CC BY
17
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНь. ХРОНИКА
Новому проекту закона — научное обсуждение
Тщательная подготовка законопроекта обеспечивает его высокое качество и эффективную реализацию закона. Разработанный в инициативном порядке коллективом авторов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» был вынесен на первое публичное обсуждение в Центральном Доме ученых Российской академии наук в мае 2013 г.
Основу законопроекта составляют четыре принципиальных положения: во-первых, регулирование охватывает все виды нормативных правовых актов, включая муниципальные; во-вторых, предпринята попытка связать воедино все фазы появления и действия актов как в процессе правотворчества, так и в процессе правоприменения; в-третьих, намечены способы обеспечения соотношения национальных правовых актов и международных правовых актов ввиду актуальности данной проблемы в условиях интеграционных процессов; в-четвертых, впервые даны характеристики способов использования новых информационных технологий в процессах правотворчества и правоприменения.
Проект закона о нормативных правовых актах обсуждался на заседании секции публичного права Института (2012 г.); издана брошюра «Проект федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" (инициативный законопроект)» (2013 г.). Текст законопроекта до его обсуждения в Доме ученых был передан на рассмотрение в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Министерство
юстиции РФ, ряд высших учебных заведений (юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова, Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кута-фина (МГЮА), НИУ «Высшая школа экономики» и др.).
Подобная схема подготовки законопроекта с привлечением научной общественности — от концепции до принятия закона — должна войти в законотворческую практику.
Открыл заседание председатель секции права доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров. Он отметил, что Институт в течение многих лет занимался подготовкой проекта федерального закона о нормативных правовых актах, у истоков разработки которого стояли известные ученые — А. С. Пигол-кин, А. В. Мицкевич, Т. Н. Рахманина и др. Необходимость придания процессу нормотворчества и правоприменения более целеустремленного и ритмичного характера актуализировала потребность вновь обратиться к вопросу разработки законопроекта о нормативных правовых актов. Подготовленный в 2012 г. проект «закона о законах» нацелен на установление основных принципов правотворчества и правоприменения в Российской Федерации, системной основы регулирования отношений по разработке, принятию и правоприменению нормативных правовых актов, их строгого соотношения с учетом использования общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также на укрепление законности, повышение правовой культуры и правосознания граждан.
Заседание продолжила директор Института академик РАН, док-
тор юридических наук, профессор Т. Я. Хабриева. Она обратила внимание на то, что в отечественной юридической теории и на практике на протяжении ряда лет активно отстаивается идея о целесообразности принятия федерального закона о нормативных правовых актах. Институт неоднократно выступал с инициативой принятия такого закона, предлагая различные его версии, последняя из которых была разработана в 2012 г. Данный законопроект по существу впитывает в себя сложившуюся законотворческую и правоприменительную практику после принятия Конституции РФ, а также лучший зарубежный опыт. Кроме того, законопроект обсуждался на Экспертном совете при Государственной Думе Федерального Собрания РФ, где получил положительную оценку.
Сама идея закона о нормативных правовых актах, по мнению ученого, связана с исторической судьбой государства. Впервые мысль о подготовке такого закона была выражена еще в Своде законов Российской империи 1832 г., и с того времени она постепенно пробивает себе дорогу.
Т. Я. Хабриева отметила положительный зарубежный опыт принятия закона о нормативных правовых актах: в ряде государств такие законы действуют многие десятки лет (например, в Японии), в других государствах подобная практика существует два-три десятка лет (в Болгарии и Венгрии), где-то такие законы приняты сравнительно недавно (в Польше, Китае).
Не являются в этом смысле исключением государства — участники Содружества Независимых Государств, более чем в половине из которых такие законы действуют; в ряде государств СНГ принято уже несколько редакций закона о нормативных правовых актах. В целом государства СНГ дают позитивные примеры формирования и совершенствования законодательного регулирования в области нормотворче-
ства. Вместе с тем ни один из действующих в государствах СНГ законов о нормативных правовых актах не предлагает всеохватности регулирования, подобного тому, на который ориентирует российский законопроект.
Подготовленный в Институте проект закона направлен на решение ряда задач: обеспечение системности законодательства (этому посвящены гл. 1 и 2 законопроекта), повышение стабильности и предсказуемости законодательства (гл. 4), систематизация законодательства (гл. 15) и др.
В выступлении особо было отмечено закрепление в законопроекте положений о юридической технике. Дело в том, что современный уровень состояния законотворческой деятельности остается невысоким, и это выражается в наличии постоянно повторяющихся ошибок: формулировка определений через перечисление (например, коррупции), подготовка проектов законов с одинаковым названием, пробелы и др. Все это подчеркивает необходимость регламентации основных правил юридической техники на уровне федерального закона.
Другая важнейшая задача, попытка решения которой предпринята в проекте, — повышение доверия граждан к закону, чему посвящена гл. 8 (общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов).
Докладчик отметила, что инициативный законопроект о нормативных правовых актах в Российской Федерации приобретает особую ценность в связи с развитием международно-правовой регламентации самого широкого круга отношений, включая вступление Российской Федерации в ВТО, функционирование Таможенного союза и Единого экономического пространства, построение будущего Евразийского экономического союза, что следует учитывать правотворческим и правоприменительным органам в процессе своей деятельности.
Журнал российского права № 7
— 2013
На решение данных задач направлены положения проекта федерального закона, посвященные разрешению коллизий между международными договорами Российской Федерации и внутригосударственными нормативными правовыми актами, касающиеся реализации решений международных организаций, имеющих юридически обязательный характер для Российской Федерации, а также правила об использовании международных рекомендательных актов в правовой системе Российской Федерации.
Ученый указала на нарастающую потребность в гармонизации внутреннего законодательства с международным правом. Нельзя не принять во внимание тот факт, что Суд ЕврАзЭС, начавший свою деятельность с 1 января 2012 г., вынес уже три решения, при этом действие последнего решения распространяется на неопределенный круг лиц, что не может не влиять на развитие национального законодательства.
Т. Я. Хабриева заключила, что принятие закона о нормативных правовых актах является показателем зрелости правовой системы. Он должен содействовать укреплению законности, формированию единой и непротиворечивой системы российского законодательства, совершенствованию участия представительных органов в создании и реализации права.
Далее выступил заведующий кафедрой конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ доктор юридических наук, профессор М. А. Краснов, отметивший дискус-сионность и в то же время важность разрабатываемого проекта. Положительными чертами представленного законопроекта ученый назвал закрепление в нем иерархии нормативных правовых актов, требований к их структуре.
Критическому анализу подверглись отдельные положения законопроекта. Так, по мнению ученого: 1) гл. 4, посвященная планированию
и прогнозированию правотворческой деятельности, напоминает «со-ветоподобную» государственность; 2) в структуре иерархии нормативных правовых актов отсутствует информация о кодексах и основах законодательства; 3) ст. 95, посвященная официальному толкованию нормативных правовых актов, неясно указывает, кто может осуществлять деятельность по толкованию права. Была выражена озабоченность в связи с тем, что, когда ставится под угрозу соблюдение конституционных правовых норм, принятие данного закона может оказаться бесполезным.
Обсуждение продолжила профессор кафедры международного права и прав человека юридического факультета МГПУ доктор юридических наук Т. М. Пряхина, поднявшая вопрос о необходимости формулирования сверхзадачи закона, которая пока, к сожалению, не видна, а также о целесообразности разработки федерального коллизионного права.
Заведующий кафедрой теории государства и права и политологии МГУ им. М. В. Ломоносова доктор юридических наук, профессор М. Н. Марченко подчеркнул, что закон о нормативных правовых актах необходим для упорядочения российского законодательства, и в настоящее время ощущается нехватка такого обобщающего акта, принятого на федеральном уровне. При этом более чем в 50 субъектах РФ законы о нормативных правовых актах приняты.
Ученый поддержал идею о необходимости формулировки сверхзадачи данного закона, который прежде всего должен выполнять роль унифицирующего регулятора.
Законопроект по «духу» является позитивистским. Бесспорно, позитивизм составляет основу всей нормативной системы, однако существуют и другие источники права — правовой обычай, правовой договор, которые не нашли отражения в подготовленном законопроекте. Закон
бы только выиграл, если бы он не был изолирован от других источников права.
Ученый обратил внимание на включение в иерархию нормативных правовых актов такого источника права, как указы Президента РФ, восполняющие пробелы в сфере, регулируемой федеральными законами. Подобные указы не обладают юридической силой федерального закона и действуют до принятия соответствующих федеральных законов.
В качестве одного из основных достижений законопроекта правовед отметил наличие в нем главы, посвященной планированию и прогнозированию.
Дискуссию продолжил заведующий кафедрой теории государства и права МГЮА доктор юридических наук, профессор Т. Н. Радько. В целом ученый положительно отзывался о подготовленном законопроекте и отметил: несмотря на то что представленный законопроект «перезрел», он необходим.
Принимая во внимание междисциплинарный характер разрабатываемой проблемы, по мнению кандидата философских наук С. Н. Першутки-ной, необходимо обсуждать не только содержание предлагаемого документа и технико-юридические аспекты, но и проблемы будущего восприятия закона и его внедрения в социально-правовую практику. Следует комплексно оценивать и сам законопроект, и пояснительную записку к нему, в связи чем предлагается для включения в последнюю: 1) структурно выделить социально-экономические и политические предпосылки разработки данного законопроекта;
2) раскрыть усложнение нормативной сферы (вследствие международных интеграционных процессов);
3) дополнить положениями, уточняющими понимание разработчиками роли современного государства, его функций и задач в условиях фи-
нансовой нестабильности; 4) включить результаты опроса нескольких категорий лиц в целях оценки объема, структуры законопроекта и его фундаментальных идей.
Таким образом, выступающая высказалась за проведение социально-правовых исследований для дополнительной аргументации и изучения экспертного мнения, что может служить основой для корректировки содержания и структуры законопроекта.
Заведующий кафедрой информационного права, информатики и математики РПА доктор юридических наук, профессор А. В. Морозов обратил внимание на важность включения в законопроект положений об использовании информационных технологий в законодательной деятельности (гл. 16), а также на то, что остался нерешенным вопрос о том, какую форму должен иметь свод законов — письменную (традиционную) или электронную. По мнению ученого, современные систематизированные законодательные акты должны иметь электронную форму, что создаст удобство для правоприменителя и будет соответствовать требованиям времени.
Высокий уровень проработки представленного законопроекта отметил директор Департамента законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения Министерства юстиции РФ Ю. И. Смирнов.
Итоги дискуссии подвел профессор Ю. А. Тихомиров: подготовленный законопроект должен «впитать» новизну теоретических решений и сформулировать сверхзадачу. Самый главный вывод заключается в том, что научное обсуждение законопроектов является плодотворным и его необходимо использовать в практике законопроектной деятельности.
Е. Е. Рафалюк,
старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук
