CC BY
118
19 (157) - 2013
Государственные финансы
УДК 336.146
РАСХОДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ: МЕТОДОЛОГИЯ ПРОВЕДЕНИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ
А. С. ЧУЛКОВ,
кандидат экономических наук, преподаватель кафедры экономического анализа, статистики и финансов E-mail: achulkov@mail. ru Кубанский государственный университет
Мероприятия по реформированию государственных и муниципальных финансов придают актуальность проблеме оценки эффективности расходов прежде всего местных бюджетов как наиболее приближенных к населению, получающему бюджетные услуги. В работе автор исследует вопросы методологии аудита эффективности бюджетных расходов -нового инструмента концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Исследуются цели, способы практического проведения аудита, возникающие при этом проблемы и пути их решения.
Ключевые слова: государственный, муниципальный, финансы, расходы бюджета, реформа, бюджетная система, бюджетирование, ориентированное на результат, аудит эффективности.
Необходимость реформирования общественного сектора российской экономики не вызывает сомнений. По сути, вопрос заключается во внедрении в сфере публичного управления эффективных организационно-управленческих технологий коммерческого сектора. Одной из наиболее известных и востребованных в этом аспекте технологий является управление по результатам.
Основную идею результативного государственного управления удачно сформулировал бывший вице-президент США Альберт Гор в работе «Правительство, похожее на бизнес». Он отмечал: «Все то, что давно поняли бизнесмены и только начинают
понимать государственные служащие, можно выразить двумя фразами: концентрироваться на клиентах и прислушиваться к своим работникам» [6].
Вместе с тем если в ведущих странах мира (особенно в государствах с англо саксонской моделью управления) процесс переноса из коммерческой сферы технологий управления по результатам, начавшийся еще в 1950-х гг., действительно происходил естественным образом, то о постсоциалистических странах, в том числе и о России, этого сказать нельзя.
Существующая в РФ система работы государственных и муниципальных учреждений, несмотря на продолжающиеся реформы, в основном ориентирована не на результат деятельности, а на обеспечение процесса. Работа оценивается, как правило, в таких понятиях, как «объем освоенных денежных средств», «количество выпускников» и т. п. При этом за пределами внимания остается то, как повлияли оказанные услуги на поведение, состояние здоровья, социальную адаптацию, способности благополучателя.
Однако имеются объективные причины и предпосылки целесообразности использования больших, чем в развитых странах, времени и средств на внедрение управления по результатам.
Первой и основной причиной являются возросшие требования к государственным учреждениям со стороны граждан и организаций по качеству
публичных услуг. У потребителей, привыкших за время рыночных реформ к относительно высокому уровню обслуживания со стороны организаций частного сектора, начали формироваться аналогичные ожидания при обращении к услугам государственного управления. Таким образом, возникло основание для переноса управленческих технологий из частного сектора в государственный.
Второй причиной перехода к результативным принципам государственного управления является наличие бюджетного дефицита. Использование технологий результативного управления позволяет усилить контроль за государственными расходами, ограничить их рост, что актуально для социальной сферы, где правительство ставит вопрос о сокращении затрат при росте качества.
Третьей причиной перехода к результативным принципам государственного управления стала необходимость оценки эффективности работы органов власти и подведомственных учреждений. Исследователи этого вопроса не раз отмечали, что проблема состоит в том, что результаты деятельности бюджетных учреждений часто с трудом поддаются оценке [4].
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в муниципальных образованиях (БОР) имеет свою специфику по сравнению с региональным или федеральным уровнями бюджетной системы. Причины этого - как гораздо меньшие масштабы большинства местных администраций, так и организационные сложности (необходимость реализации муниципальной реформы, требующей значительных кадровых и материальных ресурсов).
Вместе с тем внедрение БОР на муниципальном уровне является актуальной задачей, так как по отношению к бюджетным услугам, оказываемым в рамках решения вопросов местного значения (озеленение территории, вывоз мусора, благоустройство городских поселений и т. п.), общественный контроль за достижением результатов может быть весьма эффективным.
Существующая система статистических и внутриведомственных показателей работы в большинстве случаев позволяет вести учет только объемов выполненных работ. При управлении с использованием инструментов БОР важно кроме этого уметь измерять социальные результаты, т. е. те изменения в обществе, к которым привели выполненные работы и мероприятия. Для этого необходимо разработать системы показателей социальных результатов и организовать их мониторинг.
Такие системы должны включать не только параметры, характеризующие непосредственный результат работы главных распорядителей бюджетных средств, но и показатели качества предоставленных услуг, мнения их получателей.
Полная система контроля за эффективностью расходования бюджетных средств, по мнению автора, должна включать в себя следующие элементы:
1) мониторинг результатов;
2) оценка эффективности целевых программ и
эффективности отраслевой политики;
3) аудит эффективности.
Мониторинг результатов - это регулярное измерение и регистрация текущих значений показателей, характеризующих ход исполнения муниципального задания, договора о предоставлении услуг, программы и т. д. Такими параметрами являются объемы затраченных ресурсов, выполненных работ, оказанных услуг и др. [5].
Мониторинг необходимо проводить, чтобы обеспечивать органы управления необходимой информацией для оценки хода работ и оперативного внесения необходимых корректировок. Прежде всего следует разработать показатели и наладить процесс их измерения, определить порядок статистической обработки результатов, правила их интерпретации, структурирования и хранения полученной информации, порядок обеспечения свободного доступа пользователей к информационным ресурсам.
Мониторинг эффективности целевых программ и эффективности отраслевой политики позволит:
- контролировать объемы выполненных работ и достигнутые результаты деятельности;
- получать информацию о соблюдении графика работ, проблемах, возникших в ходе реализации программ, соответствии произведенных затрат и выполненных работ;
- своевременно корректировать ход реализации программы;
- сравнивать свои показатели с аналогами других подразделений, муниципалитетов, регионов.
Метод бюджетирования, ориентированного на результат, ставит перед государственным и муниципальным финансовым контролем ряд проблем при разработке и внедрении в действующую практику государственного финансового контроля нового, ранее не использовавшегося метода проведения контрольных операций — аудита эффективности, связанного с аналитической работой контролирующих субъектов, позволяющего делать выводы о це-
лесообразности и результативности использования бюджетополучателями финансовых ресурсов.
В настоящее время существует дифференцированный подход в определении и понимании аудита эффективности. Некоторые исследователи считают, что «аудит эффективности - это новый вид контроля, призванный определить результативность различных бюджетных расходов и их влияние на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов», другие - что это «разновидность финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач» [5].
Аудит эффективности государственных расходов С. Н. Рябухин и И. А. Зуева рассматривают как «современную форму финансового контроля, играющую большую роль в структуре учета в рамках государственной контрольной системы и имеющую целью оценить направления и дать гарантии эффективной работы и экономного использования государственных ресурсов» [3].
Иное мнение у Е. Н. Синевой, которая считает, что аудит эффективности является «важным инструментом государственного финансового контроля, направленным на оценку эффективности, экономичности и рентабельности управленческой деятельности, а также выработку рекомендаций по устранению нарушений и дальнейшему повышению результативности использования бюджетных средств» [1].
«Аудит эффективности - это новая ступень развития системы государственного финансового контроля, которая представляет собой независимую проверку, осуществляемую государственными органами внешнего контроля с целью оценки результативности и экономности процесса расходования бюджетных средств и управления государственной собственностью», - считает М. П. Афанасьев [2].
Автору ближе позиция Е. Н. Синевой и М. П. Афанасьева, которые сделали акцент на определение с помощью аудита эффективности результативности не только использования бюджетных средств, но и управления государственной собственностью.
Можно определить аудит эффективности государственных и муниципальных расходов как новый
метод финансового контроля, который позволяет с помощью критериальных показателей эффективности оценить результативность управления финансовыми ресурсами и государственной и муниципальной собственностью, учреждениями социальной сферы, на основе анализа показателей эффективности определить организационные возможности улучшения реализации решений органов власти, разработать рекомендации по проведению мероприятий, направленных на получение экономического и социального результата от использования финансовых ресурсов бюджета.
Цель аудита эффективности бюджетных расходов заключается в определении того, насколько экономно, производительно и результативно органы исполнительной власти и получатели бюджетных средств используют последние при решении поставленных задач. Аудит эффективности позволяет получить более полную, качественно иную картину использования средств, чем это имеет место при проведении финансового аудита.
Внедрение аудита эффективности является в определенной степени революционным переворотом в системе финансового контроля. Налицо другой предмет контроля, так как наряду с целевой проверкой использования бюджетных средств проводится проверка эффективного их использования и выносится заключение о результативности управленческой деятельности органов власти [3].
Таким образом, возникает острая необходимость теоретического осмысления критериев эффективности государственного финансового контроля, в частности для использования их в практике бюджетополучателей. Для этого требуется адекватное развитие теоретических и методических аспектов аудита эффективности, поиск и создание обоснованных методик оценки эффективного расходования бюджетных средств.
Первоочередным при разработке данных методик является определение критериев и показателей эффективности и результативности использования государственных финансовых ресурсов. При этом следует исходить из понимания того, что критерии -это признаки, на основе которых производятся оценка, определение и классификация анализируемого объекта; характеризующие явления, системы и способные служить мерилом достижения поставленных целей.
Для социальной сферы таковым являются конечный результат в рамках государственного заказа
(заданной цели), а также критериальные составляющие, т. е. конкретные показатели, необходимые для аналитической работы в процессе аудита эффективности использования бюджетных средств.
По мнению автора, эффективность - понятие относительное, оно должно определяться и качественно, и количественно. Однако действующая система формирования и использования финансовых ресурсов не ориентирована на применение количественно измеримых социально значимых результатов, на достижение которых направлена деятельность бюджетополучателей. Финансовые ресурсы для покрытия расходов должны носить программно-целевой характер, т. е. направляться на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов предметной деятельности.
Разработка критериев и показателей оценки эффективности использования государственных финансовых ресурсов - обязательное условие повышения качественных параметров результативности финансового контроля в социальной сфере. На взгляд автора, показатели аудита эффективности возможно разделить на отраслевые, экономические, социальные, абсолютные, относительные, качественные и динамические.
1. Отраслевые показатели могут оценивать качество бюджетной услуги из следующих условий:
- уровень кадрового обеспечения персонала и профессиональной квалификации сотрудников бюджетной организации, оказывающей услугу;
- качество оказания услуг, т. е. соблюдение стандартов и нормативов финансирования, правильности и целесообразности технологий оказания услуг и т. п.
2. Экономические показатели используются в соответствии с целями и методами проведения анализа в направлении минимизации затрат без ущерба для эффективности. При рассмотрении все затраты будут определяться в пересчете на одного потребителя бюджетной услуги, на одну выполненную операцию или на другую результативную плановую единицу деятельности.
3. Социальные показатели отражают конечный социальный эффект для общества в целом или отдельной группы населения. Для оценки социальной эффективности, как правило, используется совокупность количественно измеримых показателей, характеризующих запланированные социальные результаты.
4. Абсолютные показатели, отражающие степень достижения целей или плановых результатов в
натуральных (в социальной сфере количественных) или стоимостных показателях.
Бесплатные услуги населению, естественно, не приносят бюджетному учреждению доходов, прибыли. В стоимостном выражении могут выступать только бюджетные затраты на их оказание. А при аудите эффективности оказания платных услуг и результатов деятельности производственных предприятий, находящихся в ведении социальной сферы, могут использоваться как натуральные, так и стоимостные показатели.
5. Относительные показатели отражают «цену» результативности, т. е. объем затрат на единицу услуг или продукции. Прежде всего этот индикатор должен свидетельствовать об экономности использования бюджетных средств, а экономия бюджетных средств не всегда является показателем эффективности их использования.
Экономия средств, предназначенных на медикаменты, питание, обследование больных в учреждениях здравоохранения, может привести к обратному результату. Поэтому при проведении аудита эффективности таких социальных сфер, как здравоохранение, образование, и ряда других, целесообразно исходить из обязательности использования в полном объеме нормативных плановых затрат.
6. Качественные показатели эффективности, отражающие качество работ при использовании бюджетных средств, - это один из основных параметров эффективности использования финансовых ресурсов бюджетными учреждениями.
Эффективность деятельности бюджетных учреждений следует оценивать не только и даже не столько количеством оказанных населению услуг, сколько конечными качественными показателями работы - состоянием здоровья населения, адап-тированностью выпускников к условиям профессиональной деятельности, а не количеством лиц, окончивших высшие учебные заведения, и т. д.
С точки зрения методологии расчета качественных показателей аудита эффективности в бюджетных учреждениях, оказывающих социальные услуги населению, это самый сложный вопрос, но и самый востребованный в свете постановки задач государства: отслеживать не только полноту, своевременность, законность и целевой характер финансирования бюджетной сферы, но и результативность использования бюджетных средств.
7. Динамические показатели - это все перечисленные выше параметры, исследуемые на протяже-
нии временного промежутка. Велика перспектива широкого их использования, а в отдельных случаях при осуществлении аудита эффективности они выступают чуть ли не единственным индикатором результативности расходования средств учреждениями бюджетной сферы.
Для проведения аудита эффективности необходимо определить соответствующие критерии, сравнительный анализ которых позволит оценить эффективность реализации тех или иных мероприятий, выполнения тех или иных функций и деятельности органов местного самоуправления. При этом разработанные критерии должны являться своего рода нормативной моделью и показывать, какой результат выступает показателем эффективной работы и использования бюджетных средств. Критерии оценки эффективности должны быть объективными, четкими, сравнимыми, достаточными.
Критерии являются объективными в том случае, если они выбраны в результате всестороннего анализа проверяемой сферы использования бюджетных средств и деятельности объектов проверки, отражают их особенности и соответствуют целям аудита эффективности.
Четкость критериев заключается в том, что они должны иметь формулировки, которые не содержат двусмысленности и не могут быть подвержены различным интерпретациям ни со стороны проверяющих или проверяемых, ни со стороны будущих пользователей отчета о результатах аудита.
Сравнимость критериев состоит в том, чтобы они увязывались с критериями оценки эффективности, использованными при проведении аналогичного аудита в данной сфере использования бюджетных средств или на подобных объектах, а также сами могли применяться при проведении аналогичного аудита.
Критерии являются достаточными в том случае, когда на основе их совокупности делаются обоснованные заключения и выводы об эффективности использования бюджетных средств в соответствии с поставленными целями аудита эффективности [5].
Критерии оценки эффективности конечных социальных результатов деятельности характеризуют последствия для общества, какой-либо части населения или определенной группы людей выполнения органами местного самоуправления, другими проверяемыми организациями возложенных на них функций, а также реализации программ или решения актуальных задач. На основе этих крите-
риев должны даваться оценка результатов предоставления бюджетной услуги для ее получателей, определяться степень достижения поставленных социальных целей (в процентном или количественном выражении) и тем самым оцениваться социальная эффективность деятельности объектов проверки в соответствующей сфере.
Таким образом, при проведении проверок эффективности использования бюджетных средств органами местного самоуправления и другими получателями бюджетных средств необходимо в зависимости от поставленных целей выбирать критерии оценки эффективности как прямых, так и конечных социальных результатов деятельности.
Аудит эффективности осуществляется посредством проверки и анализа:
а) организации использования бюджетных средств;
б) результатов этого использования;
в) отдельных аспектов использования бюджетных средств в проверяемой сфере или в деятельности проверяемых объектов.
Проверка и анализ организации использования бюджетных средств являются, как правило, исходным пунктом проведения аудита эффективности. Проверяются и анализируются системы управления, планирования, мониторинга и контроля в проверяемой сфере использования бюджетных средств.
При анализе результатов использования бюджетных средств в проверяемой сфере проводится сравнительная оценка фактических и запланированных результатов, причем на начальном этапе проверяются и изучаются результаты работы, а не применявшиеся для их достижения методы или процессы. Для такого подхода необходимы соответствующие критерии для качественной и количественной оценки достигнутых результатов использования бюджетных средств.
Если итоги деятельности объекта проверки являются неудовлетворительными, т. е. установлено, что они не соответствуют установленным критериям оценки эффективности, проверка должна быть продолжена в той мере, в какой это необходимо для выявления конкретных причин, которые привели к неудовлетворительным результатам.
Если в ходе проверки результаты оказались приемлемыми, это означает минимальный риск наличия серьезных недостатков в проверяемой сфере использования бюджетных средств или в деятельности объекта проверки. В этом случае определяет-
ся наличие резервов для получения более высоких результатов, и формулируются соответствующие рекомендации по повышению эффективности использования бюджетных средств.
Для проверки и анализа отдельных аспектов использования бюджетных средств необходимо выбирать такие конкретные аспекты в проверяемой сфере или в деятельности объектов аудита, результаты изучения которых не только дают возможность сделать обобщенные выводы об эффективности использования бюджетных средств в рамках предмета аудита эффективности, но и могут быть применены для повышения результативности использования бюджетных средств во всей проверяемой области или для совершенствования деятельности других организаций или учреждений в данной сфере.
Выбор конкретных аспектов использования бюджетных средств осуществляется с учетом степени их влияния на результаты в проверяемой сфере или на деятельность объектов проверки и определяется целями и вопросами аудита эффективности. Если в результате проверки и анализа выбранных аспектов выявлены серьезные недостатки и проблемы, это может быть веским основанием для вывода о неэффективном использовании бюджетных средств в рамках предмета аудита.
Способы проведения последнего могут применяться в различном сочетании в зависимости от поставленных целей. На этой основе определяются методы проверки, сбора и анализа фактических данных и информации в соответствии с установленными критериями оценки.
При проведении аудита эффективности проводятся следующие виды анализа бюджета муниципального образования:
1) горизонтальный анализ - сравниваются фактически исполненные показатели бюджета с показателями решения органа представительной власти о местном бюджете за проверяемый период и сводной бюджетной росписи;
2) вертикальный анализ - определяются структура исполненного бюджета, доля отдельных разделов в итоговом показателе, их влияние на общий результат;
3) трендовый анализ - сравниваются исполненные и запланированные бюджетные показатели и определяются причины изменения динамики;
4) факторный анализ - устанавливается степень влияния отдельных факторов на исполненные бюджетные показатели (например, влияние
уровня бюджетной обеспеченности, объема
трансфертов из бюджета субъекта Федерации).
Особое внимание необходимо уделять:
- уровню бюджетной обеспеченности на одного жителя изучаемого муниципального образования в сравнении с уровнем в других городах и районах;
- дефициту бюджетных средств на выполнение полномочий;
- анализу работы администрации муниципалитета по организации и проведению закупок для муниципальных нужд;
- выделению связей между результатами работы администрации муниципальных образований и их финансированием, включая оплату труда.
Аудит эффективности исполнения местного бюджета проводится в разрезе:
- структуры разделов и подразделов функциональной классификации бюджетных затрат в общей сумме расходов бюджета;
- объемов трат по каждому конкретному полномочию органов местного самоуправления;
- расходов местного бюджета на выполнение мероприятий адресной инвестиционной программы, целевых программ;
- затрат на обеспечение деятельности выборных лиц и муниципальных служащих;
- структуры источников финансирования дефицита бюджета муниципалитета;
- муниципальных займов, долга и гарантий.
Органы государственной власти субъекта Федерации должны оказывать методологическую поддержку тем муниципальным образованиям, которые уже начали внедрение в бюджетный процесс механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Впоследствии эти территории должны стать источниками лучшей практики для прочих муниципальных образований соответствующего региона.
Ряд причин препятствует внедрению аудита эффективности бюджетных средств в практику управления общественными финансами:
- отсутствует нормативно установленная стандартная отчетность о результатах деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств;
- недостаточно квалифицированных специалистов, способных в полном объеме выполнить оценку работы органов власти и других бюджетополучателей, поскольку аудиторы, проводящие проверки эффективности, должны обладать не только финансово-экономическими, но и специальными знаниями в проверяемых областях;
- недостаточно разработаны базы (нормативно-правовая и методическая), регулирующие проведение аудита эффективности бюджетных расходов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях [2].
В связи с этим переход на систему БОР не может пройти быстро и сам по себе. От органов власти, внедряющих бюджетирование, ориентированное на результат, требуется серьезный поэтапный и комплексный подход в этот период.
Во-первых, необходимо серьезное изменение стиля мышления государственных и муниципальных служащих, а также подходов к принятию решений и процедур управления. Изменению подлежит сама организационная культура органов власти, которая складывалась многими десятилетиями. Поэтому работа с кадрами является первостепенной для успеха внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
В рамках этой работы следует организовать обучение людей, которые будут вовлечены в проект. При этом ключевым фактором успеха являются готовность руководителей муниципальных образований работать в новых условиях, их способность использовать инструменты БОР в повседневной работе, требовать от своих подчиненных следования этой идеологии.
Во-вторыгх, бюджетирование, ориентированное на результат, не сможет появиться на ровном месте, без предварительного внедрения инструментов це-леполагания, формирования стратегии, определения целевых показателей (в том числе показателей качества услуг). Прежде чем внедрять БОР, предстоит освоить эти механизмы как фундамент, на котором строится идеология БОР.
В-третьих, вряд ли удастся внедрить бюджетирование, ориентированное на результат, быстро и сразу во всех органах власти. Надо иметь в виду глубину внутриорганизационных преобразований, которые предстоит провести. Излишняя скорость и слишком большой масштаб могут привести к внутренним проблемам в организации, когда новая система бюджетирования еще не работает, а старая уже не работает.
В-четвертых, придется решать проблему наличия специалистов, которые могли бы играть роль «агентов изменений» внутри администрации. Это могут быть внешние эксперты, обладающие пониманием технологии БОР, или специалисты, способные добиться внедрения этой методики «изнутри».
Как видно, процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, непрост. Однако уси-
лия и затраты на этапе внедрения механизмов БОР и управления эффективностью бюджетных расходов могут окупиться и позволить органам власти успешно функционировать и осуществлять свои полномочия на государственном и муниципальном уровнях.
По мнению автора, показатели эффективности и результативности использования бюджетных средств нельзя отождествлять. Под эффективностью использования бюджетных средств мы понимаем совокупную результативность деятельности бюджетных учреждений по оказанию социальных услуг населению на основе финансовых затрат, покрываемых за счет бюджетных средств. Показатели эффективности использования бюджетных средств являются промежуточными (внутренними или качественными) и влияют на получение конечного результата от их расходования. Одновременно с понятием эффективности бюджетных расходов используется понятие результативности бюджетных средств.
Полная система контроля за результатами деятельности пока не создана в регионах и муниципальных образованиях России. Оценка эффективности программ не проводится даже на федеральном уровне. Это связано главным образом с тем, что в отечественной системе государственного управления отсутствует традиция анализировать результаты деятельности.
Стимулы к проведению независимых аудиторских проверок и оценке эффективности проектов появляются у органа власти тогда, когда он начинает активно взаимодействовать с независимыми деловыми партнерами. В этом случае для укрепления доверия к власти и проводимой ей политике, для доказательства рациональности и эффективности расходов как раз могут потребоваться независимые аудиторы и оценщики программ.
Список литературы
1. АлеевБ. Ф. Инновации в процессе модернизации муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2010. № 3.
2. Афанасьев М. П., Кривогов И. В. Модернизация государственных финансов. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2007.
3. Демидов А. Вопросы повышения эффективности и результативности государственного управления // Бюджет. 2010. № 3.
4. Пронина Л. И. Совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений // Бюджет. 2010. № 5.
5. Саранцев В. Н. Место аудита эффективности в сфере использования бюджетных средств // Финансы. 2010. № 1.
6. Gore A.A. Businesslike Government: lessons learned from America's best companies. NY: Diane Books Publishing Company. 2007.
