Новации и традиции в развитии методологии аудита эффективности Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Аудит

НОВАЦИИ И ТРАДИЦИИ В РАЗВИТИИ МЕТОДОЛОГИИ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ

А. К. СИНЯГИН, кандидат экономических наук, директор департамента консультационных услуг государственному сектору

И. В. ДУБИНИНА, кандидат экономических наук, заместитель директора департамента консультационных услуг государственному сектору ООО «Финансовые и бухгалтерские консультанты»

В экономических изданиях все чаще обсуждаются вопросы развития аудита эффективности в качестве действенного средства повышения эффективности бюджетных расходов на всех уровнях государственного управления. Актуальность внедрения аудита эффективности бюджетных расходов в России в плане развития реформ государственного управления и вхождения в мировое сообщество (большинство стран с развитой рыночной экономикой уже активно использует этот инструмент) уже не вызывает сомнений. Но достигнутый уровень его развития и соответствующего методического обеспечения оставляет желать лучшего. Без системной и глубокой проработки методических вопросов, возникающих при внедрении любого инновационного инструмента государственного управления, дальнейшее развитие аудита эффективности становится проблематичным.

Методология аудита эффективности

Понятие аудита эффективности закреплено в Лимской декларации руководящих принципов (1977 г.) и стандартах международных организаций высших органов государственного контроля (ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, АЗОСАИ). В самом кратком виде это понятие сводится к проверке эко-

номичности, эффективности и результативности использования ресурсов проверяемой организации при выполнении возложенных на нее задач и обязательств. По содержанию аудит эффективности должен представлять не вспомогательное дополнение к аудиту правильности (финансовому аудиту), а его углубленное развитие в условиях реформирования.

Существующий методический аппарат, по сути, сводится к разработкам Счетной палаты РФ, которые далеко не безупречны с точки зрения практического применения. Результаты внедрения Методики аудита эффективности использования государственных средств остались закрытыми для обсуждения и пока не получили распространения. Однако следует отметить, что в последние годы в деятельности Счетной палаты РФ и региональных контрольно-счетных органов стало больше контрольных мероприятий, связанных с оценкой эффективности использования государственных средств (аудит, проверки, обследования). Так, в плане работы Контрольно-счетной палаты Москвы на 2008 г. доля таковых мероприятий достигла 26 %.

Таким образом, в России дальнейшее развитие аудита тормозится проблемами недостаточной методической базы, нечетким распределением

полномочий контрольных органов, дефицитом квалифицированных специалистов, порожденными фрагментарным и зачастую искаженным пониманием аудита эффективности и его роли в системе государственного и муниципального финансового контроля.

Специфика и содержание методики

С учетом дальнейшего развития аудита эффективности как составной части реформы бюджетного процесса авторы разработали Методику аудита эффективности расходования бюджетных средств, основанную на сочетании оригинальных и традиционных методических подходов к проведению аудита.

При подготовке настоящей Методики была учтена лучшая зарубежная практика (Великобритании, США, Канады и др.) и передовой опыт оценки эффективности бюджетных расходов в российских регионах. В частности методики оценки эффективности бюджетных расходов были приняты в Чувашской Республике, Хабаровском крае, Астраханской, Вологодской, Самарской областях и других субъектах РФ, успешно реализующих программы реформирования региональных финансов.

Следует подчеркнуть, что предлагаемая Методика имеет типовой вид и представляет наиболее общие подходы к проведению аудита эффективности, а не универсальные правила и процедуры, применимые ко всем конкретным задачам и объектам аудита. Универсальные методики в форме готовых рецептов отсутствуют и в лучшей зарубежной практике проведения бюджетного аудита. Вместе с тем предлагаемые методические подходы

вполне могут быть развернуты и модифицированы для решения конкретных задач при проведении аудита эффективности. В частности консультанты ФБК детализировали их для оценки эффективности бюджетных расходов региональных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, образования и социальной политики.

Выбор системы показателей и критериев оценки эффективности

Основу предлагаемой Методики составляет выбор системы показателей и критериев оценки эффективности, которая подразделяется на следующие группы:

• группа А «Показатели качества управления бюджетными расходами»;

• группа Б «Показатели непосредственных результатов»;

• группа В «Показатели конечных результатов». В группе А под показателями качества управления бюджетными расходами понимаются показатели, характеризующие ресурсное обеспечение административной и управленческой деятельности органа исполнительной власти (органа местной администрации), ответственного за разработку и реализацию государственной политики в определенной области, а также степень использования современных методов управления государственными и муниципальными финансами в условиях реформирования бюджетного процесса. В качестве примера в табл. 1 приведены показатели качества управления бюджетными расходами регионального органа исполнительной власти в сфере здравоохранения.

Таблица 1

Типовой набор показателей качества управления бюджетными расходами на цели здравоохранения

№ п/п Показатели оценки

А1 Доля бюджетных расходов органа исполнительной власти в расходах бюджета субъекта РФ, %

А2 Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на здравоохранение в расчете на одного жителя, руб. /чел.

АЗ Доля бюджетных расходов органа исполнительной власти, осуществляемых в рамках реализации ведомственных и межведомственных целевых программ, в общих бюджетных расходах органа исполнительной власти, %

А4 Доля бюджетных расходов органа исполнительной власти, осуществляемых по результатам конкурсов на размещение государственных закупок, в общих бюджетных расходах органа исполнительной власти, %

А5 Соотношение кассового исполнения бюджетных расходов и плановых бюджетных расходов органа исполнительной власти по итогам года, %

А6 Объем неиспользованных лимитов бюджетных обязательств органа исполнительной власти по итогам года, %

А7 Динамика изменения кредиторской задолженности органа исполнительной власти по сравнению с предыдущим годом, %

А8 Доля бюджетных расходов органа исполнительной власти, представленных в реестре расходных обязательств, в общих бюджетных расходах органа исполнительной власти, %

А9 Полнота охвата бюджетных ассигнований органа исполнительной власти показателями результатов в обоснованиях бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период

Окончание табл. 1

№ п/п Показатели оценки

А10 Сумма изменений в бюджетной росписи по расходам органа исполнительной власти, связанных с качеством бюджетных проектировок, руб.

АН Объем нецелевых бюджетных расходов органа исполнительной власти, выявленных органами государственного (муниципального) финансового контроля

А12 Наличие нормативного акта органа исполнительной власти, регулирующего порядок и процедуры подготовки бюджетных проектировок

А13 Наличие нормативного акта органа исполнительной власти (муниципального правового акта местной администрации), регулирующего порядоки процедуры внутреннего контроля бюджетныхрасходов

А14 Наличие сведений о мерах по повышению эффективности расходования бюджетных средств в годовой бюджетной отчетности органа исполнительной власти (органа местной администрации)

А15 Обеспечение соотношения фонда материального обеспечения к фонду заработной платы — 30/70, %

А16 Доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование услуг в сфере здравоохранения, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование образования

А17 Увеличение доли средств от оказания платных услуг в финансировании здравоохранения образования, %

В группе Б под показателями непосредственных результатов понимаются показатели, характеризующие объем и качество государственных (муниципальных) услуг, оказанных органом исполнительной власти (органом местной администрации), ответственным за разработку и реализацию государственной политики в определенной сфере, и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств внешним потребителям (населению).

При этом предполагается, что эти показатели находятся в компетенции и под контролем этого органа. В качестве примера в табл. 2 приведены показатели непосредственных результатов регионального органа исполнительной власти в сфере здравоохранения1.

В группе В под показателями конечных результатов понимаются показатели, характеризующие эффект (социально значимые результаты) для внешних потребителей (населения) от государственных (муниципальных) услуг, оказанных органом исполнительной власти (органом местной администрации), ответственным за разработку иреализацию государственной политики в определенной сфере, и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств. При этом предполагается, что эти показатели могут находиться в компетенции высшего органа исполнительной власти (местной администрации) или нескольких органов исполнительной власти (местной администрации).

1 При составлении данного типового набора были частично использованы релевантные показатели Минздравсоцраз-вития России, минздравсоцразвития Чувашской Республики, Минздрава Калининградской области, департамента здравоохранения Тверской области и других регионов, в которых имеются достижения в области реформирования региональных финансов.

В качестве примера в табл. 3 приведены показатели конечных результатов для регионального органа исполнительной власти в сфере здравоохранения, которые сформированы с учетом перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденного Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 28.06.2007 № 825.

Критерием оценки всех приведенных показателей считается соответствие достигнутых значений этих показателей их целевым значениям.

Например, для субъектов РФ в зависимости от уровня социально-экономического развития, уровня развития данной отрасли и устойчивости региональной бюджетной системы в качестве целевых значений могут приниматься различные значения, в том числе:

• для развитых регионов (регионов-доноров и с достаточно высоким уровнем развития данной отрасли социальной сферы) — лучшие значения аналогичных показателей среди всех субъектов РФ;

• для остальных регионов — лучшие значения аналогичных показателей среди субъектов РФ, входящих в данный федеральный округ;

• при недостаточной информационной базе, вызванной отсутствием результатов регулярной практики региональных сравнений по единой методике, — принятые плановые значения.

В условиях отсутствия оптимальных решений оценки эффективности бюджетных расходов по причинам незавершенности реформы бюджетного процесса в субъектах РФ предлагается подход,

Таблица 2 Типовой набор показателей непосредственных результатов по направлению «Здравоохранение»

№ п/п Показатели оценки

Б1 Объем оказания амбулаторной медицинской помощи в расчете на одного жителя, посещений

Б2 Охват трудоспособного населения институтом диспансеризации, %

БЗ Объем оказания скорой медицинской помощи в расчете на одного жителя, вызовов

Б4 Соотношение числа плановых и экстренных случаев госпитализации

Б5 Эффективность использования коечного фонда, %

Б6 Стоимость содержания одной койки в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения в сутки (без расходов, входящих в структуру тарифа по обязательному медицинскому страхованию), руб.

Б7 Уровень госпитализации лиц старше 60 лет в стационары, %

Б8 Объем оказания стационарной медицинской помощи в расчете на одного жителя, койко-дни

Б9 Число вызовов скорой медицинской помощи, единиц

Б10 Доля своевременно выполненных вызовов (в течение 15 мин), %

Б11 Доля вызовов к хроническим больным, %

Б12 Число операций на сердце, единиц

Б13 Число нейрохирургических операций, единиц

Б14 Доля случаев заболеваемости онкологических заболеваний видимых локализаций, выявленных на ранней стадии, %

Б15 Доля случаев заболеваемости туберкулезом, выявленных при флюорографии, %

Б16 Число случаев осложнений сахарного диабета (слепота, ампутация конечностей, хроническая почечная недостаточность), вызванных субъективными причинами (качество медицинского лечения), единиц

Б17 Число слушателей кабинетов планирования семьи, чел.

Б18 Число слушателей школ активного долголетия, чел.

Б19 Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений, применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи, %

Таблица 3 Типовой набор показателей конечных результатов по направлению «Здравоохранение»

№ п/п Показатели оценки

В1 Смертность населения — младенческая, на 1 ООО чел., родившихся живыми

В2 Смертность населения — от1 годадо 4 лет, на 100 000 чел. населения соответствующего возраста

ВЗ Смертность населения — от5до9 лет, на 100 000 чел. населения соответствующего возраста

В4 Смертность населения — отЮдо 14 лет, на 100 000 чел. населения соответствующего возраста

В5 Смертность населения — от15до19 лет, на 100 000 чел. населения соответствующего возраста

В6 Смертность населения — материнская, на 100 000 чел., родившихся живыми

В7 Смертность населения — в трудоспособном возрасте, на 100 000 чел. населения соответствующего возраста

В8 Смертность населения — в трудоспособном возрасте по трем основным причинам (сердечно сосудистые заболевания, онкологические заболевания, внешние причины), на 100 000 чел. населения соответствующего возраста

В9 Средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего, дни

В10 Удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности учащихся государственных (муниципальных) общеобразовательныхучреждений, %

В11 Количество лиц с тяжелыми хроническими заболеваниями, на 100 000 чел. населения

В12 Заболеваемость ВИЧ-инфекцией, на 100 000 чел. населения

В13 Удовлетворенность населения качеством медицинской помощи, % от числа опрошенных

основанный на учете взаимосвязи динамики бюджетных расходов и показателей непосредственных и конечных результатов за период оценки2.

2 Определенные экспертным путем значения коэффициентов могут быть уточнены по результатам внедрения данной методики.

Динамика показателей результатов деятельности регионального органа исполнительной власти субъекта РФ проявляется, как правило, в виде следующих вариантов:

• значительное улучшение показателей результатов (для оценки значительности улучшения ис-

пользуется интервал увеличения или изменения значения показателя «более чем на 5 %»);

• незначительное улучшение показателей результатов (для оценки значительности улучшения используется интервал увеличения или изменения значения показателя «в пределах 5 %»);

• стабилизация показателей результатов (для оценки стабильности используется интервал увеличения или изменения значения показателя «в пределах 1 %»);

• незначительное ухудшение показателей результатов (для оценки значительности ухудшения используется интервал увеличения или изменения значения показателя «в пределах 5 %»);

• значительное ухудшение показателей результатов (для оценки значительности ухудшения используется интервал увеличения или изменения значения показателя «более чем на 5 %»). Динамика бюджетных расходов проявляется,

как правило, в виде следующих вариантов:

• значительное увеличение расходов (для оценки значительности увеличения используется интервал «более чем на 5 %»);

• незначительное увеличение расходов (для оценки незначительности увеличения используется интервал «в пределах 5 %»);

• стабилизация расходов (для оценки стабильности используется интервал «в пределах 5 %»);

• незначительное сокращение расходов (для оценки незначительности сокращения используется интервал «в пределах 5 %»);

• значительное сокращение расходов (для оценки значительности сокращения используется интервал «более чем на 5 %»). Результаты сопоставления и качественной оценки динамики представлены в виде матрицы коэффициентов (табл. 4), определенных исходя из парного сравнения вариантов и принятия в качестве порогового варианта «стабилизация расходов — стабилизация показателей результатов».

Сформированная таким образом система показателей и критериев оценки позволяет произвести все необходимые расчеты для получения заключения об эффективности деятельности органа исполнительной власти и разработки рекомендаций по повышению эффективности бюджетных расходов как основных результатов аудита эффективности.

Алгоритм расчета интегрального показателя эффективности

Существенным элементом предлагаемого подхода является расчет интегрального показателя оценки эффективности бюджетных расходов, который производится по следующему алгоритму.

Расчет отклонений фактических значений всех показателей от целевых или плановых значений производится по формуле:

ОПплан ^факт 1Алл/ =--—• 100% ,

Таблица 4

Матрица коэффициентов взаимоувязки бюджетных расходов и показателей результатов

Динамика расходов и А. Значительное Б. Незначительное В. Стабилиза- Д. Незначительное Е. Значительное

показателей за период улучшение пока- улучшение показа- ция показателей ухудшение показа- ухудшение пока-

оценки зателей результатов (изменение более чем на 5 %) телей результатов (изменение в пределах 5 %) результатов (изменение в пределах 1 %) телей результатов (изменение в пределах 5 %) зателей результатов (изменение более чем на 5 %)

1. Значительное увеличе- 1,6 1,15 0,9 0,65 0,3

ние расходов (изменение более чем на5 %)

2. Незначительноеувели- 1,7 1,2 0,95 0,7 0,4

чение расходов (измене-

ние в пределах 5 %)

3. Стабилизация 1,8 1,3 1 0,75 0,5

расходов (изменение

в пределах 1 %)

4. Незначительное сокра- 1,9 1,4 1,05 0,8 0,55

щение расходов (измене-

ние в пределах 5 %)

5. Значительное сокра- 2,0 1,5 1,1 0,85 0,6

щение расходов (изменение более чем на 5 %)

где О — отклонение фактического значения показателя от планового (целевого) значения3, %; Пплан — плановое (целевое) значение показателя, в соответствующих единицах измерения; Пфакт — фактическое значение показателя, в соответствующих единицах измерения. Расчетные отклонения соответствуют определенному количеству баллов согласно следующей примерной шкале балльной оценки. Значительное (свыше 30%) перевыполнение планового показателя свидетельствует о ненадежности методов бюджетного планирования, о воздействии внешних факторов (как правило, находящихся вне зоны компетенции данного органа исполнительной власти) и подлежит специальной проверке с последующим принятием надлежащих мер. Максимальное (свыше 50 %) отклонение, т. е. невыполнение планового показателя, соответствует отрицательному количеству баллов. Значительное невыполнение планового показателя свидетельствует о низком качестве финансового менеджмента, о воздействии внешних факторов (как правило, находящихся вне зоны компетенции данного органа исполнительной власти) и подлежит специальной проверке с последующим принятием надлежащих мер.

В условиях проблематичности расчета показателей эффективности непосредственным путем и при понимании недостатков интегральных показателей данный подход представляется обоснованным для заключения об уровне эффективности. Каждой группе показателей экспертно присваивается определенный вес, в том числе для показателей группы А — 0,3; группы Б — 0,Зи группы В — 0,44.

Таблица 5

Шкала балльной оценки количественных

показателей эффективности бюджетных расходов

Отклонение фактического значения Количество

показателя от планового значения, % баллов

Плюс 25-30 10

Плюс 20-24 9

Плюс 15-19 8

Плюс 10-14 7

Плюс 5-9 6

Плюс 0—4 5

0 — минус 9 4

Минус 10-19 3

Минус 20-29 2

Минус 30-39 1

Минус 40—49 0

Минус 50-100 - 1

3 При точном достижении целевого (планового) показателя в числителе формулы образуется нулевое значение. В этом случае присваивается оценка в баллах согласно шкале в табл. 5.

4 Определенные экспертным путем веса могут быть уточнены по результатам внедрения методики.

Для каждой группы показателей рассчитывается групповой интегральный показатель оценки эффективности. Этот показатель для группы А складывается из суммы значений каждого показателя (в баллах), скорректированных на вес данной группы по следующей формуле:

ЭА =^ПС • ЕА ,

с=1

где ЭА — значение интегрального показателя оценки эффективности для группы А; Н— количество показателей группы А; С — показатель;

Пс — оценка в баллах отклонения фактического значения показателя от целевого (планового);

Ел — вес группы А.

Для групп Б и В этот показатель складывается из суммы значений каждого показателя (в баллах), скорректированных на вес соответствующей группы и учитывающих коэффициенты взаимоувязки бюджетных расходов и показателей результатов по следующим формулам: м

ЭБ =Х Пс • Еб • кс ,

С=1 р

эв =Х ПС • ЕВ • кс ,

С=1

где ЭБ — значение интегрального показателя оценки эффективности для группы Б; Эв — значение интегрального показателя оценки эффективности для группы В; М— количество показателей группы Б; Р— количество показателей группы В; С — показатель;

Пс — оценка в баллах отклонения фактического значения показателя от целевого (планового);

Еб — вес группы Б; Ев — вес группы В;

Кс — коэффициент взаимоувязки бюджетных расходов и показателей результатов. Значение сводного интегрального показателя оценки эффективности расходования бюджетных средств на цели здравоохранения рассчитывается по следующей формуле: Эи = Эа + ЭБ + Эв

где Эи — значение сводного интегрального показателя оценки эффективности; ЭА — значение интегрального показателя оценки эффективности для группы А; ЭБ—значение интегрального показателя оценки эффективности для группы Б;

Таблица 6

Шкала расчетных значений интегрального показателя

эффективности бюджетных расходов

Интервалы расчетных значений интегрального показателя, в %от максимального значения Качественная оценка эффективности как общее заключение

Менее 0 Отсутствуют признаки эффективности

До 24 Низкая эффективность

От 25 до 49 Удовлетворительная эффективность

От 50 до 74 Средняя эффективность

Более 75 Высокая эффективность

Эв — значение интегрального показателя оценки эффективности для группы В. Таким образом, можно получить общее заключение о состоянии эффективности расходования бюджетных средств исходя из расчетного значения в сравнении его со следующей примерной шкалой значений сводного интегрального показателя оценки эффективности бюджетных расходов (табл. 6). При этом максимальным значением интегрального показателя считается сумма максимальных значений всех показателей, скорректированных на вес соответствующей группы и учитывающих коэффициенты взаимоувязки бюджетных расходов и показателей результатов.

Перспективы развития методологии аудита эффективности

Эта Методика подготовлена с целью реализации основных принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты. Она является необходимым инструментом для формирования мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов. Методика представляет типовую схему проведения аудита, которая может быть уточнена при внедрении в конкретных органах исполнительной власти (органах местного самоуправления), заинтересован-

ных в улучшении результатов своей деятельности на федеральном, региональном (вне зависимости от того, является ли регионом дотационным или донорским) и муниципальном уровнях управления. В связи с этим к внедрению этого и иных инновационных инструментов управления должно быть привлечено внимание всех органов исполнительной власти.

Чтобы аудит эффективности занял достойное место в системе государственного и муниципального финансового контроля РФ и способствовал повышению качества государственного управления, необходимо обеспечить не только формирование эффективной методологии, но и создание необходимых нормативных, организационных и кадровых условий его развития.

Список литературы

1. Рябухин С., Климантов С. Аудит эффективности государственного сектора экономики: курс лекций. 2-е изд.,доп. М.: ТриадаЛтд. 2006. С. 304.

2. СаунинА. Н. Аудит эффективности использования государственных средств // Вопросы теории и практики. М.: Высшая школа. 2005. С. 311.

3. Синягин А. К., Дубинина И. В. Аудит эффективности: международный опыт и российские реалии // Бюджет. 2008. № 9. С. 77—80.