative foundation the chances to rectify the situation seem rather poor. Thus, it is vitally relevant to adopt the federal law regulating the activities of commissions on juvenile affairs and protection of their rights in new conditions, including the provisions regulating the execution of state powers on coordinating the preventive activities of public institutions. The necessity to consolidate the legal status and the role performed by commissions on juvenile affairs and protection of their rights in the Russian Federation is also evident. To cope with this task one should work out and adopt the regulatory acts governing not only the order of formation and functioning of commissions on juvenile affairs and protection of their rights but also the issues of providing them with competent staff at the federal, regional and municipal levels.
Keywords
commission, protection, underage, legal status, the Russian Federation, constituent entities of the Russian Federation, bodies of self-government, preventive activities, child neglect, offence
References
1. Dugenets А^., Маslennikov МYa. Organizational bases for providing social effectiveness of commissions on juvenile affairs and protection of their rights // Administrative law and procedure. — 2006. — № 3. — P. 25.
2. Ilgova Е. V. Problems of legal regulation of the issues of formation and activities of commissions on juvenile affairs and protection of their rights in the Russian Federation // Lawfulness. — 2007. — № 5. — P. 34—56.
3. Cheremukhina Yu. А. Organizational bases for activities of commissions on juvenile affairs and protection of their rights // Lawfulness. — 2004. — № 2. — P. 34—35.
