CC BY
33
[
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ, НАХОДЯЩИХСЯ В ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
И.С. Суркова
EXECUTIVE-LEGAL REGULATION OF ASSIGNING LAND BEING IN PUBLIC PROPERTY
Surkova I.S.
The article is devoted to certain collisions of the legal control in assigning land plots from the public property, the investigation of which has been done basing on the latest changes in the law of this sphere.
Статья посвящена некоторым коллизиям правового регулирования предоставления земельных участков из публичной собственности, исследование которых произведено на основе позднейших изменений законодательства в этой сфере.
Работа вы/полнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда. Конкурс грантов 2008г. Проект № 08-03-00384а. «Административная реформа и проблемы! разграничения полномочий в области охраны/ окружающей средыi и природопользования».
Ключевые слова: Порядок предоставления земель, находящихся в публичной собственности.
УДК 346
Предоставление земель, находящихся в публичной собственности в настоящее время призваны регулировать различные нормативно-правовые акты, в том числе Земельный кодекс РФ, ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», иные федеральные законы, а также законодательные акты субъектов РФ и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
В настоящей статье не ставится задача провести анализ всех названных нормативно-правовых актов, регламентирующих предоставление земель, поскольку предоставление земель, как функция управления, является обширным вопросом, а лишь определить основные проблемы правового регулирования, негативно влияющие на практику правоприменения в данной области.
Как известно, Земельный кодекс Российской Федерации предусмотрел специальную процедуру предоставления земельных участков из состава земель, находящихся в публичной собственности. Однако нормы Земельного кодекса РФ, призванные регулировать такой процесс, не являются исчерпывающими, поскольку субъекты публичной собственности имеют право устанавливать определенные правила, касающиеся владения и распоряжения публичной собственностью нормативно-правовыми актами своего уровня. Такая компетенция предусмотрена ст. ст. 10, 11 и 12 Земельного кодекса Российской Федерации. Причем му-
Ш Суркова И.С.
«Административно-правовое регулирование предоставления земель.
ниципальные образования должны принять правила землепользования и застройки, отсутствие которых к 2010 году может привести к тому, что при их отсутствии предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объекта осуществляться не будет (ст. 14 ФЗ «О введение в действие Земельного кодекса РФ»).
Процедуры предоставления земельных участков можно подразделить в зависимости от их предполагаемого использования: для строительства или для целей не связанных со строительством. Причем последняя практически не урегулирована Земельным кодексом РФ, за исключением норм, предусматривающих приобретение прав на земельные участки собственниками объектов недвижимости, расположенных на таковых. К целевому назначению земельного участка, не связанному со строительством относится и большинство целей сельскохозяйственного производства, чему посвящены отдельные нормы ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (1). Однако в настоящей статье позволим ограничиться вопросом предоставления земель, для целей связанных со строительством, что является наиболее существенным вопросом правоприменения в настоящее время.
Для строительства земельные участки могут предоставляться на основании двух процедур: с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта.
Юридическим фактом, с которым связывается предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, обладающего правом предоставления соответствующего земельного участка (ст. 29 ЗК РФ). Однако до вынесения такого решения должен быть выполнен длительный этап, предшествующий возникновению права, и оно не всегда является обязательным для дальнейшего установления имущественного титула.
Без предварительного согласования места размещения объекта предоставление земельных участков возможно только на торгах, конкурсах или аукционах, предметом которых будет либо сформированный земельный участок, либо право на заключение договора аренды. Порядок их проведения регламентирован законодательными правовыми нормами ст. 38, 38.1, 38.2 Земельного кодекса РФ, а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков». Следует отметить, что проведение аукциона не всегда предполагает участие нескольких субъектов и их борьбы за право на земельный участок, поскольку договор аренды или купли-продажи земельного участка может быть заключен, при условии, что в аукционе участвовали менее двух участников, с единственным участником аукциона.
В зависимости от субъектного состава и порядка представления земельного участка, будут различаться и имущественные титулы, на основании которых возможно такое предоставление. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а специальным субъектам, указанным в п.1. ст. 20 - в постоянное (бессрочное) пользование. Также, льготный порядок предоставления земельных участков установлен для религиозных организаций для строительства зданий, сооружений религиозного и благотворительного назначения на праве безвозмездного срочного пользования на срок строительства этих зданий, строений и сооружений. В последствии, согласно ст. 36 ЗК РФ, после установления права собственности на такие здания, строения или сооружения, названным субъектам эти земельные участки будут предоставлены в собственность бесплатно. Таким образом, для религиозных организаций установлена специальная правосубъектность, что представляется неоправданным,
исходя из основополагающей нормы ст. 14 Конституции Российской Федерации о том, что Российская Федерация является светским государством. Либо, если воспринять логику законодателя необходимо установить возможность бесплатного представления земель только для некоммерческих организаций благотворительного назначения без оговорки о принадлежности к религиозным организациям. Но и такой вариант не является однозначным решением проблемы, поскольку существует возможность возмездного отчуждения недвижимости вместе с земельным участком, полученным от публичных образований бесплатно и получения дохода.
Порядок представления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта установлен п.4 ст. 30 ЗК РФ и предполагает четыре этапа: формирование земельного участка, государственный кадастровый учет, проведение торгов (конкурсов, аукционов) и подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов), либо или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
Следует отметить, что ст. ст. 30.1 и 30.2, устанавливающие особенности предоставления земельных участков из состава публичной собственности для жилищного строительства и для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, отдельно оговорили, что предоставление в указанных целях проводится только без предварительного согласования места размещения объекта.
В таких условиях от бюджетов публичных образований потребуются значительные денежные средства, поскольку до проведения торгов (конкурсов, аукционов) необходимо не только сформировать земельный участок и провести его кадастровый учет, на что требуются значительные затраты, но и в случае необходимости произвести изъятие (выкуп) земельный участков с возмещением убытков. Для этого необходимо формирование полноценного рынка
земли, с отработанными процедурами компенсации затрат публичных образований.
Думается, что именно для реализации названных полномочий в ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» было установлено исключение из запрета залога земель, находящихся в публичной собственности - когда предметом залога по договору об ипотеке могут быть земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, если такие земельные участки предназначены для жилищного строительства или для комплексного освоения в целях жилищного строительства и передаются в обеспечение возврата кредита, предоставленного кредитной организацией на обустройство данных земельных участков посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры.
Несколько иная процедура предусмотрена при предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием - выбор земельного участка, принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, проведение работ по формированию земельного участка, его государственный кадастровый учет и принятие решения о предоставлении земельного участка (п.5 ст. 30 ЗК РФ).
Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (п. 11 ст. 30 ЗК РФ).
Отдельное нормативное регулирование посвящено процедуре выбора земельного участка (ст. 31 ЗК РФ). Позитивным моментом является императивное указание законодателя на информирование землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в госу-
Ш Суркова И.С.
«Административно-правовое регулирование предоставления земель.
дарственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, а также собственников участков, у которых предполагается произвести выкуп в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства (п.4 ст. 31 ЗК РФ).
«Промежуточным» индивидуальным административным актом, который предполагает дальнейшее предоставление земельного участка, является решение о предварительном согласовании места размещения объекта (п.6 ст. 31 ЗК РФ), которое действует в течение трех лет. На протяжении всего этого срока титульные владельцы, при условии улучшения земельного участка, не вправе в дальнейшем требовать возмещения стоимости этих убытков, за исключением случаев, когда по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято. Аналогичное правило действует и при резервировании земель. Возмещение убытков должно производиться за счет органов власти или органов местного самоуправления, принявших такое решение вне зависимости от продления срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.
Следует оговориться, что современная редакция п.8 ст. 30 ЗК РФ, разделяет понятия «информирование о предстоящем изъятии земельного участка» и «резервирование земель». Нормативное определение последнего является новым для действующего земельного законодательства и в силу ст. 70.1 ЗК РФ, осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 ЗК РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых
природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Максимальный срок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд составляет семь лет, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов - двадцать лет.
Думается, что земельный участок, в отношении которого было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, должен считаться зарезервированным в любом случае. К примеру, изначально так подошли к разрешению данного вопроса ставропольские законодатели, установив в ст. 8 закона СК «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае», что земельный участок, находящийся в собственности Ставропольского края или в муниципальной собственности, считается зарезервированным в случае проведенного в установленном порядке предварительного согласования места размещения объекта для строительства.
Однако, в связи с дополнением ЗК РФ нормами, определяющими резервирование, ст. 8 Закона СК «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае» установила, что резервирование земель для нужд Ставропольского края может осуществляться на землях всех категорий независимо от форм собственности путем установления ограничений прав на земельные участки (части земельного участка). Резервирование земель допускается по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации, и осуществляется в случаях, предусмотренных статьями 49 и 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также в случаях, связанных с поиском, разведкой полезных ископаемых, горными выработками и подъездами к ним на землях, находящихся в собственности Ставропольского края (в ред. Закона СК от 27.12.2007 N 86-кз). То есть краевые законодатели отошли от употребления термина «предварительное согласование места размещения объекта».
В этой связи следует отметить, что об изъятии земельного участка, его титульный владелец предупреждается за один год. Таким образом, в настоящее время решение о предварительном согласовании места размещения объекта и резервирование земель, могут не совпадать.
Представляется же, что резервирование должно предшествовать информированию титульного владельца о предстоящем изъятии земельного участка, что упорядочило бы отношения в данной сфере. Тем более, что ст. 56.1 ЗК РФ предусматривает обязательную государственную регистрацию только ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд. Однако императивного требования законодателя о соблюдении именно такого порядка не установлено, что может привести к различной правоприменительной практике в зависимости от субъекта управления.
Следует заметить, что по смыслу ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ограничение (обременение) - это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других). Таким образом, подобные ограничения должны подлежать государственной регистрации.
В настоящее же время действует только норма ст. 279 ГК РФ, пункт 4 которой предусмотрел обязательность государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. По мнению О.В. Карамышевой и в случае вынесения реше-
ния о предварительном согласовании места размещения объекта должна применяться статья 279 ГК РФ (2). Однако пункт 4 ст. 31 устанавливает лишь обязанность информирования титульных владельцев о «возможном изъятии», при этом решение об изъятии не выносится. Поэтому в этом случае ст. 279 ГК РФ не применима и законодательство в данной области нуждается в уточнении.
Кроме того, думается, что установление права титульных владельцев права требовать по истечении трех лет предварительного согласования или срока резервирования понесенных убытков, останется лишь декларацией, поскольку в состав таких убытков трудно доказуем.
ЛИТЕРАТУРА
1. О проблемах правового регулирования и правоприменения в данной области см. подробнее: Суркова И. С. Реализация преимущественного права аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в публичной собственности: проблемы правового регулирования и правоприменения. // Теоретические основы и социальная эффективность государственно-правовых механизмов. Материалы 53-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука - региону» (г. Ставрополь, 25 апреля 2008г.). - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство, 2008. - С. 329-333.
2. Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Отв. ред.: доктор юрид. наук, проф. Г.Е. Быстров, доктор юрид. наук, проф. Б.Д. Клюкин. - М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», ИНФРА-М, 2002. - С. 221.
Об авторе
Суркова Ирина Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, земельного и трудового права Ставропольского государственного университета.
