CC BY
21
ЩРПДНЧЕСКНЕ ИНУКИ
К ВОПРОСУ О ПРИНУДИТЕЛЬНОМ ПРЕКРАЩЕНИИ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ПРИ ИХ ИЗЪЯТИИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
А. И. Кичко
ON THE PROBLEM OF FORCED TERMINATION OF RIGHTS FOR LAND PLOTS UNDER ATTACHMENT FOR STATE OR MUNICIPAL NEEDS
Kichko A. I.
The article is devoted to some problems of legal regulation of the civil and land law connected with forced termination of property rights for land plots while their attachment for the state or municipal needs.
Key words: termination of rights for land plots.
Статья посвящена некоторым проблемам правового регулирования гражданского и земельного законодательства, связанны/м с принудительным прекращением имущественных прав на земельные участки при их изъятии для государственных или муниципальных нужд.
Ключевые слова: прекращение имущественных прав на земельные участки, земельное законодательство, государственные или муниципальные нужды .
УДК 349.412.24
Правовое регулирование изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется как гражданским, так и земельным законодательством.
Если первое закрепляет процедуру и гарантии прав собственников и иных титульных владельцев земельных участков, подлежащего изъятию в таких случаях, то земельное законодательство регулирует эти отношения лишь эпизодически, определяя цели изъятия, порядок резервирования земельных участков для предстоящего изъятия, порядок возмещения убытков при изъятии земельных участков.
Следует оговориться, что в правовой литературе существует несколько подходов к понятию «изъятие земельных участков». Так, А. Л. Корнеев считает, что, если изъятие следует только в силу государственных или муниципальных нужд и в отношении земельных участков, находящихся в собственности у частных лиц, оно требует учета правил о выкупе и применения норм о купле-продаже (1). С. А. Чаркин высказывает мнение, что изъятие для государственных или муниципальных нужд - это всегда выкуп, поскольку изымается земельный участок, который находится в собственности гражданина, юридического лица, а согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено толь-
ко при условии предварительного и равноценного возмещения (2).
Однако статья 35 Конституции Российской Федерации, устанавливает юридические гарантии обеспечения только права частной собственности, а гражданское и земельное законодательство не ограничивает изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд земельными участками, находящимися в частной собственности (статься 283 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает основания изъятия для государственных или муниципальных нужд земельного участка, находящегося во владении и пользовании на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования). Действующее законодательство говорит об «изъятии, в том числе выкупе земельных участков» и позволяет сделать вывод о том, что процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не всегда связана с выкупом земельных участков (поскольку он осуществляется только в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности), но основана на возмещении в полном объеме убытков, причиненных таким изъятием.
Как верно отмечает А. И. Дихтяр, законодатель закрепляет принцип исключительности, которым необходимо руководствоваться при решении вопроса об изъятии (выкупе) земельного участка для публичных нужд (3), т. е. Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает перечень государственных нужд, для которых может производиться изъятие и дополнен он может быть только законами субъектов Российской Федерации при определении региональных и муниципальных нужд.
Кроме того, если изъятие производится для размещения определенных объектов государственного или муниципального назначения, то их размещение может проводиться только при отсутствии других вариантов размещения. таким образом, в случае принудительного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд в судебном порядке, соответствующий
орган государственной власти или орган местного самоуправления должен доказать отсутствие других вариантов возможного размещения предполагаемого к строительству объекта.
Правоприменительная практика по этому вопросу невелика, однако судебные инстанции обращаются к проверке обстоятельств размещения, предполагаемого к строительству объекта. Так, постановлением ФАС Уральского округа от 05.02.2009 N Ф09-35/09-С6 по делу N А76-1853/2008 было установлено, что заявленные требования о признании незаконным распоряжения органа местного самоуправления об изъятии для муниципальных нужд земельного участка удовлетворены правомерно, поскольку не доказано отсутствие других вариантов возможного размещения предполагаемого к строительству объекта, а также то, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности заявителя на находящийся на нем объект незавершенного строительства.
По другому делу в постановлении ФАС Уральского округа от 05.05.2008 N Ф09-2162/08-С6 по делу N А07-2118/2007 указано, что заявление о признании недействительным постановления главы администрации городского округа о строительстве жилых домов судом правомерно удовлетворено, поскольку доказательств того, что утвержденный генеральный план содержит какие-либо приоритеты в реализации основных видов функционального использования земельного участка, установленных градостроительным регламентом, и подтверждающих, что строительство домов необходимо для государственных и муниципальных нужд, не представлено.
Поскольку в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации установлен определенный перечень объектов, для размещения которых может происходить изъятие для государственных или муниципальных нужд, при отсутствии региональных правовых норм, дополняющих этот перечень, даже размещение объектов жилого фонда согласно генеральному плану в соот-
ветствии с законом не может являться основанием для изъятия земель для муниципальных нужд.
Вне зависимости от того, изымается ли земельный участок по соглашению с титульным владельцем земельного участка, или в принудительном порядке, т. е. когда соглашение не было достигнуто, должна быть соблюдена процедура, предусмотренная статьей 279 Гражданского кодекса Российской Федерации. Следует оговорится, что в настоящей статье не рассматривается вопрос о порядке изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также развитием города Сочи как горноклиматического курорта, который регулируется не только Гражданским кодексом РФ, но и Федеральным законом от 01.12.2007 N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Первоначально принимается решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд соответствующими органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления, которое регистрируется в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельные участки. О произведенной регистрации должен быть извещен собственник или иной владелец земельного участка.
Помимо этого, он должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Причем выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.
Несоблюдение процедуры уведомления собственника или иного владельца изы-
маемого земельного участка является безусловным основанием для оценки процедуры изъятия как несоответствующей закону. К примеру таким образом дается оценка фактических обстоятельств в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 13.12.2007 N Ф08-7138/07 по делу N А32-27005/2006-19/535, когда суд установил, что в земельный участок, подлежащий изъятию обжалуемым распоряжением, вошел участок, на котором расположены объекты недвижимости, принадлежащие Российской Федерации, и, следовательно, относящийся к федеральной собственности, а распоряжение об изъятии участка у Российской Федерации принято без указания цели изъятия, без названия в нем землепользователя, который не был уведомлен о предстоящем изъятии.
Фактически, принятие решения об изъятии земельного участка для публичных нужд предполагает ограничение существующего имущественного права, поскольку дальнейшее улучшение земельного участка и объектов недвижимости, находящихся на нем, в силу пункта 4 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации не влечет соответствующего увеличения стоимости, так как при расчетах размеров возмещения, убытки собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков.
Подобная норма закреплена и в статье 280 Гражданского кодекса Российской Федерации, о том, что собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке с момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка.
Аналогично к квалификации таких правоотношений подходят и суды. Так, в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 03.08.2007 № Ф08-4092/2007 по делу № А53-17477/2006-С6-47 было указано, что обязательной государственной регистрации
подлежит не акт органа местного самоуправления, а ограничение (обременение) прав собственника соответствующего объекта недвижимости, возникающее на основании решения об его изъятии, и обоснованно отклонил довод заявителя о том, что управление обязано выдать документ, подтверждающий государственную регистрацию постановления безотносительно к включенным в реестр объектам.
Таким же образом следует оценивать и резервирование земель для государственных или муниципальных нужд, предусмотренное статье 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации, которое может осуществляться как в отношении земельных участков, находящихся в собственности или на ином имущественном праве для целей, установленных в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации, так и в отношении земельных участков, находящихся в публичной собственности в том числе и для целей связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.
Регистрация ограничений прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд предусмотрена статьей 56.1. Земельного кодекса Российской Федерации и Положением «О резервировании земель для государственных или муниципальных нужд», утв. постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 г. № 561. Согласно последнему, решение о резервировании земель должно, в том числе содержать ограничения прав на зарезервированные земельные участки, устанавливаемые в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, необходимые для достижения целей резервирования земель.
Однако земельное законодательство в отличие от резервирования земельных участков не предусматривает установления ограничения при принятии решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
В правовой литературе неоднократно отмечалось несовершенство законодательства в этой сфере, необходимость закрепления понятия; объекта, целей и сроков резервирования; ограничения прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов при резервировании земельных участков и условия возмещения убытков, понесенных вследствие резервирования (4).
Действительно, в настоящее время назрела необходимость легального определения ограничения прав на земельные участки в связи с резервированием земель. Анализ правоприменительной практики в этой сфере показывает, что суды достаточно широко толкуют норму об ограничении прав на землю, распространяя их и на оборот земельных участков (например, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 20.10.2008 по делу N А11-11482/2007-К2-27/281/7). Буквальное же толкование статьи 56.1. Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает ограничение лишь некоторых прав по использованию земельных участков, в том числе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением правил и нормативов; проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехниче-ские и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.
Таким образом, нормы об ограничении имущественных прав на земельные участки в связи с резервированием и изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
Согласно статье 282 Гражданского кодекса Российской Федерации, если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене
или других условиях выкупа, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления собственнику участка уведомления о предстоящем изъятии.
Указанное положение статьи 282 развивает установления статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации о случаях принудительного прекращения права собственности в связи с принудительным изъятием.
Эти нормы могут быть подвергнуты определенной критике. Исходя из ее их буквального толкования, соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления должен обращаться в суд с иском о выкупе земельного участка. Возникает закономерный вопрос: какие именно требования должны быть поставлены перед судом?
В правоприменительной практике встречаются различные формулировки исковых требований, не соответствующих гражданскому и земельному законодательству, что служит основанием для отказа в их удовлетворении. Так, постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 16.09.2008 N Ф08-5131/2008 по делу N А32-19930/2007-31/450 было отказано в иске об освобождении земельного участка, поскольку изъятие земельного участка для муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности ответчика на объект недвижимости, а условия договора аренды, определяющие цель предоставления земельного участка (временное размещение магазина из облегченных конструкций), а также предусматривающие обязанность общества освободить участок по первому требованию администрации, противоречат статье 239 ГК РФ.
Согласно статье 44 Земельного кодекса Российской Федерации, право собственности на земельный участок прекращается, в том числе, в силу принудительного изъятия
у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.
Пункт 2 статьи 55 Земельного кодекса Российской Федерации установил, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.
Следовательно, суд должен разрешить вопросы о прекращении имущественного права, возмещении стоимости земельного участка и иных убытков.
Необходимо оговориться, что на практике могут возникнуть случаи, когда изъятию будут подлежать земельные участки, находящиеся в частной собственности и обремененные имущественными правами третьих лиц, например на основании договора аренды, в связи с чем соответствующим органом власти или местного самоуправления должен ставиться вопрос как о выкупе земельного участка, так и о прекращении арендных прав на него. Кроме того, если на изымаемом земельном участке находятся объекты недвижимого имущества, то изъятие земельного участка для муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности общества на объект недвижимости. Эта позиция была поддержана и правоприменительной практикой (см. например постановление ФАС СевероКавказского округа от 16.09.2008 N Ф08-5131/2008 по делу N А32-19930/2007-31/450).
Статья 63 Земельного кодекса Российской Федерации, установившая гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предусмотрела, что изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после:
1) предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;
2) возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений,
сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;
3) возмещения в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.
Если два последних положения не предполагают двоякого толкования, то буквальное толкование первого может привести к претензиям лиц, владеющих изымаемыми земельными участками на основании ограниченных вещных прав или на основании договоров о предоставлении равнозначных земельных участков. В этой связи предлагается изменить абзац первый пункта первого статьи 63 Земельного кодекса Российской
Федерации, изложив его в следующей редакции «предоставления по желанию собственников, у которых изымаются путем выкупа, земельные участки, равноценных земельных участков».
Таким образом, законодательство об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд несовершенно и только дальнейшее его изменение и единообразная правоприменительная практика может служить стабилизации этой сферы общественных отношений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Корнеев А. Л. Сделки с земельными участками. - М, 2006. - С. 68.
2. Чаркин С. А. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд: проблемы, возникающие на практике // Российский судья. 2008. № 10.
3. Дихтяр А. И. Судебная практика по делам, связанным с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Право и экономика. 2008. № 9.
4. Минина Е. Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд //Журнал российского права. 2008. № 8.
Об авторе
Кичко Александр Иванович, ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», доцент кафедры гражданского права и процесса, председатель Арбитражного суда Ставропольского края. Сфера научных интересов - гражданское и земельное право. Surkova_ira@list.ru
