CC BY
33Е.В. Долженкова О.Г. Ларина*
НОВЕЙШАЯ МОДЕЛЬ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ РАКУРС ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ*
Аннотация. Характеризуя новейшую модель семейной политики России, авторы приводят резюме действующих законодательных мер, направленных на защиту многодетных семей, объективная оценка которых показывает их явную недостаточность. Отсутствие государственно-правовой системы защиты многодетной семьи, ставит такие семьи в сложные экономические рамки, и нередко приводит к отнесению в современном российском обществе их к «категории семей социального риска». К тому же, профильное законодательство - Указ Президента РФ, принятый в 1992 году «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», не отвечает вызовам сегодняшнего дня. Ответственность за помощь многодетным переложена с федерального центра на «плечи» регионов. Авторы приводят обоснованный вывод о необходимости поставить семью в центр государственных приоритетов и создать на федеральном уровне мощную правовую базу, направленную на защиту и поддержку многодетных семей, ибо только семьи с тремя и более детьми, способны помочь в преодолении острой демографической проблемы России и связанных с ней экономических, политических и национальных проблем.
Ключевые слова: многодетная семья, демографическая политика, государственные модели семейной политики
Глубокий экономический кризис 1990-х годов породил в России множество социальных проблем, в том числе и в семейно-демографической сфере. Именно в этот период было зафиксировано явление, так называемого «русского креста» - коренного перелома, при котором показатели смертности превысили рождаемость. Однако острота и последствия проблемы демографического спада не осознавалась руководящим звеном нашего государства; законодательство, регулирующее семейную политику, не содержало норм, направленных на стимулирование рождаемости.
* Екатерина Викторовна Долженкова, кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Юго-Западного государственного университета, [email protected];
Ольга Григорьевна Ларина, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой теории и истории государства и права Юго-Западного государственного университета, [email protected]
* Статья подготовлена в рамках выполнения государственного задания Министерства образования и науки России по проекту № 2109 «Система привилегий и иммунитетов в России: историко-правовое исследование».
Взгляд на депопуляцию населения России начал меняться с 1998 года, когда был опубликован официальный демографический прогноз на 15-летнюю перспективу, подготовленный Госкомстатом России1. В приведенных расчетах население нашей страны к 2016 году должно было уменьшиться до 137 млн. человек по среднему сценарию.
С начала 2000-х годов государство начинает демонстрировать обеспокоенность демографической проблемой, и понимание того факта, что Россия находится перед угрозой вымирания и потери национальной идентичности. Новейшая модель развития семейной политики - (с начала 2000-х годов - по настоящее время) характеризуется, прежде всего, своей демографической направленностью.
В 2001 году на основе Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 "О Концепции национальной безопасности
л
Российской Федерации" была разработана Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года (далее Концепция - 2015), которая представляла собой систему взглядов, принципов и приоритетов в сфере регулирования демографических процессов. В числе приоритетов в области стимулирования рождаемости значилось: «повышение материального благосостояния семьи и создание социально-экономических условий, благоприятных для рождения, содержания и воспитания нескольких детей; работа с достойной заработной платой, а также возможность обеспечить семью соответствующими жилищными условиями; обеспечение работникам, имеющим детей, условий, благоприятствующих сочетанию трудовой деятельности и выполнению семейных обязанностей»4.
Это предполагало: «совершенствование системы выплаты пособий, гражданам, имеющим детей, в том числе - повышение размеров пособий и обеспечение их адресности, дифференцированный подход к определению размеров пособий и налоговых вычетов с учетом материальных условий семьи и ее социального положения, улучшение жилищных условий молодых семей в случае рождения ребенка, выделение на региональном уровне безвозмездных субсидий и использование механизма льготного кредитования в зависимости от числа детей в семье»5.
1 Демографический ежегодник России. М.: Госкомстат России, 1998. С. 92.
2
Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (утратил силу) // http://ivo.garant.ru/#/document/101096/paragraph/3965
Распоряжение Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. N 1270-р «О концепции демографического развития РФ на период до 2015 года» // http://ivo.garant.ru/#/document/101096/paragraph/18525283
4 Там же
5 Распоряжение Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. N 1270-р «О концепции демографического развития РФ на период до 2015 года» // http://ivo.garant.ru/#/document/101096/paragraph/18525283>
К сожалению, декларативный характер Концепции - 2015 не был дополнен реальными планами мер по ее реализации. В тоже время механизм реализации предполагал разработку региональных концепций. И эта работа во многих регионах была проделана, что, однако, не позволило серьезно повлиять на улучшение демографической ситуации.
Начиная с Послания Президента Федеральному собранию РФ в 2006 году, демографическая тематика получила особый вес в риторике политических лидеров нашей страны. Стало понятно, что миграция не сможет справиться с убылью населения, и во главу угла семейной политики, проводимой в нашей стране, встало повышение уровня рождаемости.
В 2007 году принимается новая Концепция демографической политики Российской Федерации, рассчитанная до 2025 года1 (далее Концепция - 2025), ориентированная на увеличение суммарного показателя рождаемости в 1,5 раза за счет рождения в семьях второго и последующих детей.
Решение задачи по повышению уровня рождаемости, поставленной в Концепции - 2025, включает в себя:
- усиление государственной поддержки семей, имеющих детей, включая поддержку семьи в воспитании детей, для чего необходимо: развивать систему предоставления пособий в связи с рождением и воспитанием детей; усилить стимулирующую роль дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в форме предоставления материнского (семейного) капитала; создать механизмы оказания дополнительной поддержки неполных семей с детьми и многодетных семей с низкими доходами, семей, принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, а также семей, имеющих детей-инвалидов, включая изменение размеров налоговых вычетов для работающих родителей в зависимости от дохода семьи и количества детей; обеспечить потребность семей в услугах дошкольного образования на основе развития всех форм дошкольных образовательных организаций;
- создание условий для повышения доступности жилья для семей с детьми, в первую очередь для молодых семей с детьми, за счет: развития ипотечного кредитования, внедрения новых кредитных инструментов, расширения строительства доступного жилья, отвечающего потребностям семей, с одновременным строительством объектов социальной инфраструктуры; реализации региональных программ обеспечения жильем
1 Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" //http://base.garant.ru/191961/
молодых семей, разработки системы дополнительных мер, направленных на обеспечение жильем малоимущих граждан с детьми, нуждающихся в жилых помещениях;
- реализацию комплекса мер по содействию занятости женщин, имеющих малолетних детей, в целях обеспечения совмещения родительских и семейных обязанностей с профессиональной деятельностью, в том числе: создание для женщин, выходящих из отпуска по уходу за ребенком, условий, способствующих их возвращению к трудовой деятельности, организацию системы повышения их квалификации и переобучения профессиям, востребованным на рынке труда; расширение использования гибких форм занятости, позволяющих совмещать работу с выполнением семейных обязанностей 1.
Из всех перечисленных мер, призванных повысить рождаемость, самой дискуссионной оказался материнский (семейный) капитал, введенный с 1 января 2007 года2, главный смысл которого -стимулирование рождения второго и последующих детей. Ученые по-разному оценивают вклад стимулирующих мер в повышение рождаемости в последние годы (в 2011 г. суммарный коэффициент рождаемости достиг 1,582)3. Одни (С. Захаров)4 утверждают, что принятые меры не дали демографического эффекта, другие (В. Архангельский)5 доказывают, что усиление материальной поддержки семей с детьми привело к увеличению запланированных рождений вторых и третьих детей. Думается, что требуется еще некоторое время, чтобы однозначно ответить на этот вопрос.
Проводя анализ новейшей модели семейной политики, считаем необходимым сделать резюме действующих мер, направленных на защиту многодетных семей.
В настоящее время основным документом федерального уровня, определяющим социальный статус многодетной семьи, является Указ Президента РФ, принятый в 1992 году «О мерах по социальной поддержке
1 Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // http://base.garant.ru/191961/
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» //
http://base.garant.ru/12151286/#ixzz4FlupbJf4>
3 Федеральная служба государственной статистики. Официальные данные. Демография. // http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main
4 Захаров С.В., Чурилова Е.В. Феномен одинокого материнства в России: статистико-демографический анализ распространенности и механизмов его формирования // Мир России: Социология, этнология. 2013. Т. XXII. № 4: 86-117.
5Архангельский В.Н. Помощь семьям с детьми в России: оценка демографической результативности // Социологические исследования. № 3. С. 56-64
многодетных семей»1 в редакции 2003 года (далее Указ - 2003). В данном нормативном акте отсутствует определение понятия «многодетная семья», лишь указывается на то, что каждый субъект РФ вправе самостоятельно устанавливать этот статус в зависимости от количества и возраста детей. В одних субъектах РФ указанные нормы не кодифицированы, в других -содержатся в специальных законах. В качестве таковых могут выступать акты: - в которых определяется статус всех льготных категорий граждан на территории субъекта РФ (например, Социальный кодекс Санкт-Петербурга) ; - определяющие льготы для семей, имеющих детей (например, Закон Курской области «О государственной поддержке, семей, имеющих детей в Курской области») ; - исключительно адресованные многодетным семьям (например, Закон Орловской области «О статусе многодетной семьи Орловской области и мерах ее социальной поддержки»)4. Последний способ правового регулирования зашиты многодетности представляется наиболее правильным, поскольку он удобен не только для правоприменителей, но и прозрачен для обычных граждан, являющихся получателем льгот. А это является немаловажным фактором, ведь многие граждане слабо информированы о своих правах, в том числе из-за запутанности и сложности законодательства5.
Указ - 2003 определяет минимальный федеральный стандарт льгот для многодетных, которые должны быть установлены во всех субъектах РФ. Однако он носит декларативный характер, поскольку не содержит конкретного механизма реализации установленных льгот. В связи с этим на практике возникают проблемы, связанные с применением его отдельных положений. В 2003 году в дополнение к уже реализуемым мерам, в отношении многодетных семей были установлены следующие льготы:
1 Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» // http://base.garant.ru/10100845/> ; Указ Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации» // http://base.garant.ru/12129990/>
2 Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. N 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга» (Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 9 ноября 2011 года) // http://base.garant.ru/35358030/#ixzz4FlyEaUBe>
о
Закон Курской области от 10.12.2008 N 108-ЗКО «О государственной поддержке семей, имеющих детей, в Курской области» (принят Курской областной Думой 03.12.2008) // http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=
4 Закон Орловской области от 02.10.2003 N 350-ОЗ «О статусе многодетной семьи в Орловской области и мерах ее социальной поддержки» // http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW127;n=6367>
5 Чурилов Ю. Пособия льготы и субсидии многодетным семьям. М.: Феникс. 2015. С. 70.
- оказание необходимой помощи многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, обеспечение выделения для этих целей земельных участков, а также предоставление льгот по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения от налога на определенный срок либо понижения ставок налога;
- предоставление безвозмездной материальной помощи либо беспроцентных ссуд для возмещения расходов на развитие крестьянского (фермерского) хозяйства; полное или частичное освобождение от уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
- первоочередное выделение для многодетных семей садово-огородных участков;
- содействие в предоставлении многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья;
- учет при разработке региональных программ занятости необходимости трудоустройства многодетных родителей, возможность их работы на условиях применения гибких форм труда (неполный рабочий день, неполная рабочая неделя, работа на дому, временная работ и т. д.); обеспечение организации их обучения и переобучения с учетом потребностей экономики региона 1.
Кроме мер, заложенных в Указе -2003, нельзя не обратить внимание на ряд льгот в сфере налогообложения, пенсионного обеспечения и труда.
Пенсионные льготы для многодетных родителей определены ч.1 ст. 28 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в РФ», в соответствии с которой досрочная трудовая пенсия назначается: 1) женщинам, родившим пять и более детей и воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет, по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж не менее 15 лет 2) женщинам, родившим двух и более детей, по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж не менее 20 лет и проработали не менее 12 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 17 календарных лет в приравненных к ним местностях2.
Общероссийские льготы для многодетных родителей установлены и трудовым законодательством. Так, согласно ч. 4 ст. 261 Трудового кодекса РФ расторжение трудового договора с родителем, являющимся единственным кормильцем ребенка в возрасте до трех лет в семье,
1Указ Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации» // http://base.garant.ru/12129990/>
Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // http://base.garant.ru/12125146/#help>
воспитывающей трех и более малолетних детей, если другой родитель не состоит в трудовых отношениях, по инициативе работодателя не допускается, за исключением увольнения по оснований, предусмотренных законом. Необходимо учитывать и силу статьи 264 Трудового кодекса гарантирующая общие льготы, связанные с материнством.
Отдельной положительной оценки заслуживают нормы в соответствии, с которыми многодетным семьям предоставляются участки на безвозмездной основе1. Между тем реалии сегодняшней жизни таковы, что постройка дома - дело затратное, и далеко не каждая многодетная семья может себе это позволить.
Таким образом, как видно из анализа, на сегодняшний день, существующие меры не собраны в систему защиты многодетной семьи. Законодательство, направленное на это устарело и не отвечает сложившейся экономической обстановке (указ 1992 года).
Ответственность за помощь многодетным переложена с федерального центра на «плечи» регионов2.
Для преодоления острой демографической проблемы, имеющей для России одно из приоритетных значений, необходимо на федеральном уровне создать четкую системную правовую базу, направленную на решение задачи по усилению мер поддержки многодетных семей, которая может включить в себя:
- разработку и принятие федерального закона «О мерах стимулирования многодетных семей в Российской Федерации», в котором закрепить понятие и правовой статус многодетной семьи как самостоятельного субъекта правоотношений;
- предоставление многодетной семье ежемесячной индексируемой ежегодно федеральной выплаты на воспитание детей, которая станет реальной финансовой помощью государства, рассчитанной исходя из сложившейся экономической обстановки;
- освобождение от уплаты подоходного налога при наличии в семье трех и более детей;
- разрешение использовать материнский (семейный) капитал на приобретение многоместного автотранспорта для многодетной семьи;
- зачет в трудовой стаж (с внесением соответствующей записи в трудовую книжку) многодетного родителя, осуществляющего уход за
1 Федеральный закон от 14.06.2011 N 138-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации"»// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_115119/>
2 Долженкова Е.В. Государственная стратегия «демографического прорыва» России // Ценности и нормы правовой культуры в России: сборник статей IV Международного круглого стола, посвященного дню рождения И.А. Ильина, русского философа и юриста. 2013. С. 15.
детьми, периода ухода одновременно за 3 и более детьми в возрасте до 10 лет;
- установление надбавки к пенсии за ответственное родительство многодетному родителю, воспитавшему трех и более детей, и досрочный выход на пенсию родителей трех и более детей;
- улучшение жилищных условий многодетных семей, включая разработку и принятие программы «Жилье для многодетной семьи»;
- предоставление не позднее двух лет после получения статуса многодетной семьи, ипотечного кредита на покупку жилья без первоначального взноса со сроком погашения до 30 лет с отсрочкой первого платежа на три года и с зачетом в срок погашения кредита при рождении каждого последующего после получения кредита ребенка не менее 25% первоначальной суммы кредита;
- дифференциацию процентной ставки по ипотечному кредиту в зависимости от количества детей в многодетной семье;
- внеочередное предоставление социального жилья многодетной семье при рождении одновременно трех и более детей;
-бесплатное предоставление детям из многодетных семей услуг дополнительного образования;
- расширенный перечень бесплатных медицинских услуг, оказываемых многодетным семьям, в рамках программы обязательного медицинского страхования.
Библиографический список:
1. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" //http://base.garant.rU/12125146/#help
2. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" //http://base.garant.ru/12151286/#ixzz4FlupbJf4
3. Федеральный закон от 14 июня 2011г. N 138-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации" // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_115119/
4. Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" // http://base.garant.ru/10100845/>
5. Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" (утратил силу) // http://ivo.garant.ru/#/document/101096/paragraph/3965
6. Указ Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" // http://base.garant.ru/12129990
7. Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" // http://base.garant.ru/191961/
8. Распоряжение Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. N 1270-р «О концепции демографического развития РФ на период до 2015 года» // http://ivo.garant.ru/#/document/101096/paragraph/18525283
9. Закон Орловской области от 02.10.2003 N 350-ОЗ "О статусе многодетной семьи в Орловской области и мерах ее социальной поддержки" // http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW127;n=6367
10. Закон Курской области от 10.12.2008 N 108-ЗКО "О государственной поддержке семей, имеющих детей, в Курской области" (принят Курской областной Думой 03.12.2008) // http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW417;n=14746
11. Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга" (Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 9 ноября 2011 года) //http://base.garant.ru/35358030/#ixzz4FlyEaUBe
12. Архангельский В.Н. Помощь семьям с детьми в России: оценка демографической результативности // Социологические исследования. № 3. С. 56-64
13. Демографический ежегодник России. М.: Госкомстат России, 1998. 398 с.
14. Долженкова Е.В. Государственная стратегия «демографического прорыва» России // Ценности и нормы правовой культуры в России: сборник статей IV Международного круглого стола, посвященного дню рождения И.А. Ильина, русского философа и юриста. 2013. С. 15-23.
15. Захаров С.В., Чурилова Е.В. Феномен одинокого материнства в России: статистико-демографический анализ распространенности и механизмов его формирования //Мир России: Социология, этнология. 2013. Т. XXII. № 4. С. 86117.
16. Федеральная служба государственной статистики. Официальные данные. Демография. // http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru
17. Чурилов Ю. Пособия льготы и субсидии многодетным семьям. М.: Феникс. 2015. 190 с.
