CC BY
50
УДК 336.14
ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОЛОГИИ И ИНСТРУМЕНТАРИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В ГОСУДАРСТВЕННОМ АУДИТЕ
Н.В. Фадейкина
Сибирская академия финансов и банковского дела E-mail: rektor@nnet.ru
Обсуждаются проблемы применения новых методологических подходов к оценке эффективности использования бюджетных средств (в том числе эффективности реализации государственных целевых программ) при осуществлении государственного аудита. Рассматривается как отечественный, так и зарубежный опыт.
Ключевые слова: оценка эффективности использования бюджетных средств, оценка эффективности реализации целевых программ, государственный аудит, аудит эффективности.
APPLICATION OF EVALUATION METHODOLOGIES AND TOOLS FOR EFFECTIVE USE OF BUDGET FUNDS IN THE STATE AUDIT
N.V. Fadeikina
Siberian Academy of Finance and Banring E-mail: rektor@nnet.ru
The article deals with the problem of applying new methodical approaches to assessing the effectiveness of budgetary funds use, including efficiency of state purpose-oriented programs, in performing audit. Both national and foreign experiences are taken into account.
Key words: evaluation of effectiveness of budgetary funds use, evaluation of purpose-oriented programs effectiveness, state audit, effectiveness audit.
В условиях модернизации системы государственного аудита особое внимание уделяется вопросам оценки эффективности использования бюджетных средств (ОЭИБС). Важное значение при этом отводится методологическим подходам, методическому и организационно-технологическому обеспечению процедур ОЭИБС, государственного имущества (ГИ) и реализации государственных целевых программ (ГЦП).
Механизм оценки эффективности, развивающийся на основе «политики трех E»1, реализует три основные взаимосвязанные и взаимодополняющие функции - проверки, мониторинга и оценки, исполнение которых возможно лишь при наличии адекватного ресурсного обеспечения (методологического, нормативно-правового, методического, организационно-технологического, кадрового и др.).
Требования к реализации указанных функций ужесточаются и расширяются, в том числе в связи с изменением и постоянным обновлением научно-методического инструментария государственного аудита. На смену стандартам и нормативам, используемым при управлении по результатам, приходит гибкая
© Фадейкина Н.В., 2011
1 По начальным буквам слов: economy (экономия), efficiency (эффективность, продуктивность) и effectiveness (результативность).
система измерения результатов деятельности органов государственной власти (ОГВ), которая становится основой для разработки и принятия обоснованных стратегических, тактических и оперативных решений по управлению общественными финансами. Причем это характерно не только для нашей страны, но и для развитых зарубежных государств, которые в привязке к национальным традициям используют положения Кодекса лучшей практики и Руководства по обеспечению прозрачности в финансово-бюджетной сфере, разработанные МВФ для его членов [6, 7].
Мировая практика выработала множество видов ОЭИБС, которые можно классифицировать по:
• времени проведения: предварительная (formative assessment), промежуточная (intermediate evaluation), обобщающая (summative evaluation);
• целевому назначению: оценка потребностей (need assessment), оценка процесса реализации (process evaluation), оценка результативности (outcome evaluation), оценка эффективности (effectiveness evaluation), оценка «затраты - выгоды» (cost-benefit analysis), оценка продуктивности (efficiency evaluation), оценка влияния (impact evaluation) [4].
В современной России расширяется инструментальный аппарат ОЭИБС и ГИ (с учетом указанных видов оценки). Новые методологические подходы к оценке эффективности общественных финансов предопределяют необходимость:
• оценивания социально-экономического (конечного) результата реализации государственной (муниципальной) политики (целевых программ, приоритетных проектов и др.);
• анализа издержек/выгод (оценивается стоимость достижения одной цели (или решения одной задачи) при условии выбора оптимальных организационно-экономических способов достижения целей);
• оценки вклада ГЦП, приоритетного проекта или комплекса мероприятий (мер) в достижение социально-экономического результата;
• комплексной оценки управленческих процессов в публично-правовых образованиях (ППО), ориентированных на ожидания потребителей и повышение качества жизни населения;
• мониторинга качества финансового менеджмента в секторе государственного управления (СГУ).
Цель проведения оценки эффективности общественных финансов (и бюджетных расходов в частности) - обеспечение финансовой устойчивости, эффективного социально-экономического развития ППО, а также потребностей граждан и организаций в государственных услугах, повышение их доступности и качества.
Среди основных задач ОЭИБС и ГИ, осуществляемой субъектами государственного аудита, - определение критериев мотивированного профессионального суждения, по которым оцениваются программы и проекты.
ОЭИБС основывается на принципах транспарентности, объективности, надежности, индикативности, точности и достоверности, компетентности, публичности результатов оценки. Большинство из них базируется на принципах эффективного и ответственного управления общественными финансами [5].
Возможности соблюдения указанных принципов в России с каждым годом расширяются благодаря институциональным преобразованиям и совершенствованию нормативно-правового обеспечения публичного управления и бюджетного
процесса. В частности, принцип публичности соблюдается (правда, чаще всего неэффективно) в соответствии с положениями ст. 28 «Публичные слушания» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Проведение публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам декларируется во многих нормативных правовых актах (НПА) федерального, регионального и муниципального уровней. Но, к сожалению, этим слушаниям чрезвычайно редко предшествует работа независимых профессиональных экспертов, не имеющих отношения к службам (структурам), осуществляющим государственный аудит, хотя такая работа, несомненно, повысила бы уровень достоверности и качества ОЭИБС, реализации ГЦП.
Оценка должна базироваться на четких критериях (индикаторах), определяющих результативность и эффективность программы (услуг, работ) на основе конкретных показателей. Например, в процессе оценки эффективности программ (бюджетной, экономической, социальной, энергетической, экологической и др.) изучается ее влияние на уровень жизни населения, ситуацию в сфере занятости, развитие малого и среднего предпринимательства, на экологическую обстановку и т.д.
Всемирным банком и МВФ еще в начале 2000-х годов предложены следующие критерии оценки:
• реалистичность бюджета;
• полнота и прозрачность (мониторинг за бюджетными и финансовыми рисками, общедоступность (публичность) финансовой (в том числе бюджетной) информации);
• разработка бюджета в соответствии с целями политики;
• предсказуемость и контроль в процессе исполнения бюджета;
• учет, ведение документации и отчетность;
• внешний контроль и аудит [4, 6, 7].
Обобщение результатов исследований отечественных специалистов и представителей научного сообщества [1, 3] привело автора данной статьи к выводу, что критерии ОЭИБС и ГИ должны включать:
• институциональные критерии. В данном случае главными признаками обеспечения эффективности служат наличие в нормативных правовых актах (НПА) обоснованных критериев результативности и эффективности; отсутствие нарушений законодательства при использовании бюджетных средств и ГИ, разработке и реализации ГЦП; эффективное функционирование институтов (в том числе внутреннего финансового контроля и аудита в структуре главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), внешнего государственного аудита (на основе методологии аудита эффективности), проводимого контрольно-счетными палатами, независимыми экспертами и др.);
• критерии удовлетворенности. Признаками эффективности являются отсутствие жалоб и положительные отзывы населения (о предоставленных ГУ, реализации программ, проектов и в целом использовании бюджетных средств), полученные посредством анкетирования граждан, а также в ходе бюджетных слушаний;
• прагматические критерии - оценка эффективности по конечным результатам, которые в полной мере должны соответствовать данным бюджетной отчетности, отчетности о результатах деятельности учреждений (бюджетных, автономных, казенных) и использовании ими ГИ, сведениям мониторинга качества финансового менеджмента, который в большинстве ППО регионального и муниципального уровней начал осуществляться лишь в 2011 г., чему способствовал приказ Минфина РФ от 3 декабря 2010 г. № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами».
Кроме общих критериев ОЭИБС каждая программа (проект) должна иметь и частные критерии. Например, при реализации программы в сфере дорожного строительства критериями эффективности могут быть экономия времени автомобилистов, пешеходов, экономия топлива, уменьшение числа дорожно-транспортных происшествий и т.д.
Процесс ОЭИБС и ГИ в РФ реализуется уже несколько лет, причем в основном на федеральном уровне, чему способствовали Концептуальные и методические основы аудита эффективности, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2006-2008 гг., указы Президента РФ № 825 и № 607 об оценке эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, введение в действие механизма осуществления мониторинга оценки качества финансового менеджмента ГРБС, утверждение Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р) и принятие других НПА федерального уровня.
Однако на региональном уровне условия для ОЭИБС лишь создаются (формируются методики, утверждаются соответствующие НПА и т.п.), хотя основа для создания инструментария была разработана и введена в действие еще в 2008 г. Есть надежда на то, что недавно принятый Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», ориентированный на внедрение государственного аудита (в форме аудита эффективности) на региональном и муниципальном уровнях, будет способствовать повышению результативности применения инструментария ОЭИБС и ГИ, так как в перечне основных полномочий контрольно-счетных органов (КСО) -контроль за исполнением регионального и местного бюджета, экспертиза проектов НПА о бюджете, внешняя проверка годового отчета ППО, организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета, контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения государственным и муниципальным имуществом, в целом анализ бюджетного процесса и т.д.
Есть надежда также на то, что введение в действие указанного закона и эффективная деятельность КСО будут способствовать устранению недостатков и нерешенных проблем в сфере управления общественными финансами, раскрытых в Программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Вот основные из них:
• стратегическое планирование слабо увязано с бюджетным планированием и в целом с бюджетным процессом; отсутствует оценка всего набора инструментов, применяемых для достижения целей государственной (муниципальной) политики;
• сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации ОГВ и ОМСУ, государственных (муниципальных) учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов;
• отсутствуют действенные методики ОЭИБС;
• не соответствует современным требованиям система государственного (муниципального) контроля;
• формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов БОР;
• неэффективно осуществляется реструктуризация бюджетной сети и реализация Федерального закона № 83-Ф3, установившего новые принципы и механизмы функционирования государственных (муниципальных) учреждений.
К этому можно добавить отсутствие инструментария комплексной оценки ГЦП, проектов и политик в условиях современного состояния информационного обеспечения.
Для выработки методических рекомендаций и руководств по ОЭИБС обратимся к международному опыту.
Наибольшее развитие ОЭИБС получила в США. Она включает следующие позиции.
1. Система внешнего оценивания стратегических планов, которая функционирует на основе Федерального закона «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance Results Act (GPRA)).
Стратегический план разрабатывается на пять лет и предусматривает:
• формулировку главной цели для каждого министерства;
• главные социально значимые цели на долгосрочный период;
• описание, каким образом и с помощью каких ресурсов министерства намереваются достичь указанных социально значимых целей.
Стратегический план корректируется каждые три года и является основой для определения целей на год и измерения социально-экономической эффективности достигнутых результатов.
2. Система внешнего оценивания ежегодного плана (Annual Performance Plan). Ежегодный план (бюджет) включает целевые показатели объема запланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности.
3. Система внешнего оценивания ежегодного отчета (Annual Performance Report). В соответствии с требованиями GPRA каждое министерство готовит отчет о результатах своей деятельности за предыдущий финансовый год, где достигнутые показатели социальной эффективности сравниваются с запланированными, объясняются причины несоответствия фактических и запланированных целей, приводится график мероприятий по достижению запланированных показателей и общая оценка результатов исполнения программы, которая при достижении показателей может быть закрыта. Такая система оценивания спо-
собствует обеспечению эффективности программ, усилению ответственности за результаты их реализации и повышению качества предоставляемых государством услуг [1, 4].
Кроме того, высший орган финансового контроля США (Главное контрольное управление) ежегодно готовит доклад, в котором приводится система ключевых национальных показателей для определения прогресса в достижении желаемых общегосударственных результатов. Система ключевых национальных показателей может быть применена при оценке результативности использования бюджетных средств, эффективности политики и деятельности самого правительства.
Необходимость оценки программ и политик в Великобритании определена как направление реформы государственного управления, которая началась в 1988 г. С 1993 г. внедрена концепция «Качество за деньги» (Value for Money), которая сопровождалась формированием отчетов об оценке; с 2000 г. реализуется концепция оценки результативности «Программа "Лучшее качество"» (Best Value).
В рамках реформы государственного управления были разработаны концепция «наибольшей ценности», стандарты предоставляемых общественных услуг, ежегодное целеполагание, что позволило на национальном и местном уровнях оценивать экономическую эффективность и соответствие качеству.
Концепция оценки результативности (по утвержденным стандартам) ориентирована на жесткий контроль качества управления и ОЭИБС местными администрациями, которые, в свою очередь, мотивированы на постоянное улучшение качества предоставляемых государственных услуг и обязаны ежегодно публиковать индикаторы эффективности использования бюджетных средств. Концепция оценки результативности предусматривает проведение фундаментального анализа результативности и разработку плана ее повышения.
Во Франции ОЭИБС является неотъемлемым инструментом БОР и государственного аудита, которые предусматривают:
• формирование стандартов представления бюджета и ведения бухгалтерского (бюджетного) учета;
• государственный аудит за соответствием применяемых практик стандартам учета;
• ежегодную публикацию документов, характеризующих деятельность органов государственной власти.
Изучение международного опыта разработки и применения методологии и организационно-методического инструментария ОЭИБС показывает, что в России процессы управления общественными финансами и модернизации системы государственного аудита развиваются в основном в русле международных тенденций, ориентированных в том числе на эффективное применение стандартов государственного аудита INTOSAI.
У органов государственной власти (ОГВ) и субъектов государственного аудита уже есть понимание того, что ОЭИБС является инструментом обратной связи между представителями органов власти, юридическими и физическими лицами, так как информация, полученная в ходе оценки, позволяет не только популяризировать конкретную программу в местном сообществе, но и улучшать имидж ОГВ и КСО.
Оценка бюджетных расходов на реализацию ГЦП позволяет обнаружить причины расхождений между прогнозируемыми и фактическими результатами, способствует выявлению и учету всех факторов, влияющих на затратность программ. Это, в свою очередь, дает возможность корректировать прогнозы бюджетных расходов на программу на основе количественно определенных зависимостей. Оценка служит базой для принятия взвешенных, экономически обоснованных решений, касающихся реализации программы, повышения ее эффективности и результативности.
Для ОГВ, управляющих программами, оценка их эффективности и результативности дает информацию о том, какие компоненты ГЦП работают эффективно, а какие требуют реорганизации, отмены или модификации; какова степень достижения целей программы. Тщательно проведенная ОЭИБС позволяет увидеть проблемы, возникшие в ходе реализации программы и влияющие на качество предоставляемых государственных услуг.
Практические действия по организации оценки программ проиллюстрированы на рис. 1.
Вопросы оценки
Параметры оценки
Индикаторы оценки
Критерии эффективности
н
е ц
о е и
на ад
а
СП
1
о
2
О
1
О
\ «и
ё Е
з
а
О
N
Рис. 1. Логическая схема оценки
Надо отметить, что не все результаты деятельности ОГВ поддаются количественной оценке, а в некоторых случаях результат деятельности измерить невозможно в принципе, особенно в условиях существующего информационного обеспечения ОЭИБС (до «электронного правительства» нам еще далеко).
ОЭИБС побуждает ОГВ более четко формулировать цели программ, за выполнение которых они ответственны; определять период, в течение которого эти цели будут достигнуты. Обязательства по достижению каждой из этих целей формулируются в виде показателей эффективности и результативности деятельности органов. ОЭИБС способствует выявлению слабых и сильных сторон ОГВ, повышению прозрачности и в целом эффективности деятельности, а также соблюдению принципа эффективного и ответственного управления общественными финансами [5], признанного в международной практике в качестве одного из основных принципов повышения эффективности реализации экономической политики государства.
В зарубежной практике показатели оценки эффективности и результативности классифицируются по следующим группам.
1. Показатели затрат - включают стоимостную оценку требуемых для предоставления услуг финансовых, трудовых и материальных ресурсов (например, объем средств для приобретения медицинского, диагностического оборудования и др.).
2. Показатели выпуска - непосредственные результаты произведенных затрат бюджетных средств, объем и качество предоставленных потребителям Г/МУ или выполненных работ (количество лиц, получивших высшее образование, количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 чел. населения и др.).
3. Показатели конечных результатов деятельности как следствие выполнения ОГВ, другими субъектами СГУ возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ включают индикаторы:
• социально-экономической эффективности (соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат);
• экономии, или бережливости (экономное обращение с материальными ресурсами, т.е. оптимальность, экономическая рентабельность приобретения и использования трудовых, финансовых и материальных ресурсов).
Исследователи и практикующие специалисты в области государственного аудита в целом солидарны в том, что ОЭИБС и ГИ должна осуществляться на основе комплексного подхода с использованием системы показателей, включая:
• абсолютные показатели, характеризующие достижение поставленных целей или запланированных результатов в натуральном или стоимостном выражении (численность родившихся, умерших, безработных, богатых и бедных, количество преступлений, цена потребительской корзины и т.п.);
• качественные показатели - для определения качества работы объекта или системы управления при использовании выделенных бюджетных средств (уровень пенсионного обеспечения, обеспеченности жильем и др.);
• относительные показатели, отражающие «цену» результативности в части затрат бюджетных средств на единицу продукции или услуг (объем социальных услуг на единицу вложенных бюджетных средств, прирост рождаемости или уменьшение смертности на единицу вложенных бюджетных средств и пр.);
• динамические показатели, демонстрирующие изменение показателей во времени, т.е. темпы роста или прироста (рождаемости, реальной заработной платы, пенсионного обеспечения и т.д.).
При оценке эффективности деятельности ОГВ определяется уровень экономической, общественной, общественно-экономической (или социально-экономической), социальной, бюджетной, энергетической и экологической эффективности. Причем все эти виды эффективности определенным образом коррелируют между собой.
Видовой состав показателей эффективности общественных финансов, направления и критерии их оценки систематизированы на рис. 2.
Так как эффективность деятельности ОГВ (в том числе в части управления ими государственными финансами) зависит от множества факторов, между которыми существует причинно-следственная связь, то ОЭИБС может сопровождаться построением причинно-следственных диаграмм, в частности диаграммы Исикавы (рис. 3) [1, с. 52].
Эффективность достижения цели Эффективность решения задач Эффективность реализации работ
Направления оценки
Эффективность общественных финансов
Критерий эффективности Критерий качества (качества структуры, процесса, конечного результата) Критерий своевременности Критерий результативности
Критерии оценки
Экономичность
Абсолютные показатели
Д инамиче ские показатели
Относительные показатели
Эффективность использования ресурсов
Качественные показатели
Д инамиче ские показатели
Относительные показатели
Результативность осуществленных затрат
Прямые (непосредственные) результаты Конечные социальные результаты
1
1 1
Абсолютные показатели Качественные показатели Относительные показатели Динамические показатели
Эффективность
Экономическая Общественная Общественно-экономическая Социальная Бюджетная Экологическая Энергетическая
Рис. 2. Видовой состав показателей и направления оценки эффективности общественных финансов
С
Е
1.2
Эффективность использования бюджетных средств
Рис. 3. Причинно-следственная диаграмма (диаграмма Исикавы) эффективности использования бюджетных средств:
А - экономичность: А1 - целевое использование бюджетных средств; А2 - соблюдение минимальных стандартов. В - эффективность использования ресурсов: В1 - повышение производительности труда; В2 - рост фондоотдачи; В3 - рост материалоотдачи. С - показатели затрат: С1 - объем средств для приобретения медицинского оборудования. Б - результативность бюджетных расходов: Б1 - прямые результаты; Б1.1 - количество проведенных медицинских операций; Б1.2 - численность учащихся школ; Б2 - конечные социальные результаты; Б2.1 - снижение уровня смертности; Б2.2 - повышение уровня образования. Е - показатели затрат: Е1 - количество лиц, получивших высшее образование. Е - бюджетная эффективность: Е1 - снижение бюджетного дефицита; Е2 - рост доли адресной социальной помощи за счет бюджета и т.д.
В силу множественности показателей и видов эффективности деятельности ОГВ целесообразно использовать методы сравнительной комплексной и рейтинговой оценок, целевая установка которых заключается в получении результатов исследования, адекватно отражающих реальное положение субъектов Федерации (муниципальных образований) в пространственно-временном аспекте.
В условиях внедрения на региональном уровне концепции БОР и современной методологии государственного аудита [2, 3] каждое ППО и его КСО обязано разработать методический инструментарий оценки эффективности и результативности ГЦП, а также регламентации по его применению. Сегодня это становится обязательным для каждого ППО. Обратимся к истории данного вопроса.
Разработка инструментария оценки ГЦП в России началась с конца 1980-х годов, когда получили известность труды К. Вейса, М. Скривена, позднее М. Пэттона [1, 4]. Предложенные этими авторами технологии сегодня чрезвычайно актуальны в связи с введением в действие многочисленных НПА, регламентирующих вопросы разработки, реализации и оценки эффективности ГЦП.
Предметом оценки ГЦП являются результативность, эффективность, социальный, экономический и бюджетный эффект от реализации программы, соответствие программы интересам ППО и т.д.
При оценке ГЦП следует применять:
• формативную оценку - на ранних стадиях реализации целевых программ;
• кумулятивное оценивание - для масштабных и долгосрочных программ, когда процесс оценивания длителен;
• дескриптивную (описательную) оценку - описание опыта разных терри-
Система индикаторов оценки ГЦП обычно состоит из множества показателей [2], поэтому для объективной оценки результативности и эффективности ГЦП
торий.
необходим расчет интегрального показателя, отражающего, с одной стороны, эффективность бюджетных расходов в рамках реализуемых программ, с другой -достижение планируемых общественно значимых результатов государственной финансовой политики.
Оценка результативности реализации ГЦП может быть осуществлена посредством расчета интегрального показателя:
I1 12 I"
к1 + к2 ~Т~ +... + к"I7
=-*-р--р- х 100%,
п
где Я" - интегральный показатель результативности реализации ГЦП;
I" - фактическое значение индикатора, достигнутое в ходе реализации ГЦП;
1" - прогнозируемый целевой показатель, утвержденный ГЦП; к," - весовое значение индикатора результативности; п - количество целевых показателей программы.
Если все ожидаемые конечные результаты ГЦП достигнуты или превысили целевой показатель, то значение интегрального показателя может быть больше или равно 100%. Соответственно, чем ниже значение интегрального показателя, тем ниже эффективность реализации программы.
Интегральный показатель комплексной оценки результативности ГЦП (КО) можно рассчитать с помощью формулы:
где XI - индикатор, величина которого задается в зависимости от фактического значения показателя результативности, включенного в расчет. Если показатель результативности соответствует целевому значению показателя, утвержденному программой, то XI = 1; в противном случае XI = 0.
Интегральный показатель комплексной оценки результативности реализации ГЦП варьируется в пределах от 0 до 100, когда все показатели результативности соответствуют целевым значениям показателей, утвержденных программой.
Оценка степени результативности реализации ГЦП служит характеристикой управленческих решений:
• 80-100% - результативность реализации программы признается высокой и рекомендуется полное ее финансирование в текущем финансовом году;
• 60-80% - результативность реализации программы признается хорошей, и в текущем финансовом году рекомендуется сохранить прежний уровень ее финансирования; обосновать его объем;
• 30-60% - результативность реализации программы определяется как удовлетворительная, рекомендуется сохранить прежний уровень ее финансирования в текущем финансовом году при условии доработки программы в течение шести месяцев;
• 0-30% - результативность реализации целевой программы неудовлетворительна, следует досрочно прекратить ее реализацию или произвести доработку с временным приостановлением финансирования расходов.
Отметим, что результативность ГЦП отражает достижение программой поставленной цели, а также выполнение задач и мероприятий программы. При оценке результативности сравниваются фактические результаты с целевыми установками. Эффективность реализации программы оценивается соотношением результатов и затраченных на их достижение ресурсов. Согласно концепции и принципам программно-целевого бюджетирования именно оценка эффективности характеризует итоги выполнения программ, позволяя не только судить о ее результативности, но и определить стоимость достигнутых показателей, следовательно, целесообразность выполнения данной программы.
Учитывая, что степень достижения индикаторов результативности ГЦП зависит от фактического уровня ее финансирования из бюджета в отчетном периоде, для оценки эффективности ГЦП можно рекомендовать балльный метод (см. таблицу).
Оценка состояния индикаторов МЦП с учетом уровня финансирования программы
из местного бюджета
Состояние индикатора Оценка состояния индикатора
при росте расходов* при сохранении уровня расходов при снижении расходов
Положительное изменение запланированного значения индикатора (рост/снижение) 1 2 3
Достижение запланированного значения индикатора 0 1 2
Отрицательное изменение запланированного значения индикатора (рост/снижение) 0 0 1
* Под расходами понимается общий объем средств, выделенных из местного бюджета в отчетном финансовом году на финансирование целевых программ.
Интегральная оценка состояния индикаторов представляет собой сумму полученных баллов (оценок).
Вывод о снижении или повышении эффективности ГЦП служит основанием для подготовки предложений по корректировке объема средств, выделяемых из бюджета на текущий финансовый год.
В процессе оценки ГЦП следует различать плановую (Эм) и фактическую (Эф) эффективность целевой программы. Плановая эффективность определяется соотношением планового результата (целевого индикатора) программы и затрат на ее финансирование, фактическая - путем сопоставления реальных результатов, полученных в процессе выполнения ГЦП, с фактическими расходами бюджета на финансирование программы.
Плановая и фактическая эффективность отражают статическую эффективность целевой программы, так как полученные в анализируемом периоде результаты сравниваются с затратами на их достижение. В процессе оценки целевых программ важно определить сравнительную эффективность, поскольку целевые программы в основном среднесрочные. Сравнительная эффективность (Эс) позволяет сопоставить результаты, полученные в отчетном и базисном
периодах, или фактические и прогнозные результаты реализации ГЦП, с учетом уровня бюджетного финансирования программных мероприятий.
Сопоставление фактической и плановой (прогнозной) эффективности ГЦП обеспечивает возможность сравнения эффективности ее реализации в разные периоды времени:
Эс = Эф / Эт.
Применение показателей сравнительной эффективности целесообразно при сопоставлении социальных и экономических процессов в анализируемом субъекте РФ (муниципальном образовании) и других аналогичных ППО.
Там, где количественные индикаторы использовать невозможно, допустимо применение экспертных оценок.
Представленные методологические и методические подходы могут быть использованы при проведении государственного аудита, осуществляемого в соответствии со Стандартом СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (см.: [8]), утвержденным решением Коллегии Счетной палаты России от 9 июня 2009 г. При подготовке Стандарта были учтены положения стандартов государственного аудита INTOSAI, руководств по аудиту эффективности, принятых в рамках INTOSAI, опыт высших органов государственного финансового контроля зарубежных стран и Счетной палаты России по проведению аудита эффективности.
Именно в ходе аудита эффективности осуществляется ОЭИБС и ГИ, предоставленных субъектам СГУ (в том числе ППО) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных на них функций.
Литература
1. Баранова И.В. Оценка эффективности использования бюджетных средств. Новосибирск: САФБД 2009. 218 с.
2. Баранова И.В., Пирогова Т.В. Целевые программы как инструмент бюджетирования, ориентированный на результат. Новосибирск: САФБД, 2009. 210 с.
3. Иванова Е.И., Мельник М.В., Шлейников В.И. Аудит эффективности в рыночной экономике / Под ред. С.И. Гайдаржи. М.: КНОРУС, 2007. 328 с.
4. Фадейкина Н.В. Развитие методологии и инструментария оценки эффективности использования бюджетных средств // Сибирская финансовая школа. 2011. № 3. С. 8596.
5. Бюджетная реформа. Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами: Аналитические материалы к документу, представленному Министерством финансов РФ к встрече министров финансов «Группы восьми»: принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами. URL: http://www1.minfin.ru.budref/brprinc.htm
6. Кодекс лучшей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере: Декларация принципов. URL: http://www.imf.org/extrenal/standards/index.htm
7. Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере / Пер. с англ.: подготов. Службой переводов МВФ. Вашингтон: МВФ. 2001. 93 с. URL: http:// www.imf.org
8. URL: http://www.ach.gov.ru/oserfiles/tree/sfk104-tree_files-fl-22
Bibliography
1. BaranovaI.V. Ocenka jeffektivnosti ispol'zovanija bjudzhetnyh sredstv. Novosibirsk: SAFBD, 2009. 218 s.
2. Baranova I.V., Pirogova T.V. Celevye programmy kak instrument bjudzhetirovanija, orientirovannyj na rezul'tat. Novosibirsk: SAFBD, 2009. 210 s.
3. Ivanova E.I., Mel'nik M.V., Shlejnikov V.I. Audit jeffektivnosti v rynochnoj jekonomike / Pod red. S.I. Gajdarzhi. M.: KNORUS, 2007. 328 s.
4. Fadejkina N.V. Razvitie metodologii i instrumentarija ocenki jeffektivnosti ispol'zovanija bjudzhetnyh sredstv // Sibirskaja finansovaja shkola. 2011. № 3. S. 85-96.
5. Bjudzhetnaja reforma. Principy jeffektivnogo i otvetstvennogo upravlenija obwestvennymi finansami: Analiticheskie materialy k dokumentu, predstavlennomu Ministerstvom finansov RF k vstreche ministrov finansov «Gruppy vos'mi»: principy jeffektivnogo i otvetstvennogo upravlenija obwestvennymi finansami. URL: http://www1.minfin.ru.budref/brprinc.htm
6. Kodeks luchshej praktiki po obespecheniju prozrachnosti v bjudzhetno-nalogovoj sfere: Deklaracija principov. URL: http://www.imf.org/extrenal/standards/index.htm
7. Rukovodstvo po obespecheniju prozrachnosti v bjudzhetno-nalogovoj sfere / Per. s angl.: podgotov. Sluzhboj perevodov MVF. Vashington: MVF. 2001. 93 s. URL: http://www.imf.org
8. URL: http://www.ach.gov.ru/oserfiles/tree/sfk104-tree_files-fl-22
