CC BY
98
РАЗДЕЛ 3. ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ
А. В. Бурмистров
ПРОБЛЕМЫ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРОГРАММ
Аннотация
Статья посвящена рассмотрению проблем аудита эффективности муниципальных программ. Автором проводится анализ аудита эффективности муниципальных программ, его критериев, предлагаются конкретные меры по повышению эффективности муниципальных программ, которые обеспечили бы более продуктивную работу муниципального образования.
Ключевые слова
Аудит эффективности муниципальных программ, муниципальный финансовый контроль, критерии аудита эффективности муниципальных программ, контрольно-счетные органы муниципальных образований.
A. V. Burmistrov
PROBLEMS OF THE EFFICIENCY AUDIT OF MUNICIPAL PROGRAMS
Annotation
The article is devoted to the problems of the efficiency audit of municipal programs. The author analyzes the efficiency audit of municipal programs, its criteria and proposes concrete measures for improving the efficiency of municipal programs that would allow for more productive work municipal formations.
Keywords
Performance audit municipalities, municipal financial control, audit criteria of efficiency of municipal programs, control and accounting bodies of municipal formations.
Целевые программы в Российской Федерации являются эффективным финансовым инструментом в экономике, направленным на решение актуальных социальных проблем и обеспечение необходимыми ресурсами на главных направлениях государственной политики.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 гг.» указано, что «государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование», а также отмечается, что «основ-
ным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.» [1, с. 3].
Программно-целевой принцип организации деятельности государственной власти и органов местного само-
управления является одним из способов повышения эффективности бюджетных расходов. На уровне местного самоуправления муниципальные программы выступают как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов. Это позволяет повысить эффективность планирования. В целях совершенствования бюджетного процесса в основных направлениях бюджетной и налоговой политики местных самоуправлений ставится задача перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования. Это обеспечивает непосредственную взаимосвязь между планируемыми бюджетными ресурсами и фактическими результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами муниципальной политики. Анализируя, например, отчет об исполнении бюджета г. Таганрога за 2012 г. [4, с. 8] видно, что доля программных расходов составила 92,2 %. В 2012 г. в состав расходов бюджета г. Таганрога включены ассигнования на реализацию 33 муниципальных программ, из них:
- 30 долгосрочных программ, уточненные плановые ассигнования которых на 2012 г. составляли 5 438 396,2 тыс. руб.;
- 2 муниципальные ведомственные программы с плановыми расходами на сумму 22 163,0 тыс. руб.;
- план краткосрочных целевых мероприятий развития жилищно-коммунального хозяйства г. Таганрога с расходами на сумму 139 828,3 тыс. руб.
Кроме того, в 2012 г. были реализованы мероприятия по 3 региональным программам на сумму 86 980,7 тыс. руб.
Особое внимание необходимо уделить исполнению плановых назначений по программам.
Общие уточненные по программным расходам на 2012 г. составляли 5 731 519,60 тыс. руб., исполнение на
1 января 2013 г. составило 5 460 797,4 тыс. руб., или 95,3 %. Неисполнение плановых назначений по программным мероприятиям отчетного периода — 270 722,2 тыс. руб.
Годовые бюджетные назначения, предусмотренные сводной бюджетной росписью с изменениями, исполнены на 100 % только по четырем целевым программам.
По 19 программам плановые назначения исполнены на 94,2-99,9 %. По 10 программам кассовое исполнение расходов составило менее 90 %, в том числе по двум программам исполнение плановых назначений составило менее 60 %.
Таким образом, процент исполнения плановых назначений по программам оставляет желать лучшего. По информации исполнителей программ, причины неисполнения различны в каждом индивидуальном случае. Однако анализ позволяет обобщить информацию.
Для более эффективного осуществления затрат на муниципальные программы необходимо выполнять требования нормативно-правовой базы по разработке, формированию, реализации и контролю муниципальных программ, наладить систему ответственности заказчиков и исполнителей программ за недостижение утвержденных параметров и поставленных целей. Эффективность проектов и программ, реализуемых на бюджетные средства, на средства налогоплательщиков — объект особого внимания муниципального контроля. Правовые документы требуют подробного учета эффективности программ, эффективности каждого рубля затраченных средств. Однако методы программно-целевого планирования, как правило, применяются формально и в большинстве случаев ориентированы на освоение бюджетных средств, а не на достижение эффективного конечного результата. Таким образом, аудит эффективности муниципальных программ в
рамках контроля за исполнением местного бюджета необходим.
Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ» [3, с. 102] отменил последующий контроль представительных органов за исполнением бюджета (ст. 153 БК РФ). Ст. 265 БК РФ [2, с. 178] закрепила понятия предварительного и текущего контроля, а также определила, что внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью контрольно-счетного органа, образованного представительным органом, а внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов муниципального финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) местных администраций.
Таким образом, для эффективного контроля за исполнением муниципальных программ, в каждом муниципальном образовании, в соответствии с вышеуказанными изменениями в Бюджетный кодекс РФ, представительным органом должен быть создан контрольно-счетный орган для внешнего муниципального финансового контроля.
В сложившейся ситуации огромное значение принимает внешний финансовый контроль муниципальных программ, экспертиза проектов муниципальных программ, которая либо не проводится, либо проводится в отсутствии методики ее проведения.
В настоящее время в Ростовской области контрольно-счетные органы муниципальных образований созданы только в г. Ростове-на-Дону и г. Волгодонске. Таким образом, только в данных городах существует методика аудита эффективности реализации муниципальных программ, которая определяла бы законность, результативность и эффективность использования бюджетных средств в рамках указанных программ.
В основе аудита эффективности использования бюджетных средств на реализацию программ лежит формирование системы показателей, описывающих цели и задачи муниципальных программ и этапы их реализации. Конечный результат аудита эффективности должен быть направлен на то, чтобы сделать выводы и предложить аудируемым лицам конкретные рекомендации по повышению эффективности использования бюджетных средств. Наличие методики аудита эффективности гарантирует обоснованность проводимых расчетов и реальность рекомендаций по реализации предложений данного аудита. Отсутствие методики говорит о поверхностном подходе к анализу эффективности использования бюджетных и привлеченных средств, выделяемых для финансирования целевых программ. Это может привести к завышению объемов финансирования, к кассовым разрывам, связанным с необоснованным размером финансовых ресурсов.
Следует отметить, что в законодательстве отсутствует единое понятие об аудите эффективности муниципальных программ, отсутствуют универсальные методические рекомендации, позволяющие достоверно оценить результативность, законность и эффективность муниципальных программ. На государственном и муниципальном уровне необходимо разработать комплексный, универсальный и детализированный механизм аудита результативности, законности и эффективности реализации муниципальных программ по единым критериям. Данные критерии должны обеспечить объективность и прозрачность такого аудита, а также прямую зависимость объемов бюджетного финансирования от достигнутых результативности и эффективности реализации муниципальной программы.
С точки зрения С. В. Барулина и В. С. Кусмарцева, определен следующий механизм оценки результативности
и эффективности реализации программ [5, с. 22].
1. Разработка единых критериев оценки результативности и эффективности и конкретных оценочных показателей (основных и дополнительных) для всех программ. В число основных показателей необходимо включить полноту достижения запланированного результата программы, а также полноту фактического достижения запланированного уровня эффективности программы. К дополнительным показателям результативности и эффективности нужно отнести полноту использования финансовых ресурсов, экономичность их использования, своевременность получения планируемого результата, наличие или отсутствие факторов, препятствующих успешной реализации программных мероприятий, получение результатов требуемого качества.
2. Оценка результативности реализации долгосрочных целевых программ и принятие решений о финансировании. Оценка должна определить полноту достижения запланированного результата по каждому программному мероприятию в отдельности и по программе в целом. Для расчета результата можно использовать не один, а несколько показателей, в том числе как количественные так и качественные. Расчет результативности может быть произведен путем процентного отношения фактически достигнутых результатов к их запланированным значениям.
3. Оценка эффективности реализации долгосрочной целевой программы и принятие решений о финансировании.
4. Дополнительная оценка результативности и эффективности реализации программы по уточняющим критериям и показателям.
В большинстве случаев эффективность реализации программ — категория социально-экономическая, она раскрывает взаимосвязь результатов управленческой деятельности, выраженных экономическим и общественным результа-
том, с принятием решений о способах достижения целей и выполнения работ, а также расходами на их достижение.
Принята следующая формула расчета конечного эффекта от реализации целевой программы:
э = Э + Э + Э
^к 1 ^с 1 ^Оч
где Эк — конечный эффект; Э3 — экономический эффект; Эс — приведенный к финансовому показателю показатель социальной эффективности программы; Эо — организационный эффект, выражающийся в экономии (перерасходе) общественных ресурсов в результате реализации программы.
При подобной оценке возникают определенные трудности, связанные с тем, что затраты и результаты выражены в разных единицах измерения или неизмеримы в общепринятом понятии количественным показателем.
Подводя итоги можно обобщить все проблемы, трудности, возникающие при проведении аудита эффективности муниципальных программ контрольно-счетными органами муниципальных образований и систематизировать точки зрения ряда авторов по этой проблеме:
- отсутствие методики аудита эффективности в большинстве контрольно-счетных органов муниципальных образований;
- содержание многих из действующих методик носит формальный характер.
Методика, как правило, содержит общее описание подхода без подробного объяснения, в связи с чем многие проблемные вопросы остаются открытыми. Однако самым существенным недостатком большинства методик является направленность на оценку качества проектировки, а не на оценку эффективности программы. Цели и ожидаемые результаты многих муниципальных программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения [9, с. 48]:
- цели, указанные в программах социально-экономического развития муниципального образования не дают четкого ответа на вопрос, какой результат получит общество в результате их достижения;
- законодательно не разработаны критерии оценки результатов и затрат;
- не обеспечена заинтересованность бюджетных учреждений в экономии и эффективности использования выделяемых бюджетных средств;
- результаты изучения отчета об исполнении программ не позволяют сделать выводы о значимости произведенных расходов для общества и конечной социальной эффективности программных мероприятий. Оценка конечной социальной эффективности является важной составляющей системы контроля, однако пока широкая практика внедрения способов оценки результативности отсутствует [7, с. 145];
- характерной чертой программно-целевого планирования в муниципальных образованиях является несогласованность обоснованных в проекте сметы расходов на реализацию программ и фактически заложенных в бюджет средств на их финансирование. Выделенные в бюджетах средства на реализацию программ большей частью расходуются на текущие нужды из-за невозможности отказаться от текущих расходов, включенных в программные мероприятия [8, с. 45];
- слабый внутренний контроль со стороны муниципального заказчика программы, отсутствие надлежащего внутреннего финансового контроля;
- отсутствие административной и уголовной ответственности за неэффективность целевых программ;
- недостаточный уровень объективности и независимости органов внешнего муниципального финансового контроля от тех органов исполнительной власти, которые распоряжаются муниципальными бюджетными средствами [6, с. 170].
Аудит эффективности муниципальных программ должен осуществляться на всех стадиях жизненного цикла программы: внутренний финансовый контроль — на этапе разработки проекта и внешний финансовый контроль — на момент подведения итогов ее реализации. Эти виды финансового контроля должны быть интегрированы в основные составляющие бюджетного процесса и осуществляться непрерывно в течение всего жизненного цикла.
Таким образом, можно сделать следующие выводы и внести новые предложения по повышению эффективности аудита муниципальных программ.
1. Представительный орган муниципального образования, в соответствии с вышеуказанными изменениями в Бюджетный кодекс РФ, должен создать контрольный счетный орган внешнего муниципального финансового контроля.
2. Контрольно-счетный орган внешнего муниципального финансового контроля должен принять методику аудита эффективности муниципальных программ, которая формулирует цели и ожидаемые результаты муниципальных программ, четкие критерии и индикаторы оценки их достижения. Результат эффективной программы должен быть направлен на достижения для общества, т. е. иметь социальную эффективность.
3. Критерии оценки эффективности муниципальных программ должны быть установлены в правовых нормах для обеспечения единого подхода контрольно-счетных органов.
4. В законодательных нормах предусмотреть уголовную или административную ответственность за неэффективность муниципальных программ.
В целом, аудит эффективности муниципальных программ для обеспечения их отбора к финансированию за счет средств муниципального бюджета позволит более рационально расходовать бюджетные средства и на раннем этапе ограничить или запретить бюджетное финансирование неэффективных проектов.
Библиографический список
1. О бюджетной политике в 20142016 гг. : Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию [от 13.06.2013] // СПС «Консультант Плюс».
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
3. О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ : Федеральный закон [от 23.07.2013 № 252-ФЗ] // СПС «Консультант Плюс».
4. Об утверждении заключения на отчет об исполнении бюджета муниципального образования г. Таганрог за 2012 г. : Решение Городской Думы от 30.05.2013 № 549 // СПС «Консультант Плюс».
5. Барулин, С. В. Оценка результативности и эффективности реализации долгосрочных целевых программ [Текст] / С. В. Барулин, В. С. Кусмарце-ва // Финансы. — 2010. — № 5. — С. 22-27.
6. Галансков, Е. В. Региональные целевые программы: основные проблемы государственного финансового контроля в современных условиях и пути совершенствования [Текст] / Е. В. Галансков, С. Н. Солдаткин // Вестник ТОГУ. — 2009. — № 2 (13). — С. 170-172.
7. Федулова, С.Ф. Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [Текст] / С. Ф. Федулова // Вестник Удмуртского университета. Экономика и право. — 2011. — № 1. — С. 145-148.
8. Хасанов, Р. Н. Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации [Текст] / Р. Н. Хасанов // Проблемы современной экономики : материалы меж-дунар. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). — Челябинск : Два комсомольца, 2011. — С. 45-48.
9. Шакина, Е. А. Анализ методов оценки целевых программ субъектов РФ [Текст] / Е. А. Шакина, М. А. Шелунцова // Региональная экономика: теория и практика. — 2008. — № 11 (68). — С. 48-53.
Bibliographic list
1. On Budget Policy in 2014-2016 : The Budget Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly [from 13.06.2013] // LRS «Consultant Plus».
2. Budget Code of the Russian Federation [from 31.07.1998 № 145-FL] // LRS «Consultant Plus».
3. On Amendments to the Budget Code of the Russian Federation : Federal Law [from 23.07.2013. № 252-FL] // LRS «Consultant Plus».
4. Approval of the Report on Budget Execution Report of the Municipality Taganrog for 2012 : A Decision of the City Duma [from 30.05.2013. № 549] // LRS «Consultant Plus».
5. Barulin, S. V. Evaluating the Performance and Effectiveness of Implementation of the Long-Term Target Programs [Text] / S. V. Barulin, V. S. Cusmarcheva // Finance. — 2010. — № 5.
— P. 22-27.
6. Galanscov, E. V. Regional Target Programs: Basic Problems of State Financial Control in Modern Conditions and Ways of Improvement [Text] / E. V. Galanscov, S. N. Soldatkin // Vestnik of PNU. — 2009. — № 2 (13). — P. 170-172.
7. Fedulova, S. F. Problems of Introduction of Performance Budgeting [Text] / S. F. Fedulova // Vestnik of Udmurt University of Economics. — 2011.
— № 1. — P. 145-148.
8. Khasanov, R. N. Problems of Evaluation of Efficiency of Target Programs at the Stage of Their Selection and Implementation [Text] / R. N. Khasanov // Problems of Modern Economy : Materials of International Scientific Conference (Chelyabinsk, 2011, December). — Chelyabinsk : Two Komsomolets, 2011. — P. 45-48.
9. Shakin, E. A. Analysis of Methods of Assessment of Target Programs of Subjects of the Russian Federation [Text] / E. A. Shakin, M. A. Sheluntsova // Regional Economics: Theory and Practice. — 2008.
— № 11 (68). — P. 48-53.
