CC BY
764
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 2 (43). С. 210-216.
УДК 349
НОВАЦИИ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, НАХОДЯЩИХСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
NOVATIONS IN THE ALLOTMENT OF THE LAND LOTS OF THE NATIONAL
OR MUNICIPAL PROPERTY
Н. И. КОВАЛЬЧУК (H. I. KOVALCHUK)
В свете существенных изменений Земельного кодекса Российской Федерации рассматриваются новые правила предоставления и отказа в предоставлении государственных и муниципальных земельных участков.
Ключевые слова: государственные и муниципальные земли; предоставление земельных участков; торги; бесплатно.
The article deals with the new rules of the refusal and allotment of the land lots of the national or municipal property due to the alteration of the land code of the Russian Federation.
Key words: national or municipal property; allotment of the land lots; auction; free.
В конце июня 2014 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вступил в силу с 1 марта 2015 г. [1]. Этот закон готовился около 5 лет, обобщил опыт правоприменения за последние 25 лет, внес в ЗК РФ 37 новых статей, объединенных в 6 глав, что по объему составляет более одной трети кодифицированного акта. Некоторые специалисты считают, что внесенные поправки в законодательство ведут к крупнейшей за последние 14 лет земельной реформе. Представляется, что изменения в земельном праве все-таки являются продолжением земельно-аграрной реформы, начатой в 1990-е гг., поскольку в целом земельная политика не меняется.
Новации коснулись многих вопросов развития земельных отношений. Прежде всего упорядочено на новом уровне предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (гл. 5.1 ЗК РФ) [2]. Появились нормы, регулирующие обмен земельного участка, находящегося в государственной или му-
ниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности. В случае необходимости эти правила позволят не изымать для государственных или муниципальных нужд земельный участок, находящийся в частной собственности, а заключить договор мены этого участка на равнозначный государственный или муниципальный (гл. 5.2 ЗК РФ).
Отдельная глава регулирует установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, что выбивается из традиционного деления земельных сервитутов на частные и публичные. Здесь за основу взята принадлежность земельных участков к государственной или муниципальной собственности, а обременены они могут быть как в частных, так и в публичных интересах. Например, может быть установлен сервитут на государственных или муниципальных землях для размещения линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, а также для проведения изыскательских работ и работ, связанных с пользованием недрами (гл. 5.3 ЗК РФ).
© Ковальчук Н. И., 2015 210
Новации в предоставлении земельных участков...
Объективная потребность совершенствования оборота земель в России будет обеспечена также за счет перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности (гл. 5.4 ЗК РФ). Ранее такое перераспределение земель если и не запрещалось, то и не регулировалось должным образом. А все, что специально не разрешено в отношении государственных или муниципальных земель, то запрещено, поэтому и не совершался обмен такими земельными участками.
Нередко муниципальным образованиям дополнительно требуются земли для выполнения государственных задач. В соответствии с новой гл. 5.5 ЗК РФ будет осуществляться безвозмездная передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации.
Впервые регулируется использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута. Использование земель осуществляется на основе схемы размещения нестационарных торговых объектов, или на основе договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, или на основе разрешения на использование земель, например, для строительства временных сооружений. Эта правовая конструкция позволит предпринимателям не заключать договоры аренды земельных участков, например, для торговли с машин, из контейнеров, вагончиков и т. д. (гл. 5.6 ЗК РФ).
Вывод 1. Из вышесказанного следует, что все обсуждаемые изменения земельного законодательства связаны с правовым регулированием государственных и муниципальных земель, а столь большой объем таких норм в кодифицированном акте свидетельствует о том, что предмет земельного права претерпевает существенные изменения и, в основном, будет представлять собой правовое регулирование перераспределения публичных земель. Правовое регулирование
оборота частных земель обеспечивается гражданским законодательством, базируясь на рыночных механизмах экономики. Но при этом через земельное право осуществляется учет земли как природного ресурса, который согласно Конституции РФ используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [3].
Довольно давно стало ясно, что в отношении публичных земель рыночный способ перераспределения не всегда является справедливым. Когда при предоставлении государственных земель делали ставку на торги в форме аукциона, то пытались избежать коррупции, злоупотреблений. Но оказалось, что покупка земли «не по карману» многим нуждающимся в ней, часто земельные участки переходят в собственность лиц, которые покупают их не с целью использования, а для перепродажи.
Вывод 2. Государство в целях выполнения своей социальной функции намерено шире использовать административные способы предоставления государственных и муниципальных земель. Вот некоторые доказательства этого.
1. Расширяется сфера предоставления государственных и муниципальных земельных участков на праве безвозмездного пользования.
Начало земельной реформы в 1990-е гг. ориентировало на постепенный отказ от права безвозмездного срочного пользования как экономически не выгодного, замену его договором аренды. Но объективные потребности развития общественных отношений повлекли расширение числа случаев предоставления государственных и муниципальных земельных участков на этом праве без торгов и бесплатно в социальных целях, прежде всего для строительства жилья.
Право безвозмездного пользования относится к обязательственным правам, поскольку основанием для передачи земельного участка на этом праве является договор безвозмездного пользования (договор ссуды, ст. 689 ГК РФ) [4]. Сейчас термин «право безвозмездного пользования» утратил в своем названии эпитет «срочное», но по сути таковым остался, так как в ЗК РФ устанавливаются различные сроки безвозмездного пользования для от-
211
Н. И. Ковальчук
дельных случаев, а уже в этих пределах конкретный срок пользования устанавливается по заявлению лица, заинтересованного в получении земельного участка.
Пункт 2 ст. 39.10 ЗК РФ дает довольно большой исчерпывающий перечень случаев предоставления в безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Некоторые из этих случаев и ранее были известны из ст. 24 ЗК РФ, а новые случаи в большей степени направлены на социальную поддержку. Например, гражданам предоставляются земельные участки в безвозмездное пользование для жилищного строительства, личного подсобного хозяйства на срок не более шести лет, если в их работе заинтересовано муниципальное образование. При этом субъекты Российской Федерации должны продолжить правовое регулирование и определить, в каких муниципальных образованиях и по каким специальностям будет устанавливаться такое льготное предоставление земельных участков. Установлена возможность получения на срок не более пяти лет земельного участка для осуществления сельскохозяйственной деятельности не только гражданам, но и юридическим лицам. Кроме того, некоммерческие организации, созданные гражданами для огородничества или садоводства, в целях жилищного строительства также могут получить земельные участки в безвозмездное пользование. Все это поможет малоимущим гражданам решать жилищную проблему, начинать мелкое предпринимательство в сельском хозяйстве.
2. Систематизирован в отдельных статьях перечень случаев продажи (ст. 39.3 ЗК РФ) и предоставления в аренду (ст. 39.6 ЗК РФ) земельных участков без торгов.
Общее правило гласит, что продажа, аренда земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукциона. Но есть исключения, когда продажа или передача в аренду земельных участков осуществляются без торгов. Сейчас вполне определенно можно назвать десяток случаев продажи земельных участков без торгов и 33 случая для передачи в аренду, часто они корреспондируют друг другу и направлены на социальную поддерж-
ку населения, строящего жилье или занимающегося садоводством, огородничеством. Прежде всего это касается предоставления земельных участков гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Логично, что субъектам без торгов предоставляются земельные участки, образованные из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства, для ведения садоводства, огородничества. Это продолжение «дачной амнистии», но не только в отношении земельных участков, предоставленных до введения в действие Земельного кодекса.
Поддержка государства может быть и опосредованной, когда земельный участок без торгов предоставляется лицу, заключившему договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого или социального использования. Юридическому лицу, заключившему договор об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, также предоставляется участок без аукциона. Таким образом государство создает условия для решения жилищной проблемы.
Получить землю без торгов смогут и юридические лица, если они будут строить социально важные объекты - детские сады, больницы, школы, спортивные комплексы. Также получают без торгов земельные участки резиденты зоны территориального развития для реализации инвестиционного проекта в соответствии с инвестиционной декларацией.
Земельные участки, предназначенные для ведения сельскохозяйственного производства, без торгов предоставляются религиозным организациям, казачьим обществам. Это направлено не только на поддержку названных организаций, но и на стимулирование развития сельского хозяйства.
По мнению заместителя министра экономического развития П. Королева, представлявшего от имени Правительства РФ законопроект о новациях в земельном праве в Федеральном собрании, максимальное время, необходимое для предоставления земельного
212
Новации в предоставлении земельных участков...
участка без торгов, сократится с нынешних трех лет до трех месяцев [5]. Сокращение сроков оформления предоставления земельных участков является проблемой, которую не могут разрешить многие годы. Перспективы столь сильного сокращения сроков вселяют как надежду на быстрое оформление прав на земельные участки, так и небеспочвенные опасения несоблюдения сроков. Если обратиться к порядку предоставления земельных участков без торгов, установленному ст. 39.14 ЗК РФ, то он включает несколько этапов, только один из которых - предварительное согласование предоставления земельных участков - может длиться до 30 дней. И все-таки правовое регулирование в определенных пределах обеспечивает сокращение существующих сроков предоставления земельных участков из государственных или муниципальных земель.
По общему правилу арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права заключения на новый срок договора аренды земельного участка без проведения торгов. Но п. 3, 4 ст. 39.6 ЗК РФ установлены некоторые случаи и условия, при которых это правило не действует, т. е. договор аренды может быть пролонгирован.
Процедура предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов будет использоваться в борьбе с «долгостроем» на государственных или муниципальных землях. Неиспользование земельного участка для жилищного или иного строительства в течение трех лет является основанием прекращения прав на землю, в том числе договора аренды земельного участка (п. 2 ст. 46 ЗК РФ). При этом земельный участок предоставляется однократно собственнику объекта незавершенного строительства, право собственности на который приобретено по результатам публичных торгов по продаже этого объекта, изъятого у предыдущего собственника в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Порядок отчуждения объекта незавершенного строительства урегулирован новой ст. 239.1 ГК РФ и будет действовать в отношении договоров аренды зе-
мельных участков, заключенных до дня вступления этой статьи в силу.
3. Дифференцированы диапазоны сроков договора аренды земельных участков из государственных или муниципальных земель.
В соответствии с Гражданским кодексом стороны договора аренды самостоятельно определяют свои взаимоотношения, свободны они и в установлении срока аренды. Но в земельном законодательстве иногда устанавливаются предельные сроки для заключения договора аренды (максимальные и (или) минимальные). Сейчас диапазоны сроков для договоров аренды государственных или муниципальных земельных участков установлены в п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ.
Ограничители сроков в этой статье установлены по различным критериям. Иногда назван точный срок, на который можно заключить договор аренды. Например, на срок двадцать лет заключается договор аренды в случае предоставления гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта. По соглашению сторон этот срок нельзя ни увеличить, ни уменьшить.
Иногда огранивается максимальный срок, на который можно заключать договор аренды. Например, на срок до трех лет можно заключить договор аренды в случае предоставления земельного участка, на котором расположен объект незавершенного строительства, для завершения строительства этого объекта. Диапазон сроков, например, от трех до сорока девяти лет, установлен в случае заключения договора аренды земельного участка для сельскохозяйственного производства. Сроки договора аренды земельного участка могут ограничиваться сроком действия соглашения на осуществление соответствующей деятельности на нем, например, охотхозяйственного соглашения. Сроки договора аренды земельного участка могут определяться законом субъекта Российской Федерации, например, в случае предоставления земельного участка некоммерческой организации, созданной субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для освоения территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов социального использования.
213
Н. И. Ковальчук
Разнообразные диапазоны сроков заключения договоров аренды, установленные с учетом достижений науки и практики, позволяют гарантировать соблюдение интересов по оптимальному периоду использования земельных участков для тех или иных целей как гражданам, так публичным образованиям. В отсутствие дифференциации сроков аренды земельных участков практика была осторожно-единообразная - договоры аренды земельных участков из государственных или муниципальных земель заключались, как правило, на срок до пяти лет.
4. Размер арендной платы в установленных случаях протекционизма не может быть выше размера земельного налога.
Перечень случаев льготного установления размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, исчерпывающий (п. 5. ст. 39.7 ЗК РФ), что пресекает субъективизм при определении арендной платы. В число арендаторов, материально поддерживаемых государством, включены, например, лица, имеющие право на предоставление бесплатно и без торгов в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Иногда запрашиваемый гражданином земельный участок не могут предоставить на праве собственности, потому что он зарезервирован для государственных или муниципальных нужд либо ограничен в обороте. То есть если бы не было ограничений по приватизации данного земельного участка, то он перешел бы в собственность гражданина и тот вносил бы земельный налог, размер которого менее обременителен по сравнению с арендной платой. По этой же причине такой размер арендной платы устанавливается гражданам, имеющим в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков.
Юридическим лицам столь низкая арендная плата за земельный участок устанавливается, если они участвуют в решении социальных задач государства (например, лица, заключившие договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого или социального использования или о комплексном
освоении территории в целях строительства жилья экономического класса).
5. Систематизированы случаи предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно.
Случаев бесплатного предоставления земельных участков в ст. 39.5 ЗК РФ названо немного, большей частью они были известны законодательству, но находились в разных нормативных актах. Представляется, что их и не может быть слишком много, поскольку собственник, в том числе и публичный, желает распоряжаться такими объектами недвижимости, как земельные участки, с учетом экономической выгоды.
Как и ранее, в число субъектов бесплатного предоставления земельных участков попадают прежде всего граждане, например, имеющие трех и более детей. Этот список продолжают гражданине, получившие в свое время в безвозмездное пользование на срок не более чем шесть лет земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации. По истечении пяти лет этим гражданам бесплатно предоставляются их земельные участки при условии, что они использовались в соответствии с установленным разрешенным использованием.
Также по истечении пяти лет бесплатно предоставляются земельные участки, полученные гражданами в безвозмездное пользование на срок не более чем шесть лет для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства. К условию использования земельного участка по разрешенному использованию здесь добавлено требование к гражданину работать по основному месту работы в муниципальном образовании и по специальности, которые определены законом субъекта Российской Федерации. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации могут предусмотреть отдельные категории граждан, которым земельные участки предоставляются бесплатно.
Некоммерческой организации в её собственность или её членов может быть передан бесплатно земельный участок, относя-
214
Новации в предоставлении земельных участков...
щийся к имуществу общего пользования. Федеральными законами могут быть определены другие некоммерческие организации, созданные гражданами, которым земельные участки предоставляются бесплатно. В Земельном кодексе было сказано о бесплатном предоставлении земельных участков только религиозным организациям, имеющим в собственности здания или сооружения религиозного или благотворительного назначения, расположенные на таком земельном участке. Появился второй случай, дающий возможность религиозной организации получить земельный участок на праве собственности бесплатно. Если религиозной организации был предоставлен земельный участок для сельскохозяйственного производства на праве постоянного (бессрочного) пользования, то в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, такие земельные участки могут быть переданы им в собственность бесплатно. Земельные участки сельскохозяйственного назначения прежде всего нужны монастырям для обеспечения себя продовольствием.
Коммерческие организации бесплатно в собственность могут получить только те земельные участки, которые образованы в границах застроенной территории, в отношении которой ими заключен договор о её развитии.
6. Установлен большой исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельных участков.
Статья 39.16 ЗК РФ насчитывает 25 случаев отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Однако, наряду с этими основаниями, до 1 января 2020 г. исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, вправе принять решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов по основаниям, предусмотренным законом субъекта Российской Федерации.
Всё это дает значительные гарантии гражданам и юридическим лицам в получении земельного участка для жилищного строи-
тельства, садоводства, огородничества. Теперь отказ в предоставлении земельного участка без торгов может быть только по основаниям, установленным законом, со ссылкой на соответствующий пункт ст. 39.16 ЗК РФ или статью закона субъекта Российской Федерации. Если ранее соответствующие государственные или муниципальные органы в лучшем случае давали мотивированный отказ в предоставлении земельного участка, а в худшем вообще не обосновывали свое решение, то теперь такой отказ, обжалованный в судебном порядке, будет признан незаконным.
Основание для отказа может быть обусловлено ненадлежащим субъектом, обратившимся за предоставлением земельного участка, который не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов. Если в заявлении субъекта указано такое вещное право, на котором предоставление земельного участка не допускается, то тоже последует отказ в предоставлении земельного участка.
На законном основании откажут в предоставлении земельного участка, если им уже обладает другой субъект на вещном или обязательственном праве, или на нем расположены чужие здание, сооружение, объект незавершенного строительства, или с другим лицом уже заключен договор о развитии застроенной территории либо договор о комплексном освоении территории.
Откажут в предоставлении земельного участка без проведения аукциона в случае совершения другим субъектом юридически значимых действий для получения этого земельного участка. Например, по заявлению лица принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или земельный участок изъят для государственных или муниципальных нужд. Если земельный участок уже является предметом аукциона, опубликовано извещение о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, то отказ в предоставлении земельного участка без торгов будет правомерен.
Надлежащим образом запланированное использование земельного участка также мо-
215
Н. И. Ковальчук
жет быть основанием для отказа в его предоставлении. Например, земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения. Или указанный в заявлении о предоставлении земельный участок предназначен для размещения здания, сооружения в соответствии с государственной программой Российской Федерации, государственной программой субъекта Российской Федерации.
Причина отказа в предоставлении земельного участка может быть связана с ненадлежащим объектом - земельным участком. Это может быть в случае подачи заявления на предоставление земельного участка изъятого из оборота, или ограниченного в обороте, или зарезервированного. Если земельный участок ненадлежащим образом сформирован, или его границы подлежат уточнению, или он не отнесен к определенной категории земель, или не установлен вид его разрешенного использования, то такой земельный участок не может быть предоставлен.
Как видно из перечня оснований для отказа в предоставлении земельных участков без торгов, они объективно обусловлены, не имеют целью особо защитить лишь пуб-
личные интересы, их формулировки свободны от принятия усмотренческих, субъективных решений должностными лицами исполнительных органов власти.
Реформирование земельных отношений в свете принятых изменений земельного законодательства будет способствовать повышению гарантий реализации прав граждан и юридических лиц по получению земельных участков из государственных или муниципальных земель, рациональному использованию земель в Российской Федерации.
1. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс ».
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ с изм. и доп. от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ // СЗ РФ. - 2001. -№ 44. - Ст. 4147.
3. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. с изм. от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ. - М. : Проспект, 2014. - Ст. 9.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. - Ч. 1. № 51- ФЗ с изм. и доп. от 22 октября 2014 г № 315-ФЗ // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
5. Российская газета. - 2014. - 24 июня.
216
